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第二章 城市保存與政策倡議

第二節 非營利組織之政策倡議

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的事項以及可運用的倡議策略為哪些。

第二節 非營利組織之政策倡議

Lewis(2001,轉引自馮瑞麒 譯,2007:88-89)認為非營利組織扮演實踐 者、夥伴及觸媒者這三種角色,實踐者是指非營利組織動員資源以提供貨物或服 務,可能是政府機關委託的專案,也可能是非營利組織本身的計畫;夥伴角色則 包含非營利組織與政府機關、私部門的合作,共同傳遞或創造服務;觸媒者角色 是指非營利組織去啟發或促進其他個人或組織的發展變遷,像是採取賦權途徑的 發展工作、遊說及倡議、非營利組織影響政策過程的創意活動、及一般社會運動 等。事實上,非營利組織不會僅侷限於一種角色,可能同時扮演兩種以上的角色,

也可能為了回應環境的變遷,將重點從一種角色轉變到另一種。江明修(1999:

149)即指出非營利組織在傳統服務功能的提供過程中,逐漸察覺到許多問題的 根源是出在政經制度失衡、社會結構扭曲、資源分配不均等基本面上,因此,為 了徹底根治問題,非營利組織瞭解到不能僅侷限於提供服務,更要積極參與公共 事務,於是開始從實踐者、夥伴的角色,移轉到觸媒者的角色。

非營利組織與其它組織、利益團體不同之處,便在於其獨立於政府及市場之 外,代表著社會大眾的集體利益,目的在推動社會的改革,實現公平正義,因此,

非營利組織基於本身的使命與宗旨,可透過倡議活動,一方面提高社會大眾對於 其理念和價值的接受度,一方面與政府部門之間建立緊密的連結關係,彼此交換 訊息、資源、專業知識等,向政府提出政策建言並進行公共議題的倡議,這對於 政治效能的發揮、集體行動困境的解決,甚至於公民社會的建構,均有正面的效 用(莊文忠,2008)。

在瞭解非營利組織從事政策倡議的起源後,本節將分別介紹非營利組織進行 政策倡議之管理特性、政策倡議對象、政策倡議策略以及政策倡議影響等四大面 向。

一、非營利組織進行政策倡議之管理特性

根據學者Berry(1977)指出,非營利組織在進行政策倡議時,應先評估議 題特性、組織內部的優勢及限制,以下試整理學者Child、Gronberg(2007:260-265)、

程韻舫(2004:36-37)等人的觀點,將非營利組織進行政策倡議之管理特性整 理如下:

(一) 政治環境

政治機會途徑(political opportunity approach)的觀點認為,倡議組織的形成 和存續,是與政治背景相互配合的,包含政治機會、組織本身力量以及認知的解 放等三大影響要素。台灣社會在1980年代後的解嚴、大眾教育的普及,一方面讓

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非營利組織取得合法化的地位,一方面也提高民眾的公民意識,進而要求許多改 革,便是政治機會、組織本身力量以及認知的解放三大要素互相影響的例子之一,

在民主化的不同階段,非營利組織也會扮演不同的角色(蕭新煌,2004),亦即 非營利組織需針對不同政治環境調整其組織目標或採取不同的倡議策略。

(二) 議題特性

議題特性的評估和選擇是決定非營利組織倡議行動成敗的關鍵要素,學者 Cobb 和 Elder(1983:97)指出,議題的明確程度、社會顯著性、時間關聯性、

複雜程度以及與之前議題的相似性等五項特質,都會影響議題的擴展程度;非營 利組織的領導者通常扮演將議題具體化,亦即議題詮釋者的角色,而莊文忠等人

(2009)經由訪談結果後發現,根據組織及其成員不同的特性,非營利組織內部 議程設定的主導者可分為:董事會、秘書處(秘書長)、領導者授權組織內部成 員、利害關係人、外部學者及專家等五種。

(三) 資源

資源的多寡代表組織的影響力,從資源動員論(resource mobilization theory)的觀點來看,資源愈豐富的組織愈有能力聘用專業人才和支付對外溝通 的成本,亦即組織資源是倡議行動的基礎,充分的組織資源能增加倡議策略的選 擇空間,幫助非營利組織進行有效的政策倡議,組織資源主要可分為三大類:資 金、人力、專業知識與技術。

1. 資金

非營利組織資金來源多仰賴各界的捐款,因此,如何獲得捐助者的長期支 持,便是非營利組織在經營管理上的重要課題;此外,為避免財務不穩定的情形,

非營利組織可能會採取部分服務收費或專案募款的方式,增加組織的收入來源

(葉琇珊,1992)。另一方面,若非營利組織有部分的資金是來自於政府部門,

則在倡議過程中受到的限制將越大,且非營利組織可能會擔心因從事倡議活動而 失去免稅資格(Child、Gronberg,2007)。

2. 人力

專職員工和志工均是非營利組織重要的人力資源。黃秉德(1998)指出,與 社會議題結合度越高的非營利組織,成員越有可能內化組織的使命及價值觀,彼 此之間更願意自我監督、主動協調,以取代一般組織用來進行獎懲和考核的管制 工具。另外,非營利組織在進行政策倡議時,須仰賴具備溝通技巧、熟悉行政、

立法部門運作機制與媒體生態的組織成員,因此,非營利組織應建立訓練與傳承 制度,以培養組織成員的相關技能。

3. 專業知識與技術

當非營利組織具有足夠專業知識、對倡議的議題有充分的瞭解程度,除了可 以吸引媒體報導、教育社會大眾以提升組織的合法地位、權威感及可信度外,也 可以提供資訊給政府部門做為決策參考,增加對政府部門進行倡議時的籌碼(徐

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秉琦,2007)。另外,非營利組織在進行倡議行動時若能善用資訊科技,能增加 與不同利害關係人即時溝通對話的機會,以隨時掌握各界的反應,也有助於動員 大眾、監督、回應政府的活動(Child、Gronberg,2007;莊文忠,2007)。

二、政策倡議對象

非營利組織欲進行政策倡議,首先必須確定政策倡議的對象,依前述定義可 分為社會大眾與政府部門兩種,其中政府部門又以行政部門、立法部門握有關鍵 的決策權力,故以下將分別介紹這三種政策倡議對象。

(一) 行政部門

行政部門握有資源分配的權力,在公共政策形成過程扮演舉足輕重的角色,

除了可草擬法案提交立法院審議外,還可發布行政命令,若非營利組織所倡議的 議題可獲得行政部門的重視,倡議成功的可能性便大幅提高,簡徐芬(1994 :32-26)

將非營利組織接近政府的管道分為三種關係:

1. 資訊提供關係

非營利組織長期深耕於該領域的議題,資訊的蒐集較為廣泛,有時對於議題 的瞭解比行政機關更為深入,因此,可提供資訊予行政部門做為決策時的參考。

2. 參與規劃關係

行政部門在制定政策時,為了聽取民眾意見,使政策具有正當性基礎,常舉 辦公聽會、說明會,非營利組織可藉由這些制度性的參與管道表達意見,影響政 策制定。

3. 協力執行關係

由於行政部門人力有限,常與非營利組織在政策執行面建立合作關係,以利 政策推行。

(二) 立法部門

雖然行政部門有法案提議權,但最終仍得要具有民意基礎的立法部門通過,

才能賦予法案合法性的地位,加上立法部門對於行政部門有質詢權,對於政策制 定亦有一定的影響力。其中,立法院內的委員會機制,由於握有法律案、預算案 的審議權,在整個立法過程扮演重要的角色,目前我國立法院常設委員有以下幾 種:內政委員會、外交及國防委員會、經濟委員會、財政委員會、教育及文化委 員會、交通委員會、司法及法制委員會、社會福利及衛生環境委員會等八種,由 於委員會通過的法案在大會很少被否決,因此委員會可說對法案的內容掌有生殺 大權,非營利組織依據議題的類型,與該委員會的互動關係,是影響政策倡議成 敗的關鍵之一。

(三) 社會大眾

非營利組織對若可獲得民眾的支持,有利於形成輿論壓力,促使政府部門對

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非營利組織的訴求做出回應,且倡議行為本身也隱含了一種賦權(empowerment)

的概念,可以增加民眾的政治效能感,使民眾相信自己有能力去影響政策的制定,

而非被動接受政策。但陳麗萍(2012:16)也指出,要對社會大眾進行倡議是相 當困難的,原因在於:1.社會大眾是多元的,每個人的價值觀和理念都不盡相同,

且一項社會觀念的形成和改變需要很長的時間;2.由於要付出的成本較大,民眾 在參與公共事務的行動力上顯得較為不足;3.多數非營利組織受限於人力、資源 不足,對於舉辦活動、出版刊物等較能引起民眾注意的倡議策略,有執行上的困 難。

然而,Jenkins(1987)認為,雖然非營利組織對社會大眾的政策倡議不一定 能產生立即的影響,但其對社會大眾的教育功能,可能比行政、立法部門來得更 為深遠,甚至可以改變整體的社會氛圍。

三、政策倡議策略

如上所述,非營利組織在進行政策倡議時,有兩個主要的標的對象,一是政 府部門,另一個則是社會大眾,也就是說非營利組織除了可採取行動直接影響政 府的決策,使議題進入公共議程外,還可以透過由下而上的方式,先改變社會大 眾的觀念,提高社會大眾對非營利組織所倡議的價值或理念的接受度,累積足夠 的社會共識和民意基礎後,再傳達給政府部門,以達成非營利組織的使命及目標

(李佳欣,2013)。而政策倡議過程中,非營利組織一方面要能堅定的表達對議 題的看法和所持的立場,另一方面需要運用有效的策略去影響政府部門和社會大

(李佳欣,2013)。而政策倡議過程中,非營利組織一方面要能堅定的表達對議 題的看法和所持的立場,另一方面需要運用有效的策略去影響政府部門和社會大