第二章 城市保存與政策倡議
第一節 城市保存
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第二章 城市保存與政策倡議
雖然老屋欣力的主軸是在強調老屋的活化再利用，但背後隱含的其實是對整 個城市發展的反思與期許，因為古都基金會是一個以城市保存為宗旨而成立的非 營利組織，希望透過老屋欣力的政策倡議過程，讓各界能更重視城市文化資產和 生活環境，故本章將先介紹我國的文化資產保存背景、城市保存內涵，以及國內、
外城市保存的個案，接著再對非營利組織從事政策倡議的理論做回顧。
第一節 城市保存
一、我國文化資產保存背景
早期台灣社會對於文化資產保存的觀念相當匱乏，1970 年代後因為鄉土文 化保存運動興起，陸續出現彰化孔廟、鹿港老街等著名的保存運動，除此之外，
快速的都市化浪潮對傳統環境的破壞也是造就保存運動形成的另一個原因，然而，
此時文化資產保存的觀念尚不夠普及，民間力量單薄，政府部門仍扮演主導的角 色；一直到 1978 年台北市政府為實施道路拓寬工程，不顧建築、文化學界的反 對，執意拆除建於清朝、具有深厚歷史價值的林安泰古厝，此事件反應了政府部 門漠視文化資產保存的態度，也促使各界開始正視古蹟保存法制化、權責機關統 一化的重要性，成為台灣文化資產保存運動重要的轉捩點。1981 年行政院文化 建設委員會（以下簡稱「文建會」）成立，成為主管我國文化藝術事務的最高機 構，1982 年文化資產保存法完成立法程序，經由總統公佈後，不僅代表文化資 產保存獲得制度性的支持，也正式宣告我國文化資產保存運動進入一個新的里程 碑。
由於文化資產保存觀念會隨著時空環境有所轉變，因此當法律規範已無法符 合社會實際需求時，就必須進行修改調整，文化資產保存法至今一共歷經六次修 正。其中，2000 年的第三次修正是起因於 1999 年的 921 大地震，許多損毀的歷 史建築因不具古蹟資格，導致在重建或修復上遭遇許多困難，故此次修正的重點 之一即為增訂歷史建築為文化資產保存對象，隨後還有「歷史建築登錄及輔助辦 法」的制定；2005 年的第五次修正則為歷年來最大的一次修正，針對主管機關 管理權責、文化資產分類、民眾參與、與其他法令的連結、保存觀念與執行方式 等面向，進行全面通盤的檢討。目前為配合中央政府組織再造的改革，文建會已 在 2012 年改制為文化部，文化資產保存法中有關文建會的權責事項也改由文化 部管轄，亦即文化部現為文化資產的中央主管機關。
洪愫璜（2002：29-30）依相關法令政策的制定與執行情形，將我國文化資 產保存模式分為兩個時期：
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(一) 上對下的古蹟保存與修護時期（1982~1994）
是指在文化資產保護法的制定初期，政府採取由上而下的方式，加上民眾尚 未建立文化資產的保存意識，因此主導權掌握在少數專家、學者以及政府人員手 上，民眾則是處於被動的地位。而此時期對於文化資產的保護，僅著重於古蹟資 格的界定，藉此對古蹟的外貌進行修復與保存，但由於古蹟的指定常缺少古蹟所 有人以及民眾的參與了解，一旦政府減少資源的投入，古蹟遭到破壞的情形仍可 能出現。
(二) 由下而上的歷史空間再利用發展期（1994～）
一直到 1994 年，文建會提出「社區總體營造」政策後，由下而上的草根精 神才慢慢被突顯出來。文建會推動社區總體營造政策主要是希望文化能與社區生 活融合，以袪除人民對社區空間的疏離感，增加在地認同情感，培養民間參與公 共事務的能力，後續還有「新故鄉社區營造計畫」、「地方文化生活圈」等具體 實施計畫，此外，2004 年的「全國性社區文化性資產守護網計畫」、2007 年的
「區域型文化資產環境保存及活化計畫」，均是為了配合新故鄉社區營造計畫的 訴求，除了保存觀念的宣導與推廣，更期盼帶動社區成員一起發掘、解決問題，
共同守護文化資產。然而，廖世璋（2002：174）卻提出不同的觀點，認為社區 總體營造政策雖提倡由下而上的民眾參與，但整體政策形成、資源分配卻是屬於 由上而下的國家主導模式。雖然在改善居民生活品質及草根文化培養等目標上，
未能完全達到預期的效果，但仍不可否認的是，社區總體營造政策的確造就一批 地方文化精英及文史工作團隊，為日後社區組織、民間團體參與保存運動帶來許 多影響（徐裕健，2001）。
同一時期，歷史空間發展再利用的觀念也逐漸在民間萌芽，並獲得政府部門 的重視，在 1997 年文化資產保存法增修了再利用的規範，開始投入對於閒置空 間的重新規劃與活化利用，諸如台北華山文創園區、台中 20 號倉庫等案例，另 外，政府部門在考量財政負擔與管理人力的不足後，也開始嘗試以委外經營的方 式，吸引民間力量的參與。
二、從古蹟保存到城市保存
廖世璋、錢學陶（2002：484-485）在研究中指出，單點凍結式的古蹟保存 容易與社區發展脫節，且不論是古蹟的指定、修復與再利用均以政府部門為主要 角色，導致居民的保存認知相當薄弱，古蹟常成為城市失落的一角，為改善此情 況，古蹟保存應從外力介入移轉到自發性的內力保存，並且注重地方意識的形成，
因為當地居民的文化認同和保存共識才是古蹟能永續保存的動力來源。
文化資產保存法實施至今已超過 30 年，保存運動的普遍開展除了衝擊制度 結構外，在與社會不斷的互動過程中，文化資產保存的內涵亦會隨之調整擴充，
目前保存運動所關注的範圍已從單棟建築的古蹟、歷史建築保存向外擴張到多點，
甚至是「線」、「面」式的歷史街區、聚落保存，保存觀念也從靜態、凍結式的
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技術性物質保存，轉為強調人文價值與社會環境的動態式保存，亦即從「空間營 造」層次的古蹟保存轉變為「社會營造」層次的城市保存，並且具體聯結政治、
經濟、文化脈絡，成為一種整體思考模式（葉鈺山，2005）。
城市保存與古蹟保存最重要的差異在於其強調「以人為本」的概念，重視居 民對歷史價值的詮釋，如同前述廖世璋等人（2002）所提到的居民的文化認同和 保存共識對保存運動的重要性，因此城市保存所涵蓋的層面不像古蹟保存僅狹隘 侷限於物質上的建築物保存、活化利用，還包括精神上對整座城市歷史紋理的考 量，以及尊重居民生活環境、集體記憶與地方特質的保存，故城市保存應聯結地 方性議題並融入居民的生活脈絡，甚至可以作為一種新的城市再發展模式、一個
「新地方」的塑造。N.Cohen（2001：273）認為保存是維持城市生命的一種方法，
同時也提出了五項評估一座城市是否具有保存潛力的相關要素，分別為地方特色 與規模、地方性場所感、內部空間配置、風格及設計、方法及材料，由此可看出 城市保存是一種綜合性概念。而有關城市保存的具體內涵，本研究參考相關文獻 後整理如下：
(一) 城市保存的動態特質
喻肇青（1999，轉引自黃廷碩，2007：13）提出「活的保育觀」，認為城市 是一個無時無刻都在變化的有機複合體，因此城市保存必須用動態的觀點加以探 討，一方面要保存原有歷史，另一方面也應關注正在發展的歷史（漢寶德，2002），
因此，城市保存乃根源於過去、表徵於現在、連接至未來，是一種具有時間連續 性的永續概念。保存的目的除了為傳遞文化予後代，也為了能更敏銳地調適社會 變化，找出未來可能的發展方向，其所體現的是整體社會文化發展的價值意義，
包含有形資產的經濟性價值以及無形資產的精神性價值（陳勇全，2001）。
(二) 城市保存的參與者
城市保存的推動，是透過不同社會角色的交互作用，在現今社會中，除了學 者專家與政府部門外，民眾已儼然成為不可或缺的參與角色之一，黃廷碩（2007）
即提到城市保存能否成功的關鍵在於是否能滿足民眾生活的需要，透過民眾參與 扭轉過去由政府或專家學者所主導的保存模式，在互動過程中加入民眾的需求與 價值觀，形成民間與政府的跨部門夥伴關係，共同討論、規畫公共空間的願景，
如此才能使民眾對歷史產生認同、加深對地方的歸屬感，而城市保存運動也才能 真正被賦予意義。
(三) 城市保存中文化資產的角色
不論是單棟的建築物或是整體的聚落、街區，均承載了一座城市的歷史記憶 和時代意義，不但富有教育的功能，還能使居民的向心力和歸屬感得以凝聚，若 欲保留環境的意義，最好方法並非凍結式的保存，而是留下「好東西」以進行真 實性的保存，在尊重歷史文化及當代城市設計構想的前提下，給予適當的彈性調
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整，同時結合地方產業特質，為文化資產尋求合宜的角色，透過活化再利用，除 了可延續其場所精神與特色，也可作為經濟再發展的動力，林華苑（2002：39）
即指出文化資產保存已從過去形式的維護管制逐漸轉為社會與經濟的範疇。
(四) 城市保存的文化想像
城市應該被理解為承載文化的空間（周志龍、辛晚教，2013），如同 Miles
（2007）所指出，城市會創造文化，亦即提供足夠的養分給文化創造者，而文化 也會重新塑造一座城市的形象。除了透過前述的文化資產活化利用，以形成具有 文化意涵的城市空間外，居民日常生活方式、互動經驗等常民文化，亦是城市保
（2007）所指出，城市會創造文化，亦即提供足夠的養分給文化創造者，而文化 也會重新塑造一座城市的形象。除了透過前述的文化資產活化利用，以形成具有 文化意涵的城市空間外，居民日常生活方式、互動經驗等常民文化，亦是城市保