第三章、 城市權(Right to the City)的理論與實踐
第二節、 城市權的法制化與實踐
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而係以全方位的考量城市的發展方向。然而，城市權也並非欲作為超過財產權的 存在，而是為了要在財產所有者與城市住民的利益中，尋求平衡點。
第三款、目前城市權的發展
經過數十年來的發展，城市權已經成為全世界性的社會運動，在拉丁美洲甚 至已經開始進行法制化的工作，試圖將城市權的理論實踐於都市規劃上(Brown, 2013; Purcell, 2014)。 例如聯 合國 人居 署以 及教科 文組 織 (UN-HABITAT and UNESCO)所草擬的世界城市權憲章(World Charter for the Right to the City)（尚未 成為正式國際公約），其他還有歐洲城市權憲章(European Charter for Human Rights in the City)、蒙 特利爾權利與責任憲章(Montreal Charter of Rights and Responsibilities)。在巴西，城市法(the City Statute)的制定，更是城市權法制化的 一個重要里程碑。以下，本文將以巴西的實踐經驗以及聯合國人居署及教科文組 織所草擬的世界城市權利憲章作為城市權概念化以及實踐的例子。除了巴西的實 踐經驗外，歐洲也有許多實踐城市權的例子，例如法國的城市法(loi d'orientation pour la ville)、西班牙的國家土地使用法(National Land Use Act)等(Ponce, 2010;
Purcell, 2014)。
在社會運動方面，美國有叫做「the Right to the City Alliance」的組織，其於 2007 年開始進行城市權有關的倡議運動。於學術界，此議題的討論漸趨熱烈，曾 經在多倫多、羅馬、柏林、瑞典以及其他地方都舉辦過學術研討會討論此議題 (Purcell, 2014)。
第二節、城市權的法制化與實踐
第一款、全球性層級的立法嘗試
──以世界城市權憲章為例
依據城市權理論，該核心價值為透過住民對於城市生產與消費的參與，抵抗
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資本對於城市發展的控制，重新奪回對城市的主導權。其具體而言的權利內容，
以下將以聯合國人居署所草擬的「世界城市權憲章(World Charter for the Right to the City)」（下稱「憲章」）作為說明的核心。「憲章」起草的背景37為有鑑於世界 上的城市化程度已達 65%，城市化生活已經是人類普遍所共享的生活方式。在開 發中國家城市化發展的經驗，通常帶來財富與權力的集中，將公共財與公共空間 私有化，造成社會貧窮與排斥，也使得環境惡化，另外還有城市移民帶來的社會 問題等，這種擴大城市的方式導致該城市容易貧窮、易受自然災害影響等不利結 果。而現今的城市住民的生活受制於其經濟、社會、文化、種族、性別以及年齡 的特徵，在城市生活中遭遇各種不平等的歧視。
因此，城市組織與運動者聯合起來在 2001 年的第一次世界社會論壇(the First World Forum)討論如何基於團結，自由，公平，尊嚴和社會正義的原則，並在尊 重不同的城市文化以及城市和農村之間中取得平衡，以這些價值建立出理想中城 市的架構。自此之後，相關的討論漸趨熱絡，而「憲章」也是在這個背景之下落 成。
「憲章」所建立起的城市權架構有以下的核心目標：「城市化的過程中所帶 來的利益與責任的適當分配」、「實現城市與財產的社會功能」、「城市收入的分配」、
「民主化土地利用與公共服務，使所有公民，特別是經濟資源較少與處於弱勢的 公民能夠使用權限」等。在「憲章」38當中共分為四個部分：
一、城市權原則性的規範。
該規範定義城市權是與其他所有國際公認的人權相互依存的，包含不受歧視、
公民、政治、經濟、社會，文化以及環境的各個權利。除了物質生活不致匱乏的 權利外，尚包含政治參與、尊重少數族裔、種族、文化多元性，以及尊重移民等。
37 整理自《World Charter for the Right to the City》之前言。
38 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 1 條。
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城市與鄉村環境同時也是行使和實踐集體權利的空間與地點，城市以民主方式提 供資源、財富、貨物、服務等分配，因此城市權也包含發展權、健康的環境權等 權利、參與城市規劃與管理歷史與文化遺產等權利。其所謂在城市的住民，「憲 章」定義為無論永久居住或過渡，都被視為城市權保障的主體。
「憲章」接著揭示基本原則39，包含：1. 完全以民主的方式經營城市，重視 城市與財產的社會功能，亦即對於城市發展及投資的獲益應該以符合平等的方式 分配給居住者，尊重各個不同的文化，注意城市的永續經營等。2. 城市當中的公 共與私人空間與商品在使用時，應當優先考慮社會、文化與環境利益，所有公民 都能夠在社會正義的基礎上，以民主的方式參與城市財產的管理。3. 城市應該頒 布適當的法律，建立制裁機制，保證城市資源的充分利用，避免資源的閒置（例 如無人居住的財產），以實現財產的社會功能。4. 在制定和實施城市政策時，集 體社會和文化利益應優先於個別產權和投機利益考量。5. 城市應透過規範抑制 房地產投機行為，投資所產生的收益僅能用於分配城市化過程產生的負擔，經濟、
金融、公共支出政策的目的僅用於讓城市化持續發展。由公共投資（目前由房地 產與私營部門企業獲得）產生的收入（增值）應轉用於保障處於風險下的市民，
並提供其住宅或有尊嚴生活的政策方案。接著是關於平等的條款，與處於弱勢者 的特別保護，並鼓勵私部門的行為者對於社會的貢獻。該城市亦必須重視在保證 社會團結的基礎上，透過稅收制度的建立，確保實施社會政策所需的資源與資金 的分配。
二、有關於公民權以及城市中計畫、生產管理的參與
在城市管理的組織方面40，包含城市應當提供住民參與決策的制度化保障，
包含公眾協商與辯論的平台，允許與承認由市民所提出的有關於城市發展規劃的
39 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 2 條。
40 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 3 條。
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倡議。城市也應該建立反貪腐政策，促進社會的參與，並成立完整、透明，具有 誠信的問責機制。而為了保障透明，城市應使其公務人員對其公民有效負責，以 及透過行政組織的設計，釐清各級政府間的關係與責任。
為了落實公民的管理以及問責機制，公民的資訊權41重要性不言可喻，因此
「憲章」亦有資訊取得權的保障，例如：自然人或法人組織，特別是能夠自行生 產住宅和其他棲息地組成部分者，有權獲得土地利用、城市中的住宅開發方案，
以及支持的設備等相關的訊息。
除此之外，「憲章」還包含其他有關民主保障之權利，包含身體與心理的自 由與正直，不受到他人的侵害 42；選舉政治代表、立法機構代表；為婦女與少數 民族建立地方上負責公共政策、預算之名額保障43；使用公共空間的權利44；提 供司法制度處理市民所遇到的紛爭45；以及應對公共安全與和平之保護，以及保 障多元文化的共存。
三、有關於城市的經濟、社會、文化以及環境發展的權利
城市應該根據在國際權利以及各國建立的法律框架中，保障所有公民可以永 久性地獲得飲用水、衛生設施、廢物清除、能源以及電信服務。另外，在保健、
教育以及基本物品供應及娛樂設施上，城市也應提供這些公共服務，並保障弱勢 族群能夠享有這些服務，而這些公共服務應該由公民參與管理及財政監督，並以 法律制度阻礙其私有化46。對於公共運輸，城市也應該提供無障礙的交通運輸系 統，因應適合不同的環境與社會的需要47（例如性別、年齡以及容量等）。
41 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 6 條。
42 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 7 條。
43 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 8 條。
44 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 9 條。
45 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 10 條。
46 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 12 條。
47 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 13 條。
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persons)的組織，保證在所有狀況中保有自主權(autonomy)。四、其他條款
53 具體提供的方式還包含建造社會租賃住宅(social rental housing)給予受到家暴的女性受害者以 及無家可歸的人。
54 整理自《World Charter for the Right to the City》之第 17 條。
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違反「憲章」所闡明的城市權55時，城市應當採取必要措施以矯正違反之作為與 不作為。對城市權的違反，「憲章」認為，不論是透過行政、立法的作為與不作 為，都有可能因為導致以下結果而違反城市權，例如：拒絕「憲章」確立的權利，
使住民（特別是婦女）與社會團體難以在城市管理中實踐集體政治參與；拒絕履 行在城市管理的參與過程中確定的決策與優先事項；未保護住民特殊文化，以及 與其他人和平共處的形式，忽視弱勢者與群體基於其習慣的表現與行動，使其被 拒絕於社會生產之外等。
在實施與監督城市權實踐的措施上56，城市應當促進公民與民間社會組織參 與監督，並有義務使用最多的可用資源，履行「憲章」之法律義務。城市也應當 對實施城市權的公務人員進行人權方面的培訓與教育，城市亦應於教育中心、大 學，以及媒體中促進城市權的社會化，以及定期檢討「憲章」所闡明之義務與權 利的實施程度。
「憲章」的最後則是一個開放性條款57，認為所有人都有權得到並使用本憲 章所揭示的權利與義務，以及依上述權利義務而制定有效的行政與立法資源，但 並不限於上述權利。
第二款、地區性城市權的實踐
──以巴西為例
一、巴西城市權發展背景
巴西的城市化從 1940 年的 30%迅速上升至 2010 年的 84.3%，不過城市住民 人數的增加，導致了大城市地區強烈的移民潮。在城市化的過程中，城市的生活
巴西的城市化從 1940 年的 30%迅速上升至 2010 年的 84.3%，不過城市住民 人數的增加，導致了大城市地區強烈的移民潮。在城市化的過程中，城市的生活