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第一章 緒論

第一節 研究背景

近年來,全台各地不斷有針對文化資產保存、活化利用所發起的相關運動,

雖然有像台中 20 號倉庫、台北華山創意文化園區和高雄駁二藝術空間等舊空間 活化再利用等成功的案例,但也有不少爭議的事件出現,例如台北捷運新莊線開 發計畫所引發的樂生療養保存運動、嘉義市政府為興建新的市政大樓所引發的稅 務出張所及郡役所兩棟日治舊建築的保存運動;就在此同時,擁有豐富歷史文化 的台南亦醞釀了一場由民間自發的草根性現代保存運動,主因在於台南有為數不 少的老屋因為不具古蹟資格,紛紛面臨被拆除的命運,因此,以城市保存為宗旨 成立的財團法人古都保存再生文教基金會(以下簡稱「古都基金會」)推動了「老 屋欣力」運動,從 2008 年開始舉辦第一屆老屋欣力獎等系列活動,推廣台南各 地舊建築改造案例,經由民眾、專家票選、老屋座談及導覽等活動,鼓勵民眾支 持老屋的經營,讓民眾重新認識老屋背後的文化價值,另一方面,也透過空間的 重新設計及整修,協助老屋活化,將舊建築結合新創意,喚起各界對歷史空間資 源的重視與愛護。

事實上,在推動老屋欣力前,古都基金會已在城市保存議題上耕耘許久,像 是協助台南市 321 巷聚落、台南市山上區水道、澎湖花宅聚落指定為古蹟及歷史 建築,或是與其他非營利組織合作發起連署活動,要求台南市政府不再亂拆老屋 並提出具體的歷史城巿保存策略等,而古都基金會的努力在這幾年來也得到了顯 著的回應,一方面有越來越多人投入老屋的保存和經營,使整個台南市活化再利 用的老屋數不斷增加,空間使用方面涵蓋了餐飲服務、藝文空間、旅遊服務等類 別,還因此吸引許多媒體報導,成為台南觀光旅遊的新特色;另一方面也促使台 南市政府更加重視城市保存議題,進而在 2012 年通過全台唯一的「臺南市歷史 街區振興自治條例」,在 2013 年更依據自治條例發佈「臺南市歷史街區振興補 助辦法」以資金補助、技術輔導與民間培力等方式,鼓勵民間進行歷史老屋活 化再生,並委託國立成功大學都市計劃學系執行「台南市歷史老屋輔導培力計畫」,

作為專業輔導團隊,而最重要的一點是,老屋欣力讓人看到城市保存的更多可能,

並使城市保存的觀念在各地生根。

第二節 研究動機與目的

非營利組織獨立自主、「去私存公」的特性,乃公民參與公共政策制定與執 行的中介管道,亦即連結公民與政府間的重要橋梁,因此,非營利組織介入公共 政策的運作過程,可說是現代民主國家的普遍趨勢(江明修、陳定銘,2000)。

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而非營利組織的相關研究也從傾向非營利組織管理、領導等本身功能,轉而強調 非營利組織與政府部門間的互動關係,國外學者對於非營利組織與政府間的關係 各自提出許多不同的分類模式1,例如學者Girdon、Kramer、Salamon(1992)以 財務來源、服務提供兩方面,將非營利組織與政府的互動關係分為「政府主導」、

「雙元」、「合作」、「第三部門主導」等四種模式;學者Najam(2000)則依 目標與手段的差異,歸納出4C’s模式,分別為「合作」(cooperation)、「互補」

(complementarity)、「吸納」(co-optation)、「衝突」(confrontation);而 國內學者呂朝賢(2002)亦歸納分析出「合作」(cooperation)、「互補」

(complementarity)、「契約」(contracting)、「敵對」(adversary) 、「補 充」(supplementarty)等四種互動模式。

以上所探討的非營利組織與政府間的互動模式,均較著重在「政策執行」的 層面,但依我國學者江明修、梅高文(1999)以及莊文忠(2007)的看法,非營 利組織影響公共政策的途徑,除了直接參與公共服務的產出,由於非營利組織從 事政策倡議時,比一般的利益團體容易取得政府和人民的信任,故可透過政策倡 議,喚起民眾及決策者對某些價值信念的重視,並轉為特定的公共議題,其效果 雖然不比直接提供服務給需要的人來得具體明確,但其影響所及的層面卻可能更 為廣泛而深遠,且非營利組織可憑藉其專業能力,協助決策者做正確的問題建構,

進而促使政府採取行動及制定符合人民需求的公共政策或法律。在實務上,我國 非營利組織在福利議題的倡議上,也成功推動了許多相關立法,例如勵馨基金會 為了提倡反雛妓社會運動,推動「兒童及少年性交易防制條例」的立法,該法於 民國八十四年八月十一日完成立法;婦女新知基金會為了倡導兩性平權,推動「兩 性工作平等法」的立法,而該法歷經十一年後終於在民國九十一年一月十六日完 成立法;董氏基金會為了宣導菸害防制,致力於國內菸害防制工作規劃,推動「菸 害防制法」的立法,而該法於民國八十六年三月十六日完成立法。然而,在理論 層面,Julie Nyland(1995:195-198)認為以往對於非營利組織在公共政策發展 上所扮演的角色,較侷限於政策執行層面的討論,而非營利組織和政府在政策規 畫上的協商互動卻較為少見,亦即學界對於非營利組織與政府在政策制定層面的 著墨並不多。

隨著老屋欣力這幾年來的發展,台南市政府現已針對私有老屋的修繕制定補 助辦法,並釋出公有閒置老屋,以利有心人士加以利用活化,老屋欣力也儼然成 為一種品牌形象,不僅在台南,此股風潮更逐漸在全台各地擴散,然而這樣的成 果並非一蹴可幾,老屋欣力的幕後推手古都基金會在初期也曾採取激進、抗爭的 方式,但不像致力於社會福利、健康服務或環境保護等議題的非營利組織,以城 市保存為目標的古都基金會,其所倡議的議題並沒有直接相關的利害關係人,不 論是在動員民眾或是取得政府部門的關注上都有許多限制,導致在政策倡議過程

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中面臨諸多阻礙,古都基金會在經過不斷的嘗試改變後,才催生了老屋欣力,掀 開一場柔性革命,讓城市保存的運動有了較大的進展。根據聯合國科學教育文化 組織(United Nations Educational,Scietific and Cultural Organization, UNESCO)在 2001年通過的世界文化多樣性宣言,其中第十一條內容為「建立政府、民間部門 和民間社會之間合作夥伴的關係」,強調政府與民間部門合作推動文化政策的重 要性,因此民間部門與政府、社會大眾的互動關係可說是推動文化多樣性的關鍵 之一;然而在台灣,對於文化發展具有重要地位的非營利組織,長久以來卻一直 未獲重視,有關文化資產保存的研究,也多以單一建築物個案為研究對象,但在 老屋欣力中,是廣泛以具有一定屋齡和保存特質的老屋群為訴求標的,而非單獨 個案,再加上老屋欣力的本質是以「生活」為出發點,其涵蓋的範圍並不僅限於 建築物的保存,而是整座城市的保存與文化復興,因此,本研究期望以老屋欣力 為研究個案,藉由深入瞭解老屋欣力的發展歷程,探討古都基金會如何透過老屋 欣力向民間及政府部門倡議老屋保存的議題,進而影響政府相關政策或法令的制 定,並評估老屋欣力整體的倡議成效為何,以補充學術上對文化類非營利組織政 策倡議研究之不足。

第三節 研究問題

根據以上研究動機與目的,本研究的研究問題可以條列如下:

一、 古都基金會推動老屋欣力的政策倡議策略有哪些?成效如何?

非營利組織在進行政策倡議時,通常會採取各種不同的倡議策略,以達到倡 議目標,故本研究首先欲先瞭解古都基金會為了推動老屋欣力,採取了哪些政策 倡議策略,並從對於政府的政策制度產生什麼影響,民眾的價值觀念和行為有何 轉變等面向來評估老屋欣力的倡議成效。

二、 在古都基金會推動老屋欣力的政策倡議過程中,面臨哪些困境或質疑?古都 基金會如何依外界反應調整倡議策略?

無論倡議的議題為何,非營利組織在倡議過程一定會遭遇或大或小的阻礙和 挫折,因此,本研究欲瞭解古都基金會在推動老屋欣力過程中曾面臨哪些困境或 質疑,且政策倡議是一動態過程,古都基金會如何依外界反應調整倡議策略,亦 是本研究的焦點之一。

三、 古都基金會與政府部門的互動關係為何?老屋欣力對政府部門的決策過程 或結果產生什麼影響?

非營利組織最重要的倡議對象之一便是政府部門,因此本研究最後欲探討在 政策倡議過程中,古都基金會與政府部門雙方是如何互動,而古都基金會對老屋 議題的倡議又對政府部門的決策過程或結果產生什麼影響,是否符合古都基金會 的預期。

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第四節 重要概念界定

本研究主要焦點在非營利組織的政策倡議過程,以下針對相關名詞及概念進 行介紹

一、非營利組織 (一) 定義

關於非營利組織一詞的界定甚多,目前最常被引用最多者應屬學者 Salamon

(1992:3-7;轉引自林淑馨,2011:5-6)之定義,非營利組織應具備幾下特點:

1. 正式組織(formal):非營利組織須具有某種程度的制度化,且須得到政府 法律的合法承認,具備法人團體的資格,有正式的組織章程、規畫運作過程。

2. 民間組織(private):是指非營利組織的基本架構必須是民間組織,與政府 部門有所區隔,非隸屬於政府部門。但並不表示非營利組織不能接受政府的 支持,或是政府官員不能擔任其董事。

2. 民間組織(private):是指非營利組織的基本架構必須是民間組織,與政府 部門有所區隔,非隸屬於政府部門。但並不表示非營利組織不能接受政府的 支持,或是政府官員不能擔任其董事。