基層政策實施及其政治效果

政策的功用在於解決問題，透過科層體制的權力、市場機制的供需法則或網絡體系的合作關係 來提出方案或理念，目的為謀求或取得某些利益的平衡，或遏止組織間負面情形的發展。林鍾沂

（2002）提到政策具有以下的特點：1.政策網絡複雜；2.政策並非單一的決定所能表達；3.政策始 終必然會改變；4.許多政策決定過程的發展很難產生所謂的政策終結（policy termination）的現象，

而充斥著政策接續（policy succession）的作用；5.政策的研究除了考量積極的回應外，亦應重視非 決策（non-decision）的檢視；6.政策應深入有行動卻無決策的領域（action without decision），尤其 是第一線官僚（street-livel bureaucrats）的執行態度或行動，更是影響政策執行的成敗關鍵，欠缺 有效的分析，將無法透徹地瞭解政策制定過程的底蘊（引自劉筱慧，2009）。在多數公共政策的學 者眼中，政策分析是一種創造「政策制定過程『的』知識」（knowledge of the policy making process）

以及「政策制定過程『內部的』知識」（knowledge in the policy making process）的活動（蔡志和，

2009）。從以上敘述不難發現，大部分對於政策分析的觀點皆屬於政策實踐後的回溯分析，及政策 推行前從各預備方案中揀選最佳方案的前置判斷。然而，即便探討的為政策制定的「what」與「how」

─制定過程有哪些步驟？內涵為何？又依據什麼學理典範？這些規劃考量背後的變因為何？如何 形成政策內部系統循環達成共識、使政策具體成形等問題，但一般認知政策為政治角力過程的產 物，故探討政策的政治因素時仍多侷限於政治、公共行政領域，其他較常運用以佐證的，即為社會

福利制度與環境保護議題，且研究範圍多聚焦於分析政策中的「政黨政治」因素。

然，政策與政治之關係密不可分的特點，不僅反映在政黨協商上，也反映在推動後實際的策劃、

制定、宣導及後續的評估、改良等程序中。政策非只依「理論」而行，當中許多人為及環境變因即 是政治力干預、左右政策是否完整呈現原意的關鍵。面對政策分析議題，單只探究政策的沿革流變 及評估政策執行的成敗是較為表面的因果論。而實際上在研究場域中，政策如何發揮影響力使相關 人、事、物、地，產生化學變化的議題，是鮮少有學者聚焦於此的。因此，即便政策為中央制定後 再發佈至地方施行，政策依舊有許多難以預料的變數產生，而成效不如預期的關鍵常常取決於基層 官僚。

美國政治學家 Michael Lipsky 在 1980 年的著作：Street-Level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services 中定義所謂的基層官僚（street-level bureaucrats）包括教師、員警、社 會福利工作者和其他可以掌握政府專案計畫的人，這些人的工作必須要每天接觸民眾，提供服務，

以至於公共政策的成敗可能掌控在基層官僚手中，而不是高層官員（引自邱毓玫，2007）。這些在 工作上和民眾有直接互動且執行工作時擁有裁量權的基層官僚，扮演政府和民眾的橋樑，故在執行 政府政策或政策有所轉變時，必須隨機應變處理。Lipsky 的基層官僚理論中提到，這些第一線的 政策執行者往往擁有裁量權來決定一些例行化的行政過程，故本身不但是政策的執行者，更成為政 策的製造者─在隨機應變的環境中建構基層政策的執行模式，也享有自主權力。然而，因位階不同 而產生不同利益及政策作為，也常因人員與組織未能建立意見溝通和偏好分享的平台，導致訊息錯 誤或命令與行動產生落差，進而造成政策運作的失敗。

是故，進行政策分析時，單只分析利益團體在制定中央政策過程中的政治角力運作，是無法完 全透徹政策失靈的根本之因，惟從政策的轉換者─基層教師在執行過程中涉及的政治利益面出發，

才能從微觀政治角度深入透視：基層官僚從政策執行的公權力，轉換到建立組織內部共識與維持自 我心理狀態平衡的遊戲規則。Lipsky 的此項理論與 American Educational Research Association 理事 長 Lorraine M. McDonnell 於 2009 年教育研究學會年會中發表之演說：《重新定義在教育知識圈內 的政治》全文（2009 Presidential Address：Repositioning Politics in Education’s Circle of Knowledge）

所提出之政治效果模式之觀點不謀而合。而 McDonnell 的政策政治效果模式相較於 Lipsky 的基層 官僚理論與傳統的政策政治效果模式之觀點，更強調政策執行後形成的政治詮釋效果與差異的利益 動員之深入探究，恰符合本研究所欲探討之各項目的，故本研究將以 McDonnell 所提之觀點進行 研究。以下研究者先就政策政治效果之傳統模式進行扼要說明，特徵如下。

壹、傳統模式：政治引導政策，環境左右政策

傳統上對於教育政策的相關研究中較為人所熟悉的觀點為：利益團體的支持與反對即為教育政 策中所涉及的政治干預力。因此，政治引導政策、政策決定資源分配、在分配過程中即產生教育機 會及限制，基層實際運作也產生最直接的影響─學校效能及學生學習成果。政治對學習結果有最直 接且廣泛的影響的看法若成立，則建構政策的社會環境、組織文化等變因，就更能操作影響政策的 制定與執行。因此，早期研究教育政策的學者們，傾向於探討特定問題：主要的改變的困難度何在、

政策成效比預期好的原因、政策如何改變參與者、教育資源的分配是經過哪些因素的考量才得以決 定。而這些有關於政治因素的探討皆側重在政策執行前的干預與協商，及政策執行後的基層實務影 響，但少有學者對於政策執行後形成的政治形態─教學資源的層級在運作時產生的政治關係為何？

資源分配後形成的政治關係如何影響政策執行的成效？教學的實施是否為因應環境現況而更改了 政策制定的原意與內涵等問題進行深入研究，此為傳統模式的限制所在。

圖 2-2-1 對於政治與教育政策間關係的傳統觀點

資料來源：出自 McDonnell（2009: 418）

McDonnell 認為學者中少數的例外為美國政治學家 Schattschneide，她在 1935 年的著作《政治、

壓迫與價格》中提及「新的政策會創造新的政治型態」，意即政策的執行者在實行時，基於實務限 制或自身利益等考量，而扭曲、修正了政策內涵，使政策產出特殊的政治模式。即便當時的論調未 經過證實，但確實已提出一個新的觀點：不只政治會影響政策，政策也能創造政治。因此，足可見 傳統模式無法完全深入探討在現今的民主體制下，學校的政策執行力如何？學校政策執行後，延續

政治因素 (如：提出政策問題 和解決方案、決策 立場、利益團體操 作等)

教育政策

經濟、社會和文化因素

 教學資源的層 級和分配。

 劃分學區和學 校組織。

 教學的實施。

學習成果

改變的新政治型態為何？研究者發現多數的零體罰政策研究在文獻探討部份皆已針對政策問題與 解決方案的變革進行文本分析，歸納出以下政治因素：政策欲解決的問題為校園對學生人權的重視 不足、立場在於保障學生人身安全不受侵害；人本教育基金會及媒體的合作為最主要的政治手段、

民意代表及主要利益團體對解決問題的共識則為政策立法。過去的研究如《人本教育基金會管教論 述之探究》（林俶敏，2008）及《教師工會運動與人本教育基金會的體罰論述：從批判教育學觀點 的反思》（楊鎮宇，2007）等，亦曾針對政策變革與利益團體介入立法過程進行深入探討。研究者 嘗試統合國內相關學術論文研究之觀點來改寫此一傳統模式，得到的傳統模式如圖 2-2-2：

圖 2-2-2 國內過去研究對零體罰政策之政治效果反饋觀點 資料來源：研究者自製。

由圖 2-2-2 可發現，此一傳統模式在政治因素部分以政治影響政策的導向作處理，省略掉深 入探討政策執行後續的政治效果：零體罰政策後學校配套措施與原先政策立意是否符合？基層教師 如何使用裁量權詮釋政策？詮釋效果的背後隱含組織成員何種利益考量？不同利益關係人因政策 形成的新政治體系為何？故研究者將以 McDonnell 提出之模式進行更深入之探究，此模式之觀點 分述如下。

政治因素 1.問題：宣導人權 2.解決：政策入法 3.決策：保障學生 4.操作：人本基金 會與媒體

零體罰政策

經濟：少子化造成學生生活較優渥 社會：解嚴後提倡人權與媒體自由 文化：家長參與校園事務為常態

1. 資源配置：輔導 人力

2. 學校組織：訓輔 單位

3. 執行指令：推動 友善校園。

學習效果

貳、McDonnell 模式：逆向思考─政策創造政治

McDonnell 在此篇發表中表示，極少數的教育研究是建立在政策反饋的觀點上。由於大多數的 研究目的，並沒有很明確的分辨出政策創造哪種政治來立論，因此她在文章中的立論根據採用其他 領域的政策內容來應證，但說明後再兼用三個教育政策之例來建立政策反饋的模式，以下，研究者 將 McDonnell 於 2009 年提出的觀點立論扼要說明之：

一、政策反饋的概念模式

McDonnell 的政策反饋模式將個人及制度的觀點合而為一，最初的框架討論政策的四大特徵

（Policy Characteristics）；中間受政策影響的三大框架分別為「制度結構和規則」（Institutional Structures and Rules）、「政治詮釋效果」（Interpretive effects）及「差異的利益動員」（Differential Mobilization of interests），最後形成「未來的政策」（Future Policies）。

圖 2-2-3 政策反饋的概念化模式 資料來源：出自 McDonnell（2009: 419）

未來的政策 政策特徵

1. 起源

2. 漸進或重大的改變 3. 政策目標的本質 4. 政策手段的類型

制度結構和規則 1. 治理結構和能

力

2. 參與和決定規 則

3. 財政、政治和資 訊資源的分配

3. 財政、政治和資 訊資源的分配