非營利組織政策倡議之研究－以2008-2014年台南老屋欣力為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 非營利組織政策倡議之研究. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. －以 2008-2014 年台南老屋欣力為例 Ch. engchi. 指導教授：蕭乃沂研究生：林瑜婷. i n U. v. 博士撰. 中華民國 103 年 7 月.

(2) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 政治大 The Policy Advocacy Process Of 立 Nonprofit Organizations－A Case. ‧ 國. 學. Study On “Old House, New Life”. ‧. Movement In Tainan From 2008 to 2014 n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor：Dr.Naiyi Hsiao Graduate Student：Yuting Lin. July,2014.

(3) 謝誌轉眼在政大已是第六年，其實唸研究所並不在當初的生涯規畫中，甚至一開始也沒有自信唸完，更別說準時的兩年畢業，只能說這兩年是人生一段意外但卻美麗的插曲。謝謝蕭乃沂老師，不管是論文寫作過程還是研究室的大小事宜，都很謝謝老師的悉心指導和不吝分享；謝謝廖世璋老師和江明修老師，在口試時提供許多寶貴的建議；謝謝系辦漢琪學姐和怡瑩學姐總是耐心的替我們處理各種行政瑣事；謝謝論文中的每一位受訪者，有你們的經驗分享才讓我的論文得以順利完成；謝謝我親愛的家鄉，台南，生於斯長於斯，可以以自己的家鄉為論文主題也算是我對這片土地小小的回饋吧！謝謝 NYStudio 每位夥伴在研究案或課程上的互相幫忙，謝謝研究所的同學們，有你們的各種嘴砲才讓研究所的生活不至於太過煩悶 XD 謝謝李筱瑩的陪伴，一起大吃大喝大聊八卦 XD 謝謝一路從大學到研究所的張凱媛和江思穎，在研究所因為有你們可以依靠而心安，而且如果不是你們我應該也不會這麼快開始寫論文哈。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 謝謝親愛的許涵濡和楊念儒，很慶幸從高中到現在我們都一直沒有距離太遠，每當遇到低潮需要出口時，總是轉身就能找到你們，不用擁抱卻依舊溫暖；謝謝摯愛九七，遇見你們是我在政大最棒的收穫，那些瘋狂那些淚水都因你們而值得，. Nat. al. er. io. sit. y. 請讓我們繼續用歌聲填滿青春；最後謝謝家人的包容和信任，還有許多親戚的關心和祝福，謝謝你們做我最大的後盾。. n. 深深的話要淺淺的說，抱歉還有很多人沒辦法一一列舉，但真心謝謝你們的陪伴和幫忙！接著要面對人生下一個階段，期許自己能溫柔而堅定的繼續走著，永遠別忘了讓自己成為自己喜歡的樣子。. Ch. engchi. i n U. v. 瑜婷@莊九 2014.08.

(4) 摘要近年來，台灣文化資產保存運動逐漸從單點的凍結式保存，轉而強調人文價值與整體環境的動態式保存，以城市保存為宗旨的財團法人古都保存再生文教基金會(以下簡稱「古都基金會」)於2008年開始在台南推動「老屋欣力」，經過這幾年的努力，老屋欣力風潮逐漸在全台各地擴散，成為城市保存最具代表性的案例之一。本研究老屋欣力為個案，從政策倡議的角度出發，採取個別深度訪談法，針對古都基金會、相關政府部門以及民間的學者和老屋經營者進行訪談，以探討古都基金會採取的倡議策略有哪些、在倡議過程中面臨到的困境，以及老屋欣力對政策制度和社會大眾所帶來的影響，做為將來非營利組織進行政策倡議之參考。本研究經過資料蒐集後發現，老屋欣力之所以受到關注，可歸納出外在環境因素、古都基金會本身的特質和老屋欣力策略這三大原因，而老屋欣力不但改變民眾對於保存的觀念、吸引越來越多人投入老屋活化，同時也促使台南市政府建立老屋媒合平台、制定台南市歷史街區振興自治條例等；然而，隨著老屋欣力的蓬勃發展，也逐漸帶來了老屋商品化、觀光人潮衝擊在地居民生活等負面影響，致使古都基金會需調整倡議策略，說明了老屋欣力是一個循環性的動態倡議過程。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 根據研究發現，未來無論是非營利組織或是政府部門想要推動保存運動，都應避免只強調建築物的價值，而是透過生活化的策略建立人與建築物之間的情感連結。此外，本研究亦針對古都基金會提出持續加強公民意識的教育、從商業空間回到住宅、尋求其他城市保存議題、與其他非營利組織進行策略聯盟等四點建議，而在政府部門方面，也建議可以擴大老屋補助類別和增加跨部門合作的基會，使老屋欣力可以永續發展下去。. Ch. engchi. 關鍵字：城市保存、老屋欣力、政策倡議. i n U. v.

(5) Abstract In recent years, Taiwan's cultural heritage preservation movements gradually transform from the way of frozen-conservation of a single building into the the way of dynamic conservation focusing on humanistic values and the overall environment. Aiming at city conservation, Foundation of Historic City Conservation and Regernation (FOCCR), has launched the movement of “Old House, New Life” (OHNL) in 2008 in Tainan. After several years of efforts, OHNL raises a burst of upsurge around Taiwan and becomes one of the most representative cases in city conservation. The present thesis attempts to explore the process of policy advocacy in OHNL, including what strategies FOCCR takes, what predicaments OHNL encounters, and what influences OHNL creates. Semi-structure interviews with stakeholders are adopted as the research materials.. 政治大 The thesis finds that external environmental factors, FOCCR’s characteristics 立 and advocacy strategies of OHNL explain why OHNL is in the limelight. Furthermore,. ‧ 國. 學. ‧. OHNL does not only change people's ideas about conservation, and inspire more and more people to participate in regenerating old house, but also urges Tainan City government to establish a platform for old houses matchmaking and to legislate. al. er. io. sit. y. Nat. for Tainan City Historic District Revitalization. However, OHNL’s vigorous development also gradually brings about negative effects, for example, more commercialized old houses and tourists disturbing residents. In response to the negative effects, FOCCR adjusts their advocacy strategies. In this way, OHNL is viewed as a dynamic advocacy process.. n. v i n C h in the future, bothUnon-profit organizations and Based on the previous findings, engchi. the governments should avoid only emphasizing the value of buildings when they launch preservation movements. Instead, they should restore attachments between people and buildings through approachable strategies. Furthermore, the thesis proposes that FOCCR continues to strengthen the education of citizenship, promotes old houses from commercial spaces back to the residences, looks for other citiy conservation topics and establishs strategic alliances with other non-profit organizations. In addition, the present thesis also expects the government can expand the subsidy categories for old houses and increase opportunities of cross-sector collaboration. Thus OHNL can be sustainable development. Key words: city conservation, “Old House, New Life”, policy advocacy.

(6) 目次目次 .............................................................. Ｉ表次 ............................................................. III 圖次 .............................................................. IV 第一章. 緒論 ....................................................... 1. 第一節. 研究背景 .................................................................................................... 1. 第二節. 研究動機與目的 ........................................................................................ 1. 第三節. 研究問題 .................................................................................................... 3. 第四節. 重要概念界定 ............................................................................................ 4. 第二節. 非營利組織之政策倡議 .......................................................................... 14. 治政 6 第二章城市保存與政策倡議 ......................................... 大立第一節城市保存 .................................................................................................... 6 ‧ 國. 學. ‧. 第三章個案介紹 .................................................. 25 古都基金會 .............................................................................................. 25. 第二節. 老屋欣力 .................................................................................................. 31. 第三節. 古都基金會推動老屋欣力之策略 .......................................................... 32. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節. Ch. i n U. v. 第四章研究設計 .................................................. 42. engchi. 第一節. 研究架構圖 .............................................................................................. 42. 第二節. 個案研究法 .............................................................................................. 43. 第三節. 資料蒐集方法與研究流程 ...................................................................... 43. 第四節. 深度訪談法 .............................................................................................. 45. 第五節. 研究倫理 .................................................................................................. 49. 第五章老屋欣力的發展歷程及影響 ................................... 50 第一節. 老屋欣力獲得廣泛關注的原因 .............................................................. 50. 第二節. 老屋欣力整體成效 .................................................................................. 58. 第三節. 老屋欣力面臨的困境及因應策略 .......................................................... 66 I.

(7) 第四節老屋欣力對政府部門的影響 .................................................................. 70 第五節. 綜合分析與討論 ...................................................................................... 79. 第六章結論與建議 ................................................ 85 第一節. 研究發現 .................................................................................................. 85. 第二節. 實務建議 .................................................................................................. 87. 第三節. 研究限制與後續研究建議 ...................................................................... 89. 參考文獻 .......................................................... 91 附錄 .............................................................. 97 附錄一、臺南市歷史街區振興自治條例 .............................................................. 97. 治政附錄二、臺南市歷史街區振興補助辦法 .............................................................. 99 大立附錄三、訪談記錄整理 ........................................................................................ 101 ‧ 國. 學. 附錄四、老屋欣力宣言 ........................................................................................ 114. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(8) 表次表 1：路克米專刊 .................................................................................................... 27 表 2：第一屆老屋欣力獎評選標準 ........................................................................ 33 表 3：第一屆老屋欣力案例 .................................................................................... 33 表 4：第二屆老屋欣力案例 .................................................................................... 35 表 5：老屋欣力推廣講堂 ........................................................................................ 36 表 6：第一屆校園欣力競賽內容 ............................................................................ 38 表 7：第二屆校園欣力獎競賽內容 ........................................................................ 38 表 8：第三屆校園新力獎競賽內容 ........................................................................ 39 表 9：資料蒐集方法 ................................................................................................ 43 表 10：個別深度訪談受訪者名單 .......................................................................... 45 表 11：各縣市相關老屋活動或計畫 ...................................................................... 76 表 12：研究發現與實務建議表 .............................................................................. 87. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(9) 圖次圖 1：古都基金會倡議概念圖 ................................................................................ 30 圖 2：研究架構圖 .................................................................................................... 42 圖 3：研究流程圖 .................................................................................................... 45 圖 4：老屋欣力獲得關注的原因 ............................................................................ 51 圖 5：民眾轉變程度 ................................................................................................ 59 圖 6：古都基金會、老屋經營者與民眾三者關係 ................................................ 64 圖 7：老屋欣力正面影響帶來負面影響 ................................................................ 65 圖 8：自治條例形成時間表 .................................................................................... 77 圖 9：老屋欣力政策倡議過程 ................................................................................ 79 圖 10：老屋欣力的主要參與者 .............................................................................. 81 圖 11：政策倡議策略間的相互影響關係 .............................................................. 83. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(10) 第一章第一節. 緒論. 研究背景. 近年來，全台各地不斷有針對文化資產保存、活化利用所發起的相關運動，雖然有像台中 20 號倉庫、台北華山創意文化園區和高雄駁二藝術空間等舊空間活化再利用等成功的案例，但也有不少爭議的事件出現，例如台北捷運新莊線開發計畫所引發的樂生療養保存運動、嘉義市政府為興建新的市政大樓所引發的稅務出張所及郡役所兩棟日治舊建築的保存運動；就在此同時，擁有豐富歷史文化的台南亦醞釀了一場由民間自發的草根性現代保存運動，主因在於台南有為數不少的老屋因為不具古蹟資格，紛紛面臨被拆除的命運，因此，以城市保存為宗旨成立的財團法人古都保存再生文教基金會（以下簡稱「古都基金會」）推動了「老屋欣力」運動，從 2008 年開始舉辦第一屆老屋欣力獎等系列活動，推廣台南各地舊建築改造案例，經由民眾、專家票選、老屋座談及導覽等活動，鼓勵民眾支持老屋的經營，讓民眾重新認識老屋背後的文化價值，另一方面，也透過空間的重新設計及整修，協助老屋活化，將舊建築結合新創意，喚起各界對歷史空間資源的重視與愛護。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 事實上，在推動老屋欣力前，古都基金會已在城市保存議題上耕耘許久，像是協助台南市 321 巷聚落、台南市山上區水道、澎湖花宅聚落指定為古蹟及歷史建築，或是與其他非營利組織合作發起連署活動，要求台南市政府不再亂拆老屋並提出具體的歷史城巿保存策略等，而古都基金會的努力在這幾年來也得到了顯著的回應，一方面有越來越多人投入老屋的保存和經營，使整個台南市活化再利用的老屋數不斷增加，空間使用方面涵蓋了餐飲服務、藝文空間、旅遊服務等類別，還因此吸引許多媒體報導，成為台南觀光旅遊的新特色；另一方面也促使台南市政府更加重視城市保存議題，進而在 2012 年通過全台唯一的「臺南市歷史街區振興自治條例」，在 2013 年更依據自治條例發佈「臺南市歷史街區振興補助辦法」，以資金補助、技術輔導與民間培力等方式，鼓勵民間進行歷史老屋活化再生，並委託國立成功大學都市計劃學系執行「台南市歷史老屋輔導培力計畫」，作為專業輔導團隊，而最重要的一點是，老屋欣力讓人看到城市保存的更多可能，並使城市保存的觀念在各地生根。. 第二節. Ch. engchi. i n U. v. 研究動機與目的. 非營利組織獨立自主、「去私存公」的特性，乃公民參與公共政策制定與執行的中介管道，亦即連結公民與政府間的重要橋梁，因此，非營利組織介入公共政策的運作過程，可說是現代民主國家的普遍趨勢（江明修、陳定銘，2000）。 1.

(11) 而非營利組織的相關研究也從傾向非營利組織管理、領導等本身功能，轉而強調非營利組織與政府部門間的互動關係，國外學者對於非營利組織與政府間的關係各自提出許多不同的分類模式1，例如學者Girdon、Kramer、Salamon（1992）以財務來源、服務提供兩方面，將非營利組織與政府的互動關係分為「政府主導」、「雙元」、「合作」、「第三部門主導」等四種模式；學者Najam（2000）則依目標與手段的差異，歸納出4C’s模式，分別為「合作」（cooperation）、「互補」（complementarity）、「吸納」（co-optation）、「衝突」（confrontation）；而國內學者呂朝賢（2002）亦歸納分析出「合作」（cooperation）、「互補」（complementarity）、「契約」（contracting）、「敵對」（adversary）、「補充」（supplementarty）等四種互動模式。以上所探討的非營利組織與政府間的互動模式，均較著重在「政策執行」的層面，但依我國學者江明修、梅高文（1999）以及莊文忠（2007）的看法，非營利組織影響公共政策的途徑，除了直接參與公共服務的產出，由於非營利組織從事政策倡議時，比一般的利益團體容易取得政府和人民的信任，故可透過政策倡議，喚起民眾及決策者對某些價值信念的重視，並轉為特定的公共議題，其效果雖然不比直接提供服務給需要的人來得具體明確，但其影響所及的層面卻可能更為廣泛而深遠，且非營利組織可憑藉其專業能力，協助決策者做正確的問題建構，進而促使政府採取行動及制定符合人民需求的公共政策或法律。在實務上，我國非營利組織在福利議題的倡議上，也成功推動了許多相關立法，例如勵馨基金會. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 為了提倡反雛妓社會運動，推動「兒童及少年性交易防制條例」的立法，該法於民國八十四年八月十一日完成立法；婦女新知基金會為了倡導兩性平權，推動「兩性工作平等法」的立法，而該法歷經十一年後終於在民國九十一年一月十六日完成立法；董氏基金會為了宣導菸害防制，致力於國內菸害防制工作規劃，推動「菸害防制法」的立法，而該法於民國八十六年三月十六日完成立法。然而，在理論層面，Julie Nyland（1995：195-198）認為以往對於非營利組織在公共政策發展. Ch. engchi. i n U. v. 上所扮演的角色，較侷限於政策執行層面的討論，而非營利組織和政府在政策規畫上的協商互動卻較為少見，亦即學界對於非營利組織與政府在政策制定層面的著墨並不多。隨著老屋欣力這幾年來的發展，台南市政府現已針對私有老屋的修繕制定補助辦法，並釋出公有閒置老屋，以利有心人士加以利用活化，老屋欣力也儼然成為一種品牌形象，不僅在台南，此股風潮更逐漸在全台各地擴散，然而這樣的成果並非一蹴可幾，老屋欣力的幕後推手古都基金會在初期也曾採取激進、抗爭的方式，但不像致力於社會福利、健康服務或環境保護等議題的非營利組織，以城市保存為目標的古都基金會，其所倡議的議題並沒有直接相關的利害關係人，不論是在動員民眾或是取得政府部門的關注上都有許多限制，導致在政策倡議過程. 1. 更多詳細分類參見吳宗憲（2006)「兩岸文教交流事務中非營利組織選擇與政府互動模式之研究」之整理 2.

(12) 中面臨諸多阻礙，古都基金會在經過不斷的嘗試改變後，才催生了老屋欣力，掀開一場柔性革命，讓城市保存的運動有了較大的進展。根據聯合國科學教育文化組織（United Nations Educational,Scietific and Cultural Organization, UNESCO）在 2001年通過的世界文化多樣性宣言，其中第十一條內容為「建立政府、民間部門和民間社會之間合作夥伴的關係」，強調政府與民間部門合作推動文化政策的重要性，因此民間部門與政府、社會大眾的互動關係可說是推動文化多樣性的關鍵之一；然而在台灣，對於文化發展具有重要地位的非營利組織，長久以來卻一直未獲重視，有關文化資產保存的研究，也多以單一建築物個案為研究對象，但在老屋欣力中，是廣泛以具有一定屋齡和保存特質的老屋群為訴求標的，而非單獨個案，再加上老屋欣力的本質是以「生活」為出發點，其涵蓋的範圍並不僅限於建築物的保存，而是整座城市的保存與文化復興，因此，本研究期望以老屋欣力為研究個案，藉由深入瞭解老屋欣力的發展歷程，探討古都基金會如何透過老屋欣力向民間及政府部門倡議老屋保存的議題，進而影響政府相關政策或法令的制定，並評估老屋欣力整體的倡議成效為何，以補充學術上對文化類非營利組織政策倡議研究之不足。. 立. 研究問題. ‧ 國. 學. 第三節. 政治大. 根據以上研究動機與目的，本研究的研究問題可以條列如下：. ‧. 一、古都基金會推動老屋欣力的政策倡議策略有哪些？成效如何？. Nat. y. sit. n. al. er. io. 非營利組織在進行政策倡議時，通常會採取各種不同的倡議策略，以達到倡議目標，故本研究首先欲先瞭解古都基金會為了推動老屋欣力，採取了哪些政策倡議策略，並從對於政府的政策制度產生什麼影響，民眾的價值觀念和行為有何轉變等面向來評估老屋欣力的倡議成效。. Ch. engchi. i n U. v. 二、在古都基金會推動老屋欣力的政策倡議過程中，面臨哪些困境或質疑？古都基金會如何依外界反應調整倡議策略？無論倡議的議題為何，非營利組織在倡議過程一定會遭遇或大或小的阻礙和挫折，因此，本研究欲瞭解古都基金會在推動老屋欣力過程中曾面臨哪些困境或質疑，且政策倡議是一動態過程，古都基金會如何依外界反應調整倡議策略，亦是本研究的焦點之一。三、古都基金會與政府部門的互動關係為何？老屋欣力對政府部門的決策過程或結果產生什麼影響？非營利組織最重要的倡議對象之一便是政府部門，因此本研究最後欲探討在政策倡議過程中，古都基金會與政府部門雙方是如何互動，而古都基金會對老屋議題的倡議又對政府部門的決策過程或結果產生什麼影響，是否符合古都基金會的預期。 3.

(13) 第四節. 重要概念界定. 本研究主要焦點在非營利組織的政策倡議過程，以下針對相關名詞及概念進行介紹一、非營利組織 (一) 定義關於非營利組織一詞的界定甚多，目前最常被引用最多者應屬學者 Salamon （1992：3-7；轉引自林淑馨，2011：5-6）之定義，非營利組織應具備幾下特點：. 2.. 3.. 立. 政治大. 學. ‧. 4.. 正式組織（formal）：非營利組織須具有某種程度的制度化，且須得到政府法律的合法承認，具備法人團體的資格，有正式的組織章程、規畫運作過程。民間組織（private）：是指非營利組織的基本架構必須是民間組織，與政府部門有所區隔，非隸屬於政府部門。但並不表示非營利組織不能接受政府的支持，或是政府官員不能擔任其董事。不從事盈餘分配（non-profit distributing）：非營利組織與企業不同之處，在於非營利組織本身雖可獲取利潤，但必須將利潤運用在與組織宗旨相關的任務上，不能分配給組織成員。自我治理（self-governing）：非營利組織應具備自我管理的能力，不受政府. ‧ 國. 1.. 部門與企業等外部力量影響。. y. sit. er. io. 6.. 志願性質（voluntary）：在組織運作和事務管理上，應該一定程度是由志工來參與，但這並非意謂非營利組織所有員工都必須是志工。公益屬性（philanthropic）：非營利組織的成立目標和活動內容應具有公共利益的性質，並以服務公眾為目的。. Nat. 5.. al. n. v i n Ch 而另一位學者 Wolf（1990）所提出非營利組織的五項特質，除了上述學者 engchi U Salamon 所指出的觀點外，還包括了經營者和捐助者享有免除政府稅收的特殊法律地位。總歸來看，非營利組織尚缺乏統一的定義，但仍可以從組織的公益目標、不營利的特質、自主的運作和享有賦稅上的優惠等要素來加以判斷。 (二) 分類. 非營利組織的類型可說是包容萬象，在分類上沒有統一的標準，不同學者依服務對象、服務內容、籌措財源方式、組織控制方式等，各自提出了不同的分類，學者 Salamon 和 Anheier（1997：69-74）則指出，由十三個國家學者共同參與「約翰‧霍普金斯非營利組織比較研究計劃」後，提出了「國際非營利組織分類標準」（the International Classification of Nonprofit Organizations,ICNPO），認為非營利組織的分類包括：教育與學術研究、醫療、社會服務、文化與休閒、工商團體和專業組織、住宅與開發、國際事務、公民倡議、環保、慈善、宗教和其他等十二大類。 4.

(14) 目前我國對於非營利組織的分類主要是分散在民法、人民團體法或其他特別法規中。非營利組織依民法主要可分為公益性社團法人和財團法人兩種，其中，社團法人依內政部人民團體法第八章第三十九條：「社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體」，可分為以上十類；財團法人則是向目的事業所屬之主管機關立案，並無特定法條規定分類標準，而是依主管機關之主管業務來區分。然而，由於我國並沒有一套非營利組織的專法，因此上述法條對於非營利組織的分類仍有許多不足的地方。本研究個案老屋欣力背後的幕後推手「財團法人古都保存再生文教基金會」，依前述國際非營利組織分類標準，應同時涵蓋文化與休閒、公民倡議這兩類，若依我國法規來區分，則屬於民法規定中的財團法人，主管機關乃所在地之台南市政府，依據臺南市財團法人設立許可及監督自治條例第五條，將財團法人分為宗教、教育事務、經濟事務、社政業務以及文化藝術等五類，故依此條例分類，古都基金會應可被歸於文化藝術類之非營利組織。. 立. 二、政策倡議. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 「倡議」（advocacy）一詞出自法律領域，指律師為當事人利益辯護的過程，在 1960 年代美國的公民權運動才被引申為對個人或弱勢團體利益的捍衛，且倡議除了可以改變目前社會運作既有的遊戲規則，對於公權力濫用或被社會排除的議題，都有其作用之處（Fox，2001：616-617）。另一方面，McConnel（2004：. Nat. y. sit. n. al. er. io. 25）認為個人和組織都可以進行倡議活動，但組織能夠集中資源和精力在一個明確的目標上，所以成效會比個人倡議來的大，且組織透過倡議活動可以改變整個社會系統甚至於社會文化，讓人民的生活變得更好；Jenkins（1987：307）則認為倡議是指代表集團利益去影響精英之決策。. Ch. engchi. i n U. v. 由此可知，倡議的範圍可以小至個人權利的爭取，大至整個社會環境的改變，而政策倡議則是將焦點放在政策層面，程韻舫（2004：6）將政策倡議界定為，「提出以公共利益為考量的政策，為其宣揚、辯護，試圖影響政策制定之過程。」，而莊文忠、徐明莉、張鐙文（2009：125）則認為政策倡議的概念乃是指「個人或組織透過有計畫地、有系統地的策略，向社會大眾或政府部門行銷特定的價值或理念，企圖影響公共政策的制定和執行。」綜上所述，本研究將政策倡議界定為，「個人或組織基於公共利益，透過一系列的計畫與行動過程，使特定議題獲得社會大眾或政府部門之關注，進而影響公共政策的制定與執行，保障社會大眾的權益。」. 5.

(15) 第二章. 城市保存與政策倡議. 雖然老屋欣力的主軸是在強調老屋的活化再利用，但背後隱含的其實是對整個城市發展的反思與期許，因為古都基金會是一個以城市保存為宗旨而成立的非營利組織，希望透過老屋欣力的政策倡議過程，讓各界能更重視城市文化資產和生活環境，故本章將先介紹我國的文化資產保存背景、城市保存內涵，以及國內、外城市保存的個案，接著再對非營利組織從事政策倡議的理論做回顧。. 第一節. 城市保存. 一、我國文化資產保存背景. 政治大. 早期台灣社會對於文化資產保存的觀念相當匱乏，1970 年代後因為鄉土文化保存運動興起，陸續出現彰化孔廟、鹿港老街等著名的保存運動，除此之外，. 立. ‧. ‧ 國. 學. 快速的都市化浪潮對傳統環境的破壞也是造就保存運動形成的另一個原因，然而，此時文化資產保存的觀念尚不夠普及，民間力量單薄，政府部門仍扮演主導的角色；一直到 1978 年台北市政府為實施道路拓寬工程，不顧建築、文化學界的反對，執意拆除建於清朝、具有深厚歷史價值的林安泰古厝，此事件反應了政府部. n. al. er. io. sit. y. Nat. 門漠視文化資產保存的態度，也促使各界開始正視古蹟保存法制化、權責機關統一化的重要性，成為台灣文化資產保存運動重要的轉捩點。1981 年行政院文化建設委員會（以下簡稱「文建會」）成立，成為主管我國文化藝術事務的最高機構，1982 年文化資產保存法完成立法程序，經由總統公佈後，不僅代表文化資產保存獲得制度性的支持，也正式宣告我國文化資產保存運動進入一個新的里程碑。. Ch. engchi. i n U. v. 由於文化資產保存觀念會隨著時空環境有所轉變，因此當法律規範已無法符合社會實際需求時，就必須進行修改調整，文化資產保存法至今一共歷經六次修正。其中，2000 年的第三次修正是起因於 1999 年的 921 大地震，許多損毀的歷史建築因不具古蹟資格，導致在重建或修復上遭遇許多困難，故此次修正的重點之一即為增訂歷史建築為文化資產保存對象，隨後還有「歷史建築登錄及輔助辦法」的制定；2005 年的第五次修正則為歷年來最大的一次修正，針對主管機關管理權責、文化資產分類、民眾參與、與其他法令的連結、保存觀念與執行方式等面向，進行全面通盤的檢討。目前為配合中央政府組織再造的改革，文建會已在 2012 年改制為文化部，文化資產保存法中有關文建會的權責事項也改由文化部管轄，亦即文化部現為文化資產的中央主管機關。洪愫璜（2002：29-30）依相關法令政策的制定與執行情形，將我國文化資產保存模式分為兩個時期： 6.

(16) (一) 上對下的古蹟保存與修護時期（1982~1994）是指在文化資產保護法的制定初期，政府採取由上而下的方式，加上民眾尚未建立文化資產的保存意識，因此主導權掌握在少數專家、學者以及政府人員手上，民眾則是處於被動的地位。而此時期對於文化資產的保護，僅著重於古蹟資格的界定，藉此對古蹟的外貌進行修復與保存，但由於古蹟的指定常缺少古蹟所有人以及民眾的參與了解，一旦政府減少資源的投入，古蹟遭到破壞的情形仍可能出現。 (二) 由下而上的歷史空間再利用發展期（1994～）一直到 1994 年，文建會提出「社區總體營造」政策後，由下而上的草根精神才慢慢被突顯出來。文建會推動社區總體營造政策主要是希望文化能與社區生活融合，以袪除人民對社區空間的疏離感，增加在地認同情感，培養民間參與公共事務的能力，後續還有「新故鄉社區營造計畫」、「地方文化生活圈」等具體實施計畫，此外，2004 年的「全國性社區文化性資產守護網計畫」、2007 年的「區域型文化資產環境保存及活化計畫」，均是為了配合新故鄉社區營造計畫的訴求，除了保存觀念的宣導與推廣，更期盼帶動社區成員一起發掘、解決問題，共同守護文化資產。然而，廖世璋（2002：174）卻提出不同的觀點，認為社區總體營造政策雖提倡由下而上的民眾參與，但整體政策形成、資源分配卻是屬於由上而下的國家主導模式。雖然在改善居民生活品質及草根文化培養等目標上，未能完全達到預期的效果，但仍不可否認的是，社區總體營造政策的確造就一批. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 地方文化精英及文史工作團隊，為日後社區組織、民間團體參與保存運動帶來許多影響（徐裕健，2001）。. n. al. er. io. 同一時期，歷史空間發展再利用的觀念也逐漸在民間萌芽，並獲得政府部門的重視，在 1997 年文化資產保存法增修了再利用的規範，開始投入對於閒置空間的重新規劃與活化利用，諸如台北華山文創園區、台中 20 號倉庫等案例，另外，政府部門在考量財政負擔與管理人力的不足後，也開始嘗試以委外經營的方式，吸引民間力量的參與。. Ch. engchi. i n U. v. 二、從古蹟保存到城市保存廖世璋、錢學陶（2002：484-485）在研究中指出，單點凍結式的古蹟保存容易與社區發展脫節，且不論是古蹟的指定、修復與再利用均以政府部門為主要角色，導致居民的保存認知相當薄弱，古蹟常成為城市失落的一角，為改善此情況，古蹟保存應從外力介入移轉到自發性的內力保存，並且注重地方意識的形成，因為當地居民的文化認同和保存共識才是古蹟能永續保存的動力來源。文化資產保存法實施至今已超過 30 年，保存運動的普遍開展除了衝擊制度結構外，在與社會不斷的互動過程中，文化資產保存的內涵亦會隨之調整擴充，目前保存運動所關注的範圍已從單棟建築的古蹟、歷史建築保存向外擴張到多點，甚至是「線」、「面」式的歷史街區、聚落保存，保存觀念也從靜態、凍結式的 7.

(17) 技術性物質保存，轉為強調人文價值與社會環境的動態式保存，亦即從「空間營造」層次的古蹟保存轉變為「社會營造」層次的城市保存，並且具體聯結政治、經濟、文化脈絡，成為一種整體思考模式（葉鈺山，2005）。城市保存與古蹟保存最重要的差異在於其強調「以人為本」的概念，重視居民對歷史價值的詮釋，如同前述廖世璋等人（2002）所提到的居民的文化認同和保存共識對保存運動的重要性，因此城市保存所涵蓋的層面不像古蹟保存僅狹隘侷限於物質上的建築物保存、活化利用，還包括精神上對整座城市歷史紋理的考量，以及尊重居民生活環境、集體記憶與地方特質的保存，故城市保存應聯結地方性議題並融入居民的生活脈絡，甚至可以作為一種新的城市再發展模式、一個「新地方」的塑造。N.Cohen（2001：273）認為保存是維持城市生命的一種方法，同時也提出了五項評估一座城市是否具有保存潛力的相關要素，分別為地方特色與規模、地方性場所感、內部空間配置、風格及設計、方法及材料，由此可看出城市保存是一種綜合性概念。而有關城市保存的具體內涵，本研究參考相關文獻後整理如下：. 政治大. 立. (一) 城市保存的動態特質. ‧ 國. 學. ‧. 喻肇青（1999，轉引自黃廷碩，2007：13）提出「活的保育觀」，認為城市是一個無時無刻都在變化的有機複合體，因此城市保存必須用動態的觀點加以探討，一方面要保存原有歷史，另一方面也應關注正在發展的歷史（漢寶德，2002），. n. al. er. io. sit. y. Nat. 因此，城市保存乃根源於過去、表徵於現在、連接至未來，是一種具有時間連續性的永續概念。保存的目的除了為傳遞文化予後代，也為了能更敏銳地調適社會變化，找出未來可能的發展方向，其所體現的是整體社會文化發展的價值意義，包含有形資產的經濟性價值以及無形資產的精神性價值（陳勇全，2001）。 (二) 城市保存的參與者. Ch. engchi. i n U. v. 城市保存的推動，是透過不同社會角色的交互作用，在現今社會中，除了學者專家與政府部門外，民眾已儼然成為不可或缺的參與角色之一，黃廷碩（2007）即提到城市保存能否成功的關鍵在於是否能滿足民眾生活的需要，透過民眾參與扭轉過去由政府或專家學者所主導的保存模式，在互動過程中加入民眾的需求與價值觀，形成民間與政府的跨部門夥伴關係，共同討論、規畫公共空間的願景，如此才能使民眾對歷史產生認同、加深對地方的歸屬感，而城市保存運動也才能真正被賦予意義。 (三) 城市保存中文化資產的角色不論是單棟的建築物或是整體的聚落、街區，均承載了一座城市的歷史記憶和時代意義，不但富有教育的功能，還能使居民的向心力和歸屬感得以凝聚，若欲保留環境的意義，最好方法並非凍結式的保存，而是留下「好東西」以進行真實性的保存，在尊重歷史文化及當代城市設計構想的前提下，給予適當的彈性調 8.

(18) 整，同時結合地方產業特質，為文化資產尋求合宜的角色，透過活化再利用，除了可延續其場所精神與特色，也可作為經濟再發展的動力，林華苑（2002：39）即指出文化資產保存已從過去形式的維護管制逐漸轉為社會與經濟的範疇。 (四) 城市保存的文化想像城市應該被理解為承載文化的空間（周志龍、辛晚教，2013），如同 Miles （2007）所指出，城市會創造文化，亦即提供足夠的養分給文化創造者，而文化也會重新塑造一座城市的形象。除了透過前述的文化資產活化利用，以形成具有文化意涵的城市空間外，居民日常生活方式、互動經驗等常民文化，亦是城市保存的範疇之一，因為這些都是建構市民榮譽感與歸屬感的重要來源，且常民生活價值若能與文化資產作聯結，更能擴展空間的意義。 (五) 城市保存的多樣性. 政治大. 城市保存是以城市整體做規劃，不僅須在「保存」與「發展」二元價值的對立間取得平衡，更是一種多元價值的辯證過程，因此其對象和涉及層面除了前述所提到的文化資產的保存與活化外，還須與都市計畫做配合，兼顧政治結構、經濟成長、自然生態等城市議題，也就是說，不只歷史建築物的保存，城市保存尚包含環境保存、產業保存以及城市生活常民文化的保存，是整個城市特質的保存，說明了城市保存的多樣性。. 立. ‧. ‧ 國. 學. (六) 城市保存的在地性特質. y. Nat. sit. n. al. er. io. 城市保存必須以地方為主體，一座城市的「地方感」是由硬體的環境空間以及生活經驗、藝術文化、人文風俗等軟體建構而成，這也是一座城市獨特的魅力所在，特別是在全球化的潮流下，地方更須強調自我的競爭優勢，因此，城市保存運動所表現出來的強烈「地方依存性」（Local dependency），有利於發展出與其他城市不同的特色（陳勇全，2001）。. Ch. engchi. i n U. v. 三、台南城市保存背景身為全台最早開發的古都，台南擁有相當豐厚的文化資產，然而，過去的作法僅只於消極的管理、維護，台南市政府也遲至2000年才成立主管文化政策的文化局，但仍可從台南市文化局在成立宣言中所提到的「鼓勵積極的創造性參與取代消極的被動消費」，看出政府希望透過與民間合作，共同協力推動文化產業，態度也漸轉向積極。接著台南市政府規畫「台南市地方永續發展策略推動計畫」，宣示台南市整體的發展願景和目標，以及研擬「府城都市憲章」，包含城市基本定位、社會、經濟、環境以及空間整合等五大面向，一方面凝聚市民的共識，一方面也做為各項政策的指導方針。而後，台南市政府開始積極將文化資產做為觀光旅遊的特色，發展地方文化產業，包含古蹟活化再生、府城文化園區的規畫、民俗節慶活動的舉辦等等（黃 9.

(19) 雅雯，2008），在2010年，台南縣市以歷史文化優勢合併升格為台南市，雖然台南市已在2012年底通過台南市歷史街區振興自治條例，給予老屋、老街區進一步的保障，但台南文化界認為在升格後仍不斷有老街拓寬、老房被拆的情形發生，政府對於文化政策的表現並不及格，甚至有荒腔走板的趨勢，於是發起了「台南不失格」連署抗議活動，希望政府正視這些問題（張文音，2012），因此，現階段台南市政府所面臨的挑戰便是如何在保存與發展間取得平衡，並整合民間團體的力量，進行跨部門的協調合作。四、城市保存之案例 1970 年代的義大利波隆尼亞（Bologna）經驗可說是城市保存運動的先行者，是由地方政府為解決老舊城區衰敗所推動的計畫，其對抗的現實是－「窮人住在美麗的貧民窟」，具有濃厚的反發展意味，除了歷史建築的保存，更重要的是勞工階級集體生活記憶的保存，認為人與空間應一起提升品質，是一項同時強調人與住宅的整合性保存計畫。另外，值得注意的一點是，在保存過程中，具有高度參與和動員的「鄰里議會」也充分表達居民的需求與意見，讓民眾參與不僅是諮詢，而是擁有實際的決策影響力。這項具備前瞻思維的規劃方式最後不僅成功保存了波隆尼亞的歷史核心區，其所提出的整合性保存、民眾參與理念也為日後城市保存運動帶來深遠的影響（夏鑄九、黃永松，1999：14-27）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 從波隆尼亞的經驗可看出，城市保存不能單靠政府部門推動，除了法令制度和政治的支持外，民間亦是重要的參與者，如同《華盛頓憲章》所指出，歷史性. Nat. y. sit. n. al. er. io. 城市的保存首先關乎到民眾的生活環境與公共利益，因此民眾的參與和涉入是維護計畫成功之必要條件（陳志華，2003）。在我國社區營造政策推動之下，創造了一個讓民眾可以從文化相關活動學習處理公共事務的機會（盧紀邦，2005），因此，由具有地方認同感的居民及學者專家所組成的社區發展協會、文史工作室等非營利組織便成為城市保存運動的主要角色之一。若政府部門能結合民間由下而上的參與力量，各部門間彼此協調合作，共同尋求最適切的發展策略，則可大幅提升城市保存運動成功的可能性。. Ch. engchi. i n U. v. 以下將介紹國內、外城市保存運動的相關案例。國內部分是以台北市青田街保存運動為例，選擇此案例的原因在於這項保存運動並非單一的建築物保存個案，而是先從老樹，亦即關懷生態環境為出發點，進而延伸出日式宿舍群保存的重要性，展現了城市保存多樣性的特質。 (一)台北市青田街保存運動 1.. 保存運動背景. 青田街位於台北市大安區的龍安里內，擁有許多日式建築群，是台北市日式宿舍密度最高的地區，然而青田街保存運動的興起一開始並非是為了建築物，而是起源於社區居民不當修剪老樹，遭到台北市文化局以違反「台北市樹木保護自 10.

(20) 治條例」開罰後，進而引發社區民眾重視社區環境，強調無論是植物或是建築物都是構成社區集體記憶的一部分，並提出對於生活環境與社區發展的主張，展開一連串的保存運動（左翔駒，2006） 2.. 保存運動過程. 青田街的保存運動最早是由名為「青田綠寶石」的認識社區活動開始，原本僅屬於社區居民的非正式組織，然而在經過幾次聚會後，居民認為有必要好好保護社區環境，因此提議製作「社區地圖」、申請政府部門經費，以帶領大家認識並紀錄生活的環境，而隨後發生的砍伐老樹事件，除了促使居民發起「愛青田，救老樹」的連署活動外，也間接催生了青田社區發展協會。砍樹事件讓社區居民從單純「關心環境」到思索如何「保護環境」，並察覺到青田街的日式宿舍低密度、與老樹共生的型態，讓日式宿舍的價值跟特殊性就此浮現出來，進入保存運動的討論範圍，在台大城鄉所提供的專業資訊下，居民開始認知到這些日式宿舍可能具有古蹟的價值，在經過積極訪查，深入瞭解這些建築所蘊含的歷史文化後，提報了青田街日式宿舍的古蹟案。同一時期，青田社區發展協會陸續舉辦了「再造青田歷史街區」的導覽活動以及呈現相關文史照片、資料的「發現青田－影像文物展」，並提出「全區保存」的訴求（張嘉芮、吳嘉浤，2010）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 歷經文化局兩次探勘及公聽會的舉行，最後雖僅指定二棟古蹟、登錄六棟歷史建築，但文化局卻主動與都市發展局合作提出兩年禁建令，透過都市計畫進行區域風貌的保存，在 2007 年正式劃定為台北市第一個大面積保存的「青田街聚落風貌保存區」，成為歷年來文化資產保存運動的一大突破（林崇傑，2008）。. i n U. v. 綜觀青田街保存運動，從自然生態的保護慢慢擴展到日式宿舍、社區歷史的發掘，充分展現了城市保存的多樣性，此外，值得注意的是，發現文物展的展覽是以「人」為主題而非建築物，也說明在此次保存運動中，雖然保存標的是以老樹、老屋為主，但其背後所隱含的意義是對民眾生活記憶及價值的尊重，這也顯現了城市保存最重要的特質－「以人為本」。. Ch. engchi. 除了國內的保存案例外，提到民間參與保存運動就不能不提到日本。日本的保存法令制度雖不如歐美國家縝密，但卻相當尊重所有者，強調民間的自發參與，可以說是最落實由下而上保存精神的國家，其城市保存成果也較為全面（焦樹涵， 2010），以下將分別介紹日本妻籠宿以及須坂市的保存運動，兩個案例的共通點在於保存運動最終均促使地方政府通過相關保存條例或補助辦法，與古都基金會推廣的老屋欣力促使台南市政府通過歷史街區振興自治條例及歷史街區振興補助辦法有類似之處。 (二) 妻籠宿保存運動 11.

(21) 1.. 保存運動背景. 妻籠宿位於日本長野縣的西南端，原是依靠宿譯（相當於現代的公路休息區或服務站）制度起家的村落，但在經歷交通革命後逐漸沒落，青年人口大量流入都市，在國道二五六號計畫實施之下，妻籠宿更面臨觀光發展與聚落保存的兩難，但在地方有志之士發起歷史環境的保存運動後，不但保存了重要的傳統建築地區，也振興了地方產業的發展，可說是地方主導保存的典型案例之一（小林俊彥， 1996）。 2.. 保存運動過程. 首先是妻籠國小校長因擔憂妻籠的歷史建築及文化將逐漸消失，與學校家長、地方居民等愛護文化資產的民眾集結成「妻籠宿資料保存會」，並設立保存資料的鄉土館，為妻籠宿保存運動開啟第一步。. 政治大. 接著，在對妻籠進行基本調查以及獲得權威學者的背書下，「妻籠宿保存計畫基本構想」開始成型，觀光發展雖然是計畫的目的之一，但更重要的是歷史景觀的保存，以及居民生活品質的提升。在獲得政府補助經費修復建築物後，保存計畫正式進入執行階段，就在同時，全體居民成立了「愛妻籠之會」，設置了七個不同功能的委員會，在擔心觀光與歷史保存無法取得平衡的情況下，制定了「妻籠宿居民憲章」，包括三大原則「不賣出，不外借，不破壞」及「不忘初心」之. 立. ‧. ‧ 國. 學. 初衷，雖然居民憲章不具法律效力，但在心理上具有強烈的約束力，代表居民之. io. sit. y. Nat. 間共識的凝聚；並在會內設置八個不同功能的委員會，愛妻籠之會也成為居民彼此間討論對話、解決問題的場所（小林俊彥，1996；陳勇全，2001）。. n. al. er. 經過多年努力後，妻籠宿保存計畫已被日本國內認同為一整體、長期性的保存計畫，因此獲得議會的裁決制定了「妻籠宿保存條例」，給予保存工作上的法律協助，在行政單位與居民的配合，輔以各方學者專家的幫忙之下，讓妻籠宿保存計畫可以持續穩定的推動。此外，1975 年日本政府修訂「文化財保護法」，奠定了「傳統建造物群保存地區」的保存法源，而妻籠宿與其週邊自然景觀區也在 1976 年獲選傳統建造物群保存地區，成為日本第一個進行町並保存的案例，使妻籠宿的保存計畫在正式獲得國家的承認後能更加順利進行。由此也可看出日本社會對於保存的觀念已不侷限於「人造環境」的建築物，而擴及「自然生態環境」，強調人文與自然的協調發展（丘如華，2001）。. Ch. engchi. i n U. v. (三) 須坂市保存運動 1.. 保存運動背景. 須坂市位於日本長野市東邊，從明治初年到 1930 年代經濟大恐慌這段時間是以紡織業興盛聞名，而須坂市最具特色的藏造式街屋便是於此時建造。在經濟大恐慌後，須坂市逐漸沒落，一直到 1986 年「信州須坂町街屋協會」成立，強 12.

(22) 調街屋可以反映出地方居民的精神風格，希望透過一連串的社區營造工作，凝聚市民精神，立足傳統並展望未來，建立一個充滿特色、適合居住的生活環境（王惠君譯，1997）。 2.. 保存運動過程. 街屋協會在推動社區營造的過程中，設計了各式各樣的活動，除了出版《街屋鄉土版》、《街屋觀察》、《散步地圖》等刊物，還舉辦了散步會及各種演講，此外街屋協會還製作了街景設計手冊，並根據手冊對建築物頒發「街屋景觀獎」，甚至從 1989 年開始的社區慶典亦是由街屋協會主辦。而街屋協會的努力也獲得市政府的回應，先是對傳統建築物進行調查，接著為了有利歷史性街區的景觀整頓，須坂市實施了「須坂地區歷史性景觀保存對策方案補助款撥付綱要」，對建築物的外觀或景觀（指傳統建築物以外建築的新建或改建工程）整建進行補助。 1994 年更在市長的倡導下，為促進街區活化，將原本在都市開發課內創設的「社區營造推展室」升格為「社區營造推展部」，成為日本自治機關少見為了社區營造工作而成立的獨立部門（王惠君譯，1997）。. 立. ‧ 國. 學. 四、小結. 政治大. ‧. Castells（1983：319-320）提出了城市社會運動的觀點，認為城市社會運動是一種改變和創造新的城市意義的集體行動，其主要包含三個目標：第一，城市. sit. y. Nat. 的重要性取決於使用價值，而使用價值應由居民來決定；第二，讓居民能建立文化、歷史認同，找回地方文化自主性；最後則是創造新的治理結構，主張地方自主並給予民眾參與機會，亦即民眾的自覺和動員是塑造城市的重要因素（徐世榮，. n. al. er. io. 1999；葉鈺山，2005）。而陳勇全（2001）從環境和制度面探討台灣推動城市保存的困境時也提到，除了城市保存法制規範和執行程序仍須持續發展精進外，最大的挑戰便是如何讓社會大眾瞭解城市保存的意涵並非單指文化資產，而是整座城市環境、產業、歷史及文化的保存，並接受城市保存是一項能使生活環境變得更加美好的永續發展策略，也是地方推動再發展的動力來源，亦即社會大眾觀念的轉變才是能否成功推行城市保存的關鍵所在。. Ch. engchi. i n U. v. 因此，我們可以瞭解到城市保存無法只單靠政府部門或城市規畫團隊，社會大眾的觀念轉變和地方意識的覺醒尚須仰賴民間部門、社區網絡的努力，諸如前述保存案例所提到的「青田社區發展協會」、「愛妻籠之會」、「信州須坂町街屋協會」，均是由民眾所自發成立的非營利組織去推動城市保存，以本身對在地文化的瞭解與情感認同為出發，進一步去改變其他民眾的想法，吸引更多人投入城市保存，最後也證明，青田街、妻籠宿和須坂市的保存運動均相當成功，甚至影響了政府部門的決策，促使政府通過法案或新增部門。在瞭解民間部門，尤其是非營利組織對於城市保存的重要性之後，本研究接著在第二節提出政策倡議的概念，以探討非營利組織在推動城市保存時，應注意 13.

(23) 的事項以及可運用的倡議策略為哪些。. 第二節. 非營利組織之政策倡議. Lewis（2001，轉引自馮瑞麒譯，2007：88-89）認為非營利組織扮演實踐者、夥伴及觸媒者這三種角色，實踐者是指非營利組織動員資源以提供貨物或服務，可能是政府機關委託的專案，也可能是非營利組織本身的計畫；夥伴角色則包含非營利組織與政府機關、私部門的合作，共同傳遞或創造服務；觸媒者角色是指非營利組織去啟發或促進其他個人或組織的發展變遷，像是採取賦權途徑的發展工作、遊說及倡議、非營利組織影響政策過程的創意活動、及一般社會運動等。事實上，非營利組織不會僅侷限於一種角色，可能同時扮演兩種以上的角色，也可能為了回應環境的變遷，將重點從一種角色轉變到另一種。江明修（1999： 149）即指出非營利組織在傳統服務功能的提供過程中，逐漸察覺到許多問題的根源是出在政經制度失衡、社會結構扭曲、資源分配不均等基本面上，因此，為了徹底根治問題，非營利組織瞭解到不能僅侷限於提供服務，更要積極參與公共事務，於是開始從實踐者、夥伴的角色，移轉到觸媒者的角色。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 非營利組織與其它組織、利益團體不同之處，便在於其獨立於政府及市場之外，代表著社會大眾的集體利益，目的在推動社會的改革，實現公平正義，因此，非營利組織基於本身的使命與宗旨，可透過倡議活動，一方面提高社會大眾對於. n. al. er. io. sit. y. Nat. 其理念和價值的接受度，一方面與政府部門之間建立緊密的連結關係，彼此交換訊息、資源、專業知識等，向政府提出政策建言並進行公共議題的倡議，這對於政治效能的發揮、集體行動困境的解決，甚至於公民社會的建構，均有正面的效用（莊文忠，2008）。. Ch. i n U. v. 在瞭解非營利組織從事政策倡議的起源後，本節將分別介紹非營利組織進行政策倡議之管理特性、政策倡議對象、政策倡議策略以及政策倡議影響等四大面向。. engchi. 一、非營利組織進行政策倡議之管理特性根據學者Berry（1977）指出，非營利組織在進行政策倡議時，應先評估議題特性、組織內部的優勢及限制，以下試整理學者Child、Gronberg（2007：260-265）、程韻舫（2004：36-37）等人的觀點，將非營利組織進行政策倡議之管理特性整理如下： (一) 政治環境政治機會途徑（political opportunity approach）的觀點認為，倡議組織的形成和存續，是與政治背景相互配合的，包含政治機會、組織本身力量以及認知的解放等三大影響要素。台灣社會在1980年代後的解嚴、大眾教育的普及，一方面讓 14.

(24) 非營利組織取得合法化的地位，一方面也提高民眾的公民意識，進而要求許多改革，便是政治機會、組織本身力量以及認知的解放三大要素互相影響的例子之一，在民主化的不同階段，非營利組織也會扮演不同的角色（蕭新煌，2004），亦即非營利組織需針對不同政治環境調整其組織目標或採取不同的倡議策略。 (二) 議題特性議題特性的評估和選擇是決定非營利組織倡議行動成敗的關鍵要素，學者 Cobb 和 Elder（1983：97）指出，議題的明確程度、社會顯著性、時間關聯性、複雜程度以及與之前議題的相似性等五項特質，都會影響議題的擴展程度；非營利組織的領導者通常扮演將議題具體化，亦即議題詮釋者的角色，而莊文忠等人（2009）經由訪談結果後發現，根據組織及其成員不同的特性，非營利組織內部議程設定的主導者可分為：董事會、秘書處（秘書長）、領導者授權組織內部成員、利害關係人、外部學者及專家等五種。 (三) 資源. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 資源的多寡代表組織的影響力，從資源動員論（resource mobilization theory）的觀點來看，資源愈豐富的組織愈有能力聘用專業人才和支付對外溝通的成本，亦即組織資源是倡議行動的基礎，充分的組織資源能增加倡議策略的選擇空間，幫助非營利組織進行有效的政策倡議，組織資源主要可分為三大類：資金、人力、專業知識與技術。. Nat. n. al. er. io. sit. y. 資金非營利組織資金來源多仰賴各界的捐款，因此，如何獲得捐助者的長期支持，便是非營利組織在經營管理上的重要課題；此外，為避免財務不穩定的情形，非營利組織可能會採取部分服務收費或專案募款的方式，增加組織的收入來源（葉琇珊，1992）。另一方面，若非營利組織有部分的資金是來自於政府部門，則在倡議過程中受到的限制將越大，且非營利組織可能會擔心因從事倡議活動而失去免稅資格（Child、Gronberg，2007）。 2. 人力專職員工和志工均是非營利組織重要的人力資源。黃秉德（1998）指出，與社會議題結合度越高的非營利組織，成員越有可能內化組織的使命及價值觀，彼此之間更願意自我監督、主動協調，以取代一般組織用來進行獎懲和考核的管制工具。另外，非營利組織在進行政策倡議時，須仰賴具備溝通技巧、熟悉行政、立法部門運作機制與媒體生態的組織成員，因此，非營利組織應建立訓練與傳承制度，以培養組織成員的相關技能。 1.. Ch. engchi. i n U. v. 專業知識與技術當非營利組織具有足夠專業知識、對倡議的議題有充分的瞭解程度，除了可以吸引媒體報導、教育社會大眾以提升組織的合法地位、權威感及可信度外，也可以提供資訊給政府部門做為決策參考，增加對政府部門進行倡議時的籌碼（徐 3.. 15.

(25) 秉琦，2007）。另外，非營利組織在進行倡議行動時若能善用資訊科技，能增加與不同利害關係人即時溝通對話的機會，以隨時掌握各界的反應，也有助於動員大眾、監督、回應政府的活動（Child、Gronberg，2007；莊文忠，2007）。二、政策倡議對象非營利組織欲進行政策倡議，首先必須確定政策倡議的對象，依前述定義可分為社會大眾與政府部門兩種，其中政府部門又以行政部門、立法部門握有關鍵的決策權力，故以下將分別介紹這三種政策倡議對象。 (一) 行政部門行政部門握有資源分配的權力，在公共政策形成過程扮演舉足輕重的角色，除了可草擬法案提交立法院審議外，還可發布行政命令，若非營利組織所倡議的議題可獲得行政部門的重視，倡議成功的可能性便大幅提高，簡徐芬（1994 :32-26）將非營利組織接近政府的管道分為三種關係：. 立. 政治大. 資訊提供關係非營利組織長期深耕於該領域的議題，資訊的蒐集較為廣泛，有時對於議題的瞭解比行政機關更為深入，因此，可提供資訊予行政部門做為決策時的參考。 2. 參與規劃關係行政部門在制定政策時，為了聽取民眾意見，使政策具有正當性基礎，常舉 1.. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 辦公聽會、說明會，非營利組織可藉由這些制度性的參與管道表達意見，影響政策制定。. io. n. al. er. 協力執行關係由於行政部門人力有限，常與非營利組織在政策執行面建立合作關係，以利政策推行。 3.. (二) 立法部門. Ch. engchi. i n U. v. 雖然行政部門有法案提議權，但最終仍得要具有民意基礎的立法部門通過，才能賦予法案合法性的地位，加上立法部門對於行政部門有質詢權，對於政策制定亦有一定的影響力。其中，立法院內的委員會機制，由於握有法律案、預算案的審議權，在整個立法過程扮演重要的角色，目前我國立法院常設委員有以下幾種：內政委員會、外交及國防委員會、經濟委員會、財政委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法及法制委員會、社會福利及衛生環境委員會等八種，由於委員會通過的法案在大會很少被否決，因此委員會可說對法案的內容掌有生殺大權，非營利組織依據議題的類型，與該委員會的互動關係，是影響政策倡議成敗的關鍵之一。 (三) 社會大眾非營利組織對若可獲得民眾的支持，有利於形成輿論壓力，促使政府部門對 16.

(26) 非營利組織的訴求做出回應，且倡議行為本身也隱含了一種賦權（empowerment）的概念，可以增加民眾的政治效能感，使民眾相信自己有能力去影響政策的制定，而非被動接受政策。但陳麗萍（2012：16）也指出，要對社會大眾進行倡議是相當困難的，原因在於：1.社會大眾是多元的，每個人的價值觀和理念都不盡相同，且一項社會觀念的形成和改變需要很長的時間；2.由於要付出的成本較大，民眾在參與公共事務的行動力上顯得較為不足；3.多數非營利組織受限於人力、資源不足，對於舉辦活動、出版刊物等較能引起民眾注意的倡議策略，有執行上的困難。然而，Jenkins（1987）認為，雖然非營利組織對社會大眾的政策倡議不一定能產生立即的影響，但其對社會大眾的教育功能，可能比行政、立法部門來得更為深遠，甚至可以改變整體的社會氛圍。三、政策倡議策略. 政治大. 如上所述，非營利組織在進行政策倡議時，有兩個主要的標的對象，一是政府部門，另一個則是社會大眾，也就是說非營利組織除了可採取行動直接影響政府的決策，使議題進入公共議程外，還可以透過由下而上的方式，先改變社會大眾的觀念，提高社會大眾對非營利組織所倡議的價值或理念的接受度，累積足夠的社會共識和民意基礎後，再傳達給政府部門，以達成非營利組織的使命及目標（李佳欣，2013）。而政策倡議過程中，非營利組織一方面要能堅定的表達對議. 立. ‧. ‧ 國. 學. 題的看法和所持的立場，另一方面需要運用有效的策略去影響政府部門和社會大. Nat. y. sit. n. al. er. io. 眾，以提高議題的能見度，有關政策倡議策略的分類，學界有許多看法，其中多以 J.M.Berry（1977）所提出的「司法」（law）、「困窘與對抗」（embarrassment & confrontation）、「資訊」（information）與「選區影響及壓力」（constituency influence & pressure）為基礎，再予以補充修正，如國內學者江金山（1985）將倡議策略分為與政府行政、立法部門之決策活動直接相關的「政策性」策略，以及透過訴訟活動影響決策的「司法性」策略；除了政策性及司法性策略外，亦有學者提出第三種「監察糾舉」策略（江明修，1998；引自羅依婷，2009：5）；黃雅文（1998）則是依議題訴求對象存在於政府體制內、外之不同為分類基礎，將政策倡議策略分為「直接倡導策略」、「間接倡導策略」與「日常行動策略」三類。. Ch. engchi. i n U. v. 值得注意的是，政策倡議的策略並非一成不變，近年來，社會快速變遷，資訊科技愈趨發達，非營利組織自然也須隨時代轉變，掌握當下潮流趨勢，適時調整、創新政策倡議策略，莊文忠（2007）即強調非營利組織須擴大訴求對象並與最新的技術結合，才能因應高度發展的外在環境。本研究試依據各方觀點，將非營利組織較常採用以及目前新發展之政策倡議策略整理如下： 17.

(27) (一) 遊說遊說是指個人、利益團體、非營利組織等介入公共政策過程，與政府決策者溝通並尋求支持，試圖影響公共政策的內容和議程的設定。而江明修（2001）認為，非營利組織與利益團體差異在於，前者遊說的目的是為社會的公益，後者則是在追求團體成員的私益。非營利組織常見的遊說途徑可分為立法、行政、司法遊說這三種，立法遊說是非營利組織最常使用的途徑，藉由拜會國會議員、提供法律草案的方式，希望國會能制定符合非營利組織訴求的法案，因為唯有建立正式的法律規範，政策才有可能進一步被落實；行政遊說則是指非營利組織透過介入政策過程，尋求政策制定或政策執行者的支持，企圖影響公共政策議題設定或執行方向；司法遊說是指非營利組織在司法體系內採取訴訟或釋憲方式，影響公共政策，由於法律程序冗長，我國非營利組織採取司法性策略的情形並不常見，即使採取司法性策略主要的用意也不在結果，而是希望短期內獲得媒體關注，對決策者產生壓力（韓意慈，2009），而我國最著名的案例乃屬婦女新知會推動「民法親屬篇修正案」時，就民法第1089條親權行使父權優先的規定聲請大法官釋憲，最後大法官認定該條與憲法第七條及憲法增修條文第九條第五項之意旨不符，應予檢討修正，並應自解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時，失其效力2。. 立. ‧ 國. 學. (二) 策略聯盟. 政治大. ‧. 所謂「聯盟」（coalition）係指不同的團體或組織為促進其共同利益，而聚集在一起，從事長期或短期的合作或互動（江明修、梅高文，1999：8），非營. Nat. y. sit. n. al. er. io. 利組織經常以聯盟合作的方式進行遊說，江明修、許世雨、劉祥孚（1999：276）認為策略聯盟的意涵為1.組織因應環境變遷與挑戰的一種策略應用；2.是不同組織之間的一種長期合作（合夥），但非合併關係；3.各組織享有共同的目標，並共同出資源；4.是一種互利的過程，彼此互相依賴；5.是一種契約行為；6.目的在於提昇彼此的競爭優勢。. Ch. engchi. i n U. v. 在現今快速變遷的社會中，非營利組織若能結合其他組織、團體的力量，以創造更多資源和資訊，有利於在倡議過程中取得優勢的地位。目前台灣非營利組織聯盟的類型，可分為議題性聯盟和實質性聯盟兩者（鄭怡世、紀惠容，2001）：議題性聯盟當某一特定議題出現時，持有相同立場的非營利組織會進行結盟，共同採取行動以達成理念，但這種議題性聯盟一般來說並沒有常設的固定組織，因此，聯盟的存續是取決於議題的發展程度，當議題結束或有所轉化時，聯盟也會跟著調整。 1.. 2.. 2. 實質性的結盟. 詳細釋憲內容見司法院大法官解釋之釋字第 365 號 http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=365 18.

(28) 是指正式成立組織，甚至登記為財團法人的非營利聯盟，而這類型聯盟又可依議題和區域特性，細分為以下幾種類型（黃珉蓉，2011：6）： (1) 單一議題：只專注於處理單一議題，如殘障聯盟。 (2) 跨議題聯盟：處理的議題較為多元廣泛，如公民國會監督聯盟。 (3) 單一區域聯盟：是指由一個地區的非營利組織所形成的聯盟，如台北市社會福利聯盟， (4) 全國性聯盟：並不侷限於某地區，關注全國性的議題，如中華民國老人福利推動聯盟、全國家長團體聯盟。策略聯盟雖有助於增加非營利組織在政策的影響力、達成政策倡議的擴散效果，但長期來看，仍會有團體認同、財源的不穩定性、執行能力的限制、專業人才的難覓、如何維持在特定議題上的代表性等問題存在（鄭怡世、紀惠容，2001），另外，擁有資源優勢的組織往往不願意讓較弱勢的團體搭便車，以致主導權過大的情形，也是非營利組織運用策略聯盟所需注意的地方（松敏麗，2005）。. 立. (三) 大眾傳播媒體. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 大眾媒體是民眾獲取資訊的重要來源，扮演議程設定和守門人的角色，媒體可以藉著選擇報導何種議題、用什麼樣的角度報導，以影響閱聽人對該議題的認知。許多非營利組織所倡議的議題與一般民眾切身利害關係較小，因此非營利組. io. sit. y. Nat. 織若能使議題吸引媒體的報導，不僅能讓其理念訴求公開化，促使人民正視該議題的重要性，也有助於塑造社會風氣以動員民眾，增加與政府部門溝通互動時的談判籌碼，進而影響政策制定者，使該議題進入政策議程的討論。. er. 然而，媒體通常是以新聞價值的高低來決定是否報導或是報導份量的多寡，因此，學者E.N.Goldenberg（1975，轉引自黃雅文，1998：52）提出下列新聞價. n. al. i n C 值的原則，可供非營利組織在吸引媒體報導時的參考： hengchi U 1. 2. 3. 4. 5.. v. 議題的越具有衝突性，媒體曝光的機會越高，但仍需注意根本的訴求目標和組織使命，避免產生反效果。倡議議題對大眾的影響層面越大，可以引起越多人的注意，新聞價值就越高。倡議議題發展潛力越高，新聞價值就越高，亦即非營利組織應多面向去包裝議題，提供不同的新聞報導角度。非營利組織若能藉由媒體，向大眾清楚闡明議題的內容特質和重要性，並對反對意見提出回應，將有助於擴大議題的曝光度，並增加民眾學習的機會。非營利組織對議題看法需明確，訴求與行動間具有一致性，才能增加媒體報導的可能性。. 大眾媒體不但是民眾與社會溝通的重要媒介，也更擁有議題的解釋權，在政策倡議過程中，也常與其他倡議策略互相搭配運用，以提升倡議策略的影響範圍， 19.

(29) 因此，非營利組織若能妥善運用大眾媒體的管道和力量，將有助於政策倡議的進行。 (四) 社會運動學者Della Porta和Diani（1998：14-15，轉引自李宜勳，2007：26）認為社會運動包含四種內涵，分別為非正式化的互動網絡（informal interaction networks）、信念共享與團結（shared belief and solidarity）、面對社會衝突的集體行動（collective action focusing on conflicts）以及提出抗議（use of protest）。其中，社會運動的非正式化通常是指相對於正式的政治制度和社會價值而言，透過衝突的產生去推廣不被現有體制或社會大眾所重視的理念，因此，社會運動主要的目的是希望透過集體行動，將設計不良的政策予以揭發，甚至試圖改變現有的體制和價值觀，以引起政府的警覺，近似於J.M.Berry（1977）所提出的「困窘與對抗」策略。. 政治大. 非營利組織採取社會運動的手段可分為溫和與激烈兩種，前者如參加公聽會、座談會、陳情請願或是進行連署活動等，但如果非營利組織的訴求仍無法得到政府的回應，則有可能轉向較激烈的手段，像是罷工、上街遊行、示威抗議等等，此類活動透過動員關心議題的民眾，凝聚勢力以增加大眾傳媒和政府的注意，影響程度和效果可說是相當快速廣泛，然而，在遊行、示威過程中一旦管控不當，容易造成擦槍走火，演變為衝突與對立的場面，如此不僅容易造成社會動盪、增. 立. ‧. ‧ 國. 學. 加社會成本，也會讓原先訴求的議題失焦，引來負面觀感，因此，非營利組織已. Nat. sit. er. io. (五) 網路傳播. y. 開始檢討這種方式，即使不得已非得採取激烈的社會運動手段，活動前的準備和活動進行中的管制工作也需要更加謹慎小心，才能有效達到倡議的效果。. al. n. v i n Ch 莊文忠（2007）指出科技的進步改變了人類的生活型態，尤其是在網路的運 engchi U 用上面，根據資策會創新應用服務研究所在2012年的調查指出，台灣經常上網的人口已突破1,107萬人（資策會，2013），網路的興起不僅使資訊的傳遞變得越來越及時，也讓非營利組織宣傳議題的管道更趨多元，除此之外，由於網路傳播可打破地理空間的限制，加上人際網絡之間分享特性，如轉發文章，均有利於非營利組織擴大議題的傳播範圍，故網路已逐漸成為非營利組織新興的政策倡議工具之一，從早期的電子佈告欄（BBS）網站架構、電子郵件，到現今部落格（Blog）、 Facebook粉絲專頁、Line群組等，其中，在日本網路公司Cereja Technology公布的調查內容中，台灣是亞洲地區使用Facebook比例最高的國家（陳炳宏，2013），因此，如何善用Facebook這個管道來傳達理念、凝聚民意，是目前台灣非營利組織所要關注和學習的地方。 (六) 提供資訊政府在決策時常有資訊不足或資訊不對稱的問題，此時，非營利組織作用便 20.