第四章、 城市權理論與居住正義－以文林苑都更事件為例
第二節、 城市權理論與適足居住權對本案的回應
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
67
欠缺溝通與協調的機制，政府的過早介入並代為拆除，扼殺社會可以自我動用的 協商空間，導致都市更新的實施者可能傾向使用政府拆除都更的障礙，而使都更 的反對戶更處於弱勢的局面（柯于璋、林建君，2016）。
都市更新為都市重建的過程，亦為社會對於城市續造的集體建構，如何賦予 都市更新更多社會意義，是城市權理論所關注的，而非將多出來的容積或其他獎 勵由建商與地產所有權者獨享（柯于璋、林建君，2016）。
第二節、城市權理論與適足居住權對本案的回應 第一款、適足居住權
在以城市權理論回應本案遇到的困境前，本文先就傳統對於居住權的詮釋，
亦即適足居住權的內涵進行說明。
一般而言，當提到居住正義時，居住人權的理解在國際法源係以聯合國《經 濟社會與文化權利國際公約》中所謂的適足居住權(right to adequate housing)，及 隨後的第 4 號與第 7 號《一般性意見》的補充為核心。對於以上關於「強制驅逐」
以及「房價居高不下」的問題，仍有回應。其中第 4 號一般性意見確立適足住宅 人權，是來自於相當的生活水準之權利69。該意見亦指出對居住權利的保障不應 狹隘地視住所為商品，而是安全、和平與尊嚴地居住某個區域的權利70。
具體而言，國家必須提供法律框架(Legal security of tenure)確保人們佔有房 屋（不論是租用、占用，或非正式社區），不受到強制驅逐、騷擾，或其他的威
69 原文為：「The human right to adequate housing, which is thus derived from the right to an adequate standard of living, is of central importance for the enjoyment of all economic, social and cultural rights.」
70 原文為：「the right to housing should not be interpreted in a narrow or restrictive sense which equates it with, for example, the shelter provided by merely having a roof over one’s head or views shelter exclusively as a commodity. Rather it should be seen as the right to live somewhere in security, peace and dignity.」
‧
國立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
68
脅；對服務、材料、設備以及基礎設施的使用權限(availability of services, materials, facilities and infrastructure)，包含健康、安全飲水、營養、能源等生活必需品的提 供；住宅的價格必須使人們可以負擔(affordability)，國家應該確保與住宅有關的 費用百分比一般與收入水平相稱，並為無法負擔住宅費用的人，提供反映住宅需 要的融資和補貼。根據負擔能力的原則，租戶應受到適當方式的保護，防止不合 理的租金水平或租金上漲；適當的住宅(habitability)必須是適合居住的，因此國家 必 須 提 供 免 於 建 築 危 險 、 健 康 威 脅 的 居 住 環 境 ； 住 宅 必 須 具 備 易 取 得 性 (accessibility)，亦即須向一切有資格享有適當住宅的人提供適當的住宅，必須使 處境不利的團體71充分和持久地得到適當住宅的資源；對於住宅的地點(location) 必須考量便利於就業選擇、保健服務、就學及其他的社會設施的相對位置，亦不 得住宅建於直接鄰近汙染之地區。
另外，第 7 號一般性意見係有關於強制驅逐的敘述。所謂強制驅逐，依一般 性意見的定義為：「個人、家庭乃至社區在違背他們意願的情況下被長期或臨時 驅逐出他們所居住的房屋或土地，而沒有得到、或不能援引適當的法律或其他形 式的保護。」只有在合理的情況下得進行驅逐，例如承租人經常拖欠租金，或沒 有任何適當原因而破壞租用的房屋，惟驅逐的方式必須保證確實按照法律規定，
而該法律與《公約》是不相牴觸，且被驅逐的人有法律的救濟途徑。
強制驅逐所必須適用之法律程序為 1. 讓受驅逐影響之人具有磋商之機會；
2. 在預定的遷移日期之前給予所有受驅逐影響之人充分、合理的通知；3. 讓所 有受驅逐影響之人有合理的時間預先得到關於擬議的遷移行動，以及關於其離開 房地後，原址嗣後用途之資訊；4. 特別是如果受影響者為大量的話，在遷移的時 候必需有政府官員或其代表在場；5. 是誰負責執行遷移行動必需明確地認明；6.
71 如老年人、兒童、身心障礙者、末期患者、愛滋病毒感染者、身患痼疾者、精神病患者、自然 災害受害者、易受災地區人民及其他群體等處境不利群體在住宅方面應確保給予一定的優先考 慮。
‧
國立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
69
除非得到受影響的人的同意，否則遷移不得在惡劣氣候或在夜間進行；7. 提供法 律的救濟行動；8. 儘可能地向那些有必要上法庭爭取救濟的人士提供法律扶助 等。
目前我國已透過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施 行法」將公約之內容內國法化，該施行法屬法律位階，實務上司法院釋字 709 號 解釋理由書中亦表明：「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計 畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例 即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意 義（經濟社會文化權利國際公約第十一條第一項規定參照）外，並作為限制財產 權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及 住民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基 於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申 請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。72」
第二款、城市權理論與適足居住權對本案的回應
依照上章所說明之「世界城市權憲章(World Charter for the Right to the City)」
中關於居住權(right to housing)的說明，主要的內容為各城市必須依據住民的收入 提供其能夠負擔的住宅，且對於弱勢族群，應有特別的保障。另外，住民擁有不 受任意驅逐、徵收，強迫或任意致使流離失所的權利，城市應該保護租戶免受出 租者因為牟利而任意驅逐，住宅租金也應受到規範。原則上「憲章」所提到的居 住權與聯合國《經濟社會與文化權利國際公約》之委員會關於適足居住權的第 7 號一般性意見評論規範相似，並以該公約作為標準。因此，依照憲章的定位，適 足居住權應認為係屬於城市權之範圍內。
72 釋字 709 號解釋理由書。
‧
國立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
70
世界城市權利憲章中對於居住權之保障範圍較適足居住權更為廣泛。其更強 調城市住民的自主，透過充分地參與治理，成為城市發展的決定者，而非僅成為 承受任何政策抉擇的接受者。而透過 Harvey 對城市治理的正義概念，我們可以 知道城市權主要的目標為改變既有的政治架構，而城市權的理論核心在於改變既 有的政治壓迫，透過對於城市的哭喊使政治動員能力團結，進而進行政治鬥爭，
讓城市的住民得以不受壓迫地參與城市之治理。而聯合國《經濟社會與文化權利 國際公約》中所謂適足居住權在性質上應為社會經濟權利，為受益權之性質。
回到文林苑等都市更新案件，都市更新的初衷在於是透過空間的重新規劃，
原有老舊的都市建築物或基礎設施汰舊換新，進而改善居住環境，促進公共利益。
然而目前在都市更新中，始終可以見得營造業者欲藉由都市更新從中賺取利潤，
原房屋所有者、地主亦欲從權利變換中獲取利益。都市更新所帶來者為硬體的使 用價值獲得提升，而這也連帶地使周遭地段的交換價值上漲，其上升的交換價值 反而使負擔不起的人們被排除於都市中心而往郊區發展，使都市產生「縉紳化」
之現象，都市自此成為排除低收入戶者的地區。在臺北市士林文林苑都市更新爭 議中，私有財產權的捍衛與公共利益間的拉扯亦是強烈的，然而正如同論者所認 為，都市更新為都市再生之過程，亦為社會集體的過程，在過程中社會同時也賦 予都市更新的社會意義。
適足居住權因為本質上不脫資本社會的邏輯，其至多只能要求國家為保障弱 勢群體，應提供對於住宅費用的補貼，而這是一種對於資本社會下避免輸家群起 革命而維持穩定的一種預防措施，對於城市的縉紳化，亦即人民與城市的關係漸 趨異化的狀態並沒有具體的改善措施。房地產的所有權人仍得透過主張財產權而 獨佔城市所創造的剩餘價值。再本案中的程序參與，在傳統適足居住權下的參與 概念，可謂是消極的，其只要使利害關係人收到通知，得為自己的財產權進行捍 衛與防禦即可。
‧
國立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
71
城市權理論則是為回應縉紳化的現象以及私有財產與公益的拉扯，其特別強 調財產的社會功能，認為社會功能的追求是為了達到社會正義，而社會正義是城 市發展的基礎。因此城市在整體計畫中必須考量城市的所有住民，亦必須兼顧當 代與後世的人們。至於社會功能應該成為私有財產與公益考量的目標，私有財產 不應以成為追求私人利益為主要目標，而此觀念應於都市更新中，成為城市住民 相互影響的核心。因此在此類案件，重要的是擴大利害關係人的參與，而這亦為 司法院釋字 709 號解釋所一再強調的。另外，在居高不下的房價議題上，城市權 給吾人的啟發亦如上述，城市發展的成果並不應該由私有財產所有者所享有，而 是應該由城市的全體住民所共享，房地產不應成為投機商品。城市的建設會帶來 創造性破壞，在此過程中有人得利，有人流離失所，因此應透過城市化過程中對 剩餘資本進行民主管理。
雖然在第 4 號一般性意見中有關於房屋價格應該以居住者負擔的起為原則，
雖然在第 4 號一般性意見中有關於房屋價格應該以居住者負擔的起為原則，