零體罰政策政治效果之探究─以四所國民中學為例

全文

(1)國立臺灣師範大學教育學系碩士論文. 指導教授：王麗雲. 博士. 零體罰政策政治效果之探究 ─以四所國民中學為例. 研究生：王譽書撰. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 一. 年. 七. 月.

(2) 謝誌終於走到了寫謝誌的這一步，一直以為這是最容易完成的一章，但下筆後，才發現這是最艱難的部分，因為諸多的感謝，非短短幾行筆墨就能道盡。感謝我的論文指導教授─王麗雲老師，她以開放的心胸傾聽我對於訪談結果的不同詮釋；用精闢的見解，在我撰寫論文的過程中，一一指正我的偏頗觀點。老師往往能用最精簡的話語，點開我腦中混沌的迷思，讓我能豁然開朗。同時，也不忘提醒我趕稿時更需照顧好自己的身體，殷切關懷，讓我深深感懷在心。感謝溫文富禮的李安明老師與魯先華老師，詳盡的給予我論文撰寫修改的珍貴意見，兩位老師的專業建議與親切鼓勵，平復了我論文考試時的焦慮與不安。感謝本研究所有參與訪談的受訪教師及引薦介紹的校長們。從未想過如此敏感且涉及到人身安全的議題，竟能讓各位受訪者侃侃而談，不吝分享。豐富的語料不僅成就了本論文，也讓我在訪談過程中，除了因基層教師的兢兢業業與努力付出而深受震撼之外，更深自警惕自己要在執教的每一天，一樣積極的面對困境與挑戰。感謝我的同事們，在我修習研究所課程中所給予的支持、關心與協助。經驗豐富的煥民組長，屢屢在課間與我分享多年的生教組管教經驗，提供我撰寫論文時，言詞使用的諸多靈感；感謝訓育組的夥伴─薛潔、卉羚與憶嵐，在我趕稿的過程中，大力分擔組內業務，辦事的超高效率得以讓我無後顧之憂；感謝盧主任、棋淞組長、芃彣組長、宣如組長及珮雯，對我論文撰寫進度的關心，也在這一年來義無反顧的幫忙訓育組的業務。感謝過去的老同事秀怡、立佳、筱晴及靜璦，在當年我開始週末進修時，總是義氣相挺的載我至高鐵站搭車南北往返。最感謝的是我的現任直屬長官─郭志強主任，在我年年省市介聘失敗、重考教甄的面試時，願意冒險錄取我這個意見特多的組長。這兩年來感謝您對我週末進修的大力支持，不但犧牲假日幫我看管社團加練與表演活動，也在我的工作過程中，給予我許多啟發，讓我扎扎實實的學習到成功的待人處事與行政學問，您不啻是我的貴人。感謝研究所所有指導過我的教授們，特別是洪仁進教授、黃乃熒教授及游進年教授。洪老師的哲史課讓我如沐春風、消除我對於工作瑣事的困擾疑慮；黃教授犀利又生動的行政實務課程，讓我對「弔詭」一詞念念不忘；游老師風趣又專業的講授，讓我對於學校行政的實際運作有更專精的學習，您課餘的鼓勵更讓我充滿元氣。感謝我的研究所同學們，我一直是個同窗情誼十分淡薄的人，長期下來都和各個階段的同學們保持著「近七分熟」的熱度。然而，這三年的求學過程中，班上的熱鬧與溫馨，讓我慢慢的感受到「有同學真好」的氛圍。負責的秀卿主任與怡萍、博學的榮文大哥與禮知大哥、見解獨到的怡玫與致宏兄、熱心助人的宗聲與雅惠姐、真性情的昱宣與欣怡、行政經驗豐富的靖岑姐與文雄主任、低調又認真的宜真、惠季姐、佳雯、明寬、威誠、享旗及士元，每個人精彩的故事與歷練，都開啟了我對於學校行政領域的新視野。另外，我可沒忘了同門的雅蒨姐，我會推著妳畢業的！最後大大的感謝我親愛的家人，你們是我一路走來及繼續往前行的最大動力。王譽書 2012.07. i.

(3) 摘. 要. 零體罰政策於民國 95 年 12 月 12 日通過實施，自此，往昔中小學教師可憑教學專業所裁量之管教措施，則被法令一分為二，若非合法管教，即為違法體罰。政策立法已達近 6 年之久，關於「體罰」及「零體罰」之相關研究多著重在教師對政策的認知度、支持度及政策實施成效的調查為主，少有系統化通盤檢視政策內涵─相關規定、教師認知、行動取向、動員力量及政策導致的政治效果之研究。近年媒體報導教師不當管教之爭議案例時，一旦消息見報，校方及教師則承受「教師是否具備專業管教能力」的莫大關注壓力。輿論關切了「是否造成體罰事實」、「老師體罰的動機與方式」，甚至於後續追蹤的「教師懲處」部分，卻鮮少有人深入探討：零體罰政策是否改變了第一線教學現場的管教品質與效能？教學現場因零體罰政策而產生哪些過往未曾所聞的實務問題？教師面對禁止體罰後的管教生態，究竟依循與持有多少合法的資源來因應被政策改變的教育環境？本研究以AERA理事長Lorraine M.McDonnell於2009年教育研究學會年會中發表之演說：《重新定義在教育知識圈內的政治》中所提出的政策之政治效果反饋模式之觀點，進行四所國民中學校園零體罰政策之政治效果探究，發現教師對政策的詮釋效果，形成自個人過往教學經驗與社區管教共識的交互作用，而又依身分不同而有不同的政治角色學習類別：學務人員區分為「政策宣導型」、「認命服從型」及「過客心態型」；一般教師則可區分為接受政策的「認同型」、「被動型」、「恐慌型」教師，及抗拒政策的「經驗型」、「責任型」教師。其次，不同類型的學務人員及教師以不同心態詮釋政策後，再依是否實施政策的選擇來區分為不同行動取向的行動者：學務人員分為「奉公守法，步步為營」及「上有政策，下有對策」兩類型；一般教師則區分為「實踐取向」、「自保取向」、「棄守取向」及「自主取向」等四種類型，並依照不同的行動取向而動員不同的相關資源與社會力量協助管教。最後，不同行動者反饋至政策產生四所國民中學實施零體罰政策的政治效果：基層教師有人更精進管教知能，但也有人選擇將管教權繳械；不斷惡性循環的管教無效問題，消磨基層教師的教育信念，使教師們有意識的被零體罰政策與大環境異化，撤守管教；學務人員年年鬧空城，校園管教生態極其不穩定；管教結構中的利害關係人則處於互不信任的弔詭機制中，加深基層教師的異化現象。關鍵字：零體罰政策、政治效果 ii.

(4) Research on the Political Effects of Zero Corporal Punishment Policy—Take Four Junior High Schools Abstract Zero corporal punishment policy was passed and implemented in December 12, 2006. Since then, discipline measures that could be judged by elementary/junior high school teachers with their teaching expertise in the past have been divided into two dimensions; that is, they become either legal disciplines or illegal corporal punishment. This policy has been legislated for six years; however, most related studies on “corporal punishment” and “zero corporal punishment” have focused on survey of teachers’ cognition, support, and implementation effects of the policy. Researchers seldom examine the content of policy with systematic survey—such as studies on relative regulations, teachers’ cognition, action orientation, mobilization power, and political effects resulted from policy. In recent years, the media reported cases of teacher’s inappropriate ferule. Once the news appeared in the newspapers, both the school and the teacher had to endure incredible pressures and attention caused by the concern that “whether the teacher has the professional ability of disciplining students.” The public concerned “whether the case has led to the fact of corporal punishment” and “the teacher’s motivation and method of corporal punishment.” They even tracked “the punishment for the teacher,” while people rarely further discussed: whether zero corporal punishment policy has changed the ferule quality and teaching performance of the frontline teaching scene? What kind of unheard disputes in the past are resulted from zero corporal punishment policy? Facing the ferule ecology after the policy of forbidding corporal punishment, how much legal resources can be utilized to cope with the educational environment changed by such policies? This research is based on the speech,"Politics in education's circle of knowledge," of AERA director Lorraine M.McDonnell in AERA Annual Meeting, in which the political effect of policy feedback perspective was proposed. According to the perspective, this study discusses the political effect of zero corporal punishment policy in campus in four junior high schools . The results show that teachers’ interpretive effect of policy forms the interaction between personal teaching experience and community’s consensus on ferule. In addition, different identities result in different political role-learning categories: Administrators are classified into “Policy Promotion Type,” “Earnest Obedience Type,” and “Passer-by Type”; the general teachers who accept the policy can be categorized into iii.

(5) “Identified Type,” “Passive Type,” and “Frightened Type”; as for teachers who resist the policy, they can be divided into “Experience Type” and “Responsibility Type”. Different types of administrators and teachers interpret the policy with different attitudes, so they are classified into actors with different action orientations by whether they carry out the policy: the administrators are categorized into two types—those who are “Loyal, lawful, and careful; at every step,” and those who have “different reactive ways to different policies”; general teachers are divided into four types—“practice orientation,” “self-protection orientation,” “task-abandonment orientation,” and “autonomy tendency.” Various resources and social power are mobilized to assist administrators and teachers with diverse action orientations for disciplining the students. Finally, different actors with feedback to policy result in the political effects of zero corporal punishment policy put into practice in four junior high schools: some basic-level teachers further improve their knowledge and ability of ferule, while some choose to give up their right to do so. Ceaseless vicious cycle of ineffective ferule disputes has worn out basic-level teachers’ educational belief. Teachers have been alienated by zero corporal punishment policy and the surrounding consciously and therefore have surrendered in disciplining their students. There are insufficient school administrators every year. Campus ferule ecology becomes extremely unstable. The interested people in ferule structure are situated in the paradoxical mechanism, not trusting one another, which worsen the alienation phenomena among basic-level teachers. Keywords: zero corporal punishment policy, the political effect. iv.

(6) 目. 次. 表次 .............................................................................................................. vi 圖次 .............................................................................................................vii 第一章緒論 ....................................................................................... 1 第一節. 研究動機 ............................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與待答問題............................................................................ 3. 第三節. 名詞釋義 ............................................................................................... 4. 第四節. 研究方法與步驟 ................................................................................... 5. 第五節. 研究範圍與限制 ................................................................................... 7. 第二章. 文獻探討 ................................................................................. 11. 第一節. 零體罰政策內涵之探究 ...................................................................... 11. 第二節. 基層政策實施及其政治效果 .............................................................. 19. 第三節. 零體罰政策相關研究之分析 .............................................................. 31. 第三章. 研究設計與實施 ...................................................................... 41. 第一節. 研究架構 ............................................................................................. 41. 第二節. 研究對象與樣本選取.......................................................................... 43. 第三節. 研究工具與實施程序.......................................................................... 44. 第四節. 資料處理與分析 ................................................................................. 49. 第五節. 研究倫理 ............................................................................................. 51. 第四章. 研究結果與討論 ...................................................................... 53. 第一節. 校園相關規定與管教結構之分析 ...................................................... 53. 第二節. 零體罰政策後基層詮釋之探究 .......................................................... 65. 第三節. 利益動員之探究 ............................................................................... 112. 第四節. 校園政治效果之探究........................................................................ 140. 第五章. 研究結論與建議 .................................................................... 175. 第一節. 研究結論 ........................................................................................... 175. 第二節. 建. 議............................................................................................... 181. 參考文獻 ................................................................................................... 187 壹、中文部份 ...................................................................................................... 187 貳、西文部份 ...................................................................................................... 190. 附錄一附錄二附錄三附錄四. 訪談同意函 ............................................................................... 191 學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項 ......................... 192 教育部推動校園正向管教工作計畫......................................... 204 紙本資料代碼表 ........................................................................ 214 v.

(7) 表次表 1-1-1 民國 95-101 年國內校園體罰新聞報導數量.................................................... 2 表 1-5-1 表 1-5-2 表 2-1-1 表 2-2-1. 教育部校園事件統計分析報告-管教衝突事件類，通報件數一覽表 ............. 8 教育部校園事件統計分析報告-管教衝突事件類，國中分項件數一覽表 ..... 8 教師違法處罰措施參考表 .............................................................................. 16 政策目標在政治參與上的運用概念 .............................................................. 24. 表 2-3-1 表 2-3-2 表 2-3-3 表 2-3-4 表 3-2-1. 零體罰政策相關研究之面向統計 .................................................................. 32 政治效果分項之相關研究內涵列表 .............................................................. 32 零體罰政策相關研究之研究方法統計 .......................................................... 35 政治效果分項之相關研究發現列表 .............................................................. 35 研究對象一覽表 ............................................................................................. 44. 表 3-3-1 表 3-3-2 表 3-4-1 表 4-3-1. 訪談大綱表 ..................................................................................................... 46 模擬訪談對象一覽表 ..................................................................................... 47 資料代碼對照表 ............................................................................................. 50 角色學習類別與行動取向類型之對照 ........................................................ 140. vi.

(8) 圖次圖 2-1-1 圖 2-1-2 圖 2-2-1 圖 2-2-2. 零體罰政策下放至校園執行圖示 ................................................................ 17 爭議點與修正之配套措施 ............................................................................ 18 對於政治與教育政策間關係的傳統觀點 ..................................................... 21 國內過去研究對零體罰政策之政治效果反饋觀點 ..................................... 22. 圖 2-2-3 政策反饋的概念化模式................................................................................ 23 圖 2-2-4 SBA 政策運作架構圖 ................................................................................... 27 圖 2-2-5 SBA 政策之政治效果模式 ........................................................................... 27 圖 3-1-1 研究架構圖 ................................................................................................... 42 圖 3-3-1 訪談流程圖 ................................................................................................... 48 圖 4-1-1 教師輔導管教疆界架構圖 ............................................................................ 62 圖 4-2-1 官方規定與監護權人相關之措施截圖......................................................... 89 圖 4-3-1 「奉公守法，步步為營」類型的學務人員之利益動員.............................. 127 圖 4-3-2 「上有政策，下有對策」類型的學務人員之利益動員.............................. 135 圖 5-1-1 零體罰政策基層政治效果之圖示 .............................................................. 180. vii.

(9) 第一章. 緒. 論. 教育政策的制訂與推動並非主管教育機關及立法機構一廂情願的單向命令，而政策關係人往往對於政策內涵的理解不一，加以執行層面遇到的實務問題非學理所能全盤解決爭議、情況變異性大，其中涉及利益與權力關係、政策政治效果，可能使政策的立意有所折扣，進而使教育政策在基層落實呈現兩極評價。本研究旨在從第一線導師及學務人員執行政策的實際作為來了解零體罰政策的政治效果，並對政策進行檢討與建議。全章分為四節：第一節為研究動機；第二節為研究目的與待答問題；第三節為名詞釋義；第四節為研究方法與步驟；第五節研究範圍與限制。. 第一節. 研究動機. 民國 95 年 12 月 12 日，立法院三讀通過《教育基本法》第八條及第十五條的禁止體罰條款修正案，使零體罰政策正式入法，明定「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予以保障，並使學生不受任何體罰，造成身心傷害。」，而該年也正是研究者實習結束、正式踏入教職之時。執教時因政策已入法，故自身在學生管教方式上自然以不違法為基本原則，但因最初任教學校為一偏鄉小校，故校內基層教師普遍仍認為體罰事件為「不告不理」的消極性政策，對於管教方式仍然故我，因此校園中維持著打罵與體能訓練等措施最有效率的思維。立法當天，花蓮縣中城國小爆發教師體罰事件，日後經過花蓮高分院 98.12.29 花蓮高分院 98 年度上國益字第 2 號判決，學校應國家賠償受傷學生十八萬元、家長七萬五千元、並刊登道歉啟事於學校網頁至民國 100 年 6 月為止。隨著媒體大篇幅以聳動性標題報導，並持續追蹤其他疑似校園體罰事件的風氣日益興盛，教師開始因體罰事件在法律上所需負擔的賠償與刑罰形成寒蟬效應。研究者任教以來職務皆隸屬於學務處，觀察到許多導師對零體罰政策的態度，從不以為然轉變為戰戰兢兢；管教手段從積極 1.

(10) 嚴格到保守寬鬆、甚至漸失管教意願與權限，心中百感交集。此一政策使教師傳統的學生管教思維與方式引起顛覆性革命，也相對產生班級經營的困擾與管教壓力。故探討政策入法五年來導師面臨該一政策的實施成效與評價為研究動機之一。零體罰政策在關注的高峰期後，教師們對於零體罰政策實施後的正向管教方式各有自己獨特的因應之道，當體罰不只是管教問題而更成為法律問題時，在「上有政策，下有對策」的思維下，如何罰得有理、合法又有技巧並兼顧管教效能，便成為新一代教師被耳提面命必修之重要課題。而第一線面對管教問題的非導師與學務人員莫屬。臺北市訓輔工作小組統計近五年教師兼任行政職之任期，耗損率最高為為學務（訓導）主任與生教組長，平均任期約為 1.5 年。而能歷經政策立法前後、長年擔任學務人員之教師確屬不易，且對於當前校園管教生態理應更有所感，故探討零體罰政策對擔任多年學務工作的行政人員的業務衝擊、因應之道以作為評估政策效應的檢證為研究動機之二。政策實施五年來，「零體罰」與「正向管教」的概念儼然成為校園共識。然，被教師所接受的政策是否就代表認同而等同於是「成功的政策」？五年來各縣市教育局處免不了強迫式的舉辦「正向管教教案甄選」比賽，但體罰事件仍舊不定期爆發，且話題性十足的成為學校主事者須小心謹慎處理的滾雪球型校園危機事件。當體罰事件爆發後，有越來越多的輿論站在教師與學校的立場，去持平的評論教師行為與學生態度的適宜性。因此，是否代表著制定該政策者，最初未能顧及到所有政策利害關係人的意見，使得利害關係人無從參與對話協商而造成政策「失靈」？故探討零體罰政策的相關配套措施及利害關係人之政治角色認同為研究動機之三。另外，從國內報業三大龍頭的電子歷史資料庫中，列出立法當年度至今與國內校園體罰事件有密切相關的報導與後續追蹤之篇數，如表 1-1-1：. 表 1-1-1 民國 95-101 年國內校園體罰新聞報導數量日期. 自由時報新聞查詢. 聯合新聞網. 蘋果日報歷史新聞. 95.01~12. 26. 86. 31. 96.01~12. 36. 41. 42. 97.01~12. 44. 32. 31. 98.01~12. 45. 22. 40. 99.01~12. 54. 42. 40. 100.01~12. 40. 32. 47. 101.01~06. 3. 6. 14. 資料來源：研究者整理自三大媒體電子資料庫。. 2.

(11) 由上表可知近五年來媒體報導的頻率，平均 0.3 個月就發生一起事件或後續追蹤。從媒體辛辣、犀利的用語中可歸納出，疑似體罰之報導對媒體而言等同於故事而非事件，而從不間斷的報導頻率，是否代表著政策執行面所遇到的基層實際阻力與困難度，遠超過主管教育機關與政策制定推動者最初的預期？又或突顯出零體罰政策在學生管教上若非「不可能的任務」，即為利害關係人因「各自表述」而引起的羅生門？何以一項已拍板定案的政策，實施五年後仍舊能在社會輿論間引起軒然大波？而「昔日盡量打，今日不准罵」的家長觀念轉變，對教師而言又象徵著利害關係人角色互動的何種政治性變化？故探討政策實施現況，突顯出基層教師在執行零體罰過程中，與他方關係人之微觀互動，及使用何種策略以成功因應新管教機制為研究動機之四。研究者於師大修習學校行政相關學分時，接觸到「教育政治學」此一課程。在課程教授至教育政策制定及政治效果之主題時，曾接觸到美國教育研究學會年會(American Education Research Association, AERA)2008-2009 年時任理事長的 Lorraine M. McDonnell，於 2009 年發表的演講稿 “2009 Presidential Address Repositioning Politics in Education’s Circle of Knowledge”一文。該篇文章概念中以 SBA 法案、學校財政均化政策及市場化學校政策為例，應證她所提出的教育政策的政治效果模式。此一觀點吸引研究者之興趣，面對評價褒貶不一的零體罰政策，基層教師人人將矛頭指向人本教育文教基金會的崛起，然而，在關注政策如何被政治影響執行力時，卻少有人針對政策的政治效果反饋（feedback）進行探討。研究者身為基層教師，對於政策在校園內執行時產生發酵的政治效果、卻未有人深入研究的現象深感遺憾，故本研究藉由爭議性高的零體罰政策之政治效果研究，來架構出政策反饋模式為研究動機之五。. 第二節. 研究目的與待答問題. 壹、研究目的根據以上研究動機，本研究希望達到以下目的：一、探討國中校園內對於零體罰政策推行之相關規定。二、探討國中教師對於校園零體罰政策推行後的內涵之詮釋效果。三、分析零體罰政策在國中推行時教師方之利益動員。 3.

(12) 四、依據研究結果，提供主管行政機關再修正零體罰政策之建議。. 貳、待答問題根據研究目的，提出以下待答問題：一、國中校園內對於零體罰政策推行之相關規定為何？為因應政策的推行，組織內部自有相關配套措施來運作執行。學校在學生管教問題上設計了哪些相關規定與機制？規定如何產生？由誰決定內涵？學校端如何執行規定與分配權責？涉及的管理結構及資源的分配又是如何呈現？二、國中教師對於零體罰政策及相關規定的內涵之詮釋效果為何？零體罰政策的推動及相關訴訟新聞導致教師們對於如何配合校園內相關規定有不同詮釋空間，教師對自身扮演的角色之政治認同為何？利害關係人間對於政策的基層運作又有何種啟示與回饋？校園內的人際網絡是否因政策的推動產生政治效應？彼此間因政策而形成的信賴感又如何轉變形成內部共識及關係平衡？三、零體罰政策在國中端推行所涉及的各方利益動員為何？零體罰的實行給予相關各方的刺激為何？涉及的利益動員又為何？教師面臨管教方式的模糊地帶時，使用何種對策以打破管教困境的僵局來自保或扭轉情勢？學校行政內部在制訂與進行相關規則時如何兼顧政策落實的正當性與捍衛教師管教權？. 第三節. 名詞釋義. 壹、零體罰依據民國 95 年 12 月 12 日通過實施的《教育基本法》第 8 條明訂：「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予以保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之傷害。」，而第 15 條也規定：「教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之 4.

(13) 管道」。爰此，若學生相關權利發生侵害，可依《國家賠償法》與《民法》、《刑法》獲得賠償與提出告訴。另依據民國 96 年 6 月 22 日修正通過實施之《學校訂定教師輔導與管教辦法注意事項》，第一章總則中對於「體罰」一詞之定義如下：「指教師於教育過程中，基於處罰之目的，親自、責令學生自己或第三者對學生身體施加強制力，或責令學生採取特定身體動作，使學生身體客觀上受到痛苦或身心受到損害之行為。」本研究所稱之零體罰，係指教師在教育學生過程中，無違反《學校訂定教師輔導與管教辦法注意事項》中『教師違法處罰措施參考表』之任一違法處罰類型的管教措施。. 貳、政治效果政策因第一線執行者對政策內涵的解讀而產生後續因應策略，校園推行政策後對於相關規定的參與方式、遊戲規則的制定及利害關係人之利益分配、角色認同與權力關係改組等一連串內部效應，使關係人之間在校園微觀權力網絡中產生變動與平衡。本研究所稱之政治效果係指校園內部的教師與生活教育之管理者，為因應零體罰政策的實行，在學生管教過程中面對各種情境所採取之應變策略，導致組織內部因衝突與合作產生複雜氛圍的整體效應。. 參、差異的利益動員本研究所稱之差異的利益動員（differential mobilization of interests），意為校園執行零體罰政策之個體，在參與及執行政策的過程中，因本身學養背景、專業經驗、價值理念及人際網絡等各相關因素之殊異的考量，導致在評斷、落實政策時產生不同的操作結果。. 第四節. 研究方法與步驟. 壹、研究取徑本研究因其較重自然情境的探究，重視人們意義的建構與情境脈絡的影響，以及研究本身含涉 5.

(14) 價值等（潘慧玲，2003），且把焦點置於界定意義與描述，與質性研究導向的特徵較為符合：分析落實在特定的時間與區域個殊性之內，而且其出發點也應該著落在人們在地脈絡中的各種表達與活動（李政賢，2007）。一般而言，質性研究有四大特徵：屬於實徵性（empirical）研究、尋求在特定脈絡中存在的本質(qualities)或實體（entities）、以脈絡的敏銳性（context sensitivity）觀念為基礎、研究者必須親自位於受研究對象的自然情境中。綜上所述，因諸多特點皆符合本研究所欲建構之目的：探求零體罰政策之政治效果模式，故本研究採質性研究取向。. 貳、研究方法研究方法上，透過文件分析法與半結構式訪談法蒐集相關資料以建構待答問題。一、文件分析法：文件為寫成或印製而成的過去事件的紀錄，研究者能據以解釋歷史發展和釐清過去事件與現在實務的問題連結。文件的功用，在於為其他的資料來源提供可信之佐證。研究者蒐集可信且時程較近之官方數據資料、法令規章及受訪學校之學生管教相關辦法做歸納，透過文件分析法取得政治效果模式之第一分項：政策特徵之分析，及第二分項：校園內部相關結構和規則制訂的依據，據此分析出政治效果。綜上所述，研究者除閱讀「體罰」與「零體罰」的相關法令沿革、新聞報導及教育部校安通報分析報告外，為詳實呈現政策特徵及架構零體罰政策於校園推行之結構，故參酌立法院會議記錄來了解政策制定之特徵。二、半結構式訪談法：在一種相對開放且經過設計的訪談情境中，受訪者較能清楚表達出自身的觀點（廖志恒，2007）。半結構式訪談法透過讓受訪者接受訪談問答的開放性，提供研究者進入/接觸個人經驗世界的管道。但未免回答失焦或出於研究者意圖而產生誤導性，故設計訪談大綱時重視四項規準：非導引性（non-direction）、明確性（specificity）、廣度（range）、受訪者所表現的深度及個人背景脈絡（the depth and personal context）。本研究以訪談法為主，透過口頭談話方式向研究對象取得第一手資料。研究者擬定訪談大綱後針對實際訪談情況對內容進行彈性調整，後續經由訪談內容繕打為逐字稿並加以深入分析。. 參、研究步驟本研究之研究步驟如下： 6.

(15) 1.蒐集、閱讀並整理相關文獻資料，與指導教授討論後確定研究主題。 2.擬訂研究計畫、界定研究問題，並確定研究方法、步驟及相關實施進度，再請指導教授修正。 3.蒐集國內外相關文獻，進行閱讀、分析與篩選，確定研究內容。 4.選取適合的訪談對象，並進行相關聯繫工作。 5.編擬、修正訪談大綱並進行訪談訓練。 6.實施訪談，並在訪談結束後進行訪談紀錄撰寫與逐字稿繕打。 7.將訪談結果進行分析並歸納結論。 8.撰寫研究報告，並依據文獻探討及訪談結果之分析資料加以探討，以做成本研究結論，再根據結論提出相關建議，撰寫成本論文。. 第五節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍一、以研究時間區分以零體罰政策而言，政策在民國 95 年底入法、96 年開始實施，並於 6 月訂定《教育部推動校園正向管教工作計畫》、97 年各縣市教育局發文各所屬學校需盡快訂定教師輔導與管教學生辦法，自此，各校開始進入推動校園零體罰政策的執行期。本研究以零體罰政策之政治效果模式探究為研究核心，故須以政策路立法、具體實施的民國 96 年做為時間的起點。《教育部推動校園正向管教工作計畫》中明訂實施期程為民國 96 年 6 月 22 日至 99 年 7 月 31 日止，歷經此一時間範圍內的教師從政策與配套措施的發佈、正式公文宣導，到外界媒體的大量播報相關新聞及案例之判決，皆對零體罰及正向管教的了解已有高度認知與內部共識，故現階段相較於民國 96 年前的論文研究，不僅數量暴增也大篇幅的深入探討許多實務困境現象。而身處此一階段的基層教師，普遍已對於政策的法令約束性感到熟悉，故在面對此一議題的受訪時，更能與研究者深入分享校園內部在歷經 5 年多的政策衝擊後，自成一套體系的「政治生存之道」。而本研究需研究校園內部因政策實施而產生的政治效果，故時間範圍的終點不宜設限太近，才不致因限縮而無法對政策後續的政治效果進行全面性檢視，因此研究者將民國 96 年至今皆列為本研究的時間範圍。二、以研究區域區分本研究以同一縣市(以下稱為 z 縣市)四所國民中學為研究區域，研究者認為該縣市相較其他縣 7.

(16) 市更具代表性與指標性，肇因於該縣內產業特色多元、人力資源結構與全國比例相似、學校規模差異極大，各校在零體罰政策執行上有極大落差，故選用 z 縣市四所學校做為研究區域。三、以研究階段區分依據教育部校安通報網之歷年分析資料顯示，管教衝突事件發生於國中階段比例為所有教育階段之冠。. 表 1-5-1 教育部校園事件統計分析報告-管教衝突事件類，通報件數一覽表. 年度. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 總件數. 135. 206. 185. 208. 285. 377. 國中件數. 30. 79. 77. 73. 107. 149. 佔總件數百分比. 22%. 38%. 42%. 35%. 38%. 40%. 資料來源：研究者自行整理。. 表 1-5-2 教育部校園事件統計分析報告-管教衝突事件類，國中分項件數一覽表. 年度. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 23. 54. 58. 54. 80. 119. 77%. 68%. 75%. 74%. 75%. 80%. 師生衝突與體罰凌虐佔國中總件數百分比. 資料來源：研究者自行整理。. 國中生正值叛逆期，在言行思想與常規紀律上，亟欲展現自己能獨當一面的成熟，故師生關係因管教模式轉型而產生變化為近年之趨勢。由上述校安通報資料中可發現，國中管教衝突事件的比例除 97 年度外，幾乎呈現快速成長趨勢，占總件數百分比平均為 35.8%，遠高於其他學制發生之件數。而以單獨學制來分析，歷年分項別中的師生衝突與體罰凌虐項，佔總件數平均高達 74.8%。此數據或可表現出校安通報數據因零體罰政策推行及霸凌事件頻傳而開始受到重視，通報機制也在教育部要求及宣導下逐年確實通報故比例大增。但是否反映出零體罰政策立法五年來，國中教師成為政策執行中被放大檢視的箭靶？本研究因此以國中階段做為教師任教之學制範圍做選取，藉國中教師之實務運作狀況來探求國中校園在執行零體罰政策時，利害關係人習得之政治學習經驗為何。. 8.

(17) 貳、研究限制本研究之限制如下：一、研究推論：本研究旨在了解北部區域之四所國民中學校園內，因零體罰政策而形成之政策政治效果為何，並未擇取其它區域做探究，另，本研究對象特針對國中教師進行訪談，旨在建構零體罰政策所形成的政治效果模式，故無意也無法推論、比較不同區域所推行之政治效果差異二、受訪者防衛機制：本研究因政策已入法，故涉及到與法律相關之敏感問題可能使訪談對象因心理防衛機制而對口述內容產生潤飾保留、略而不談等情形，故本研究在研究倫理部分將特別強調保密及匿名原則，務使研究對象能針對研究主題提供真實且詳盡之內容。三、訪談內容：本研究因樣本選取設定之故，受訪對象皆為班級經營有成效之教師，內容無法完全反映班級經營不佳之教師對政策詮釋之見解，故本研究之政治效果無法完全推論北部區域基層教育人員之想法。. 9.

(18) 10.

(19) 第二章. 文獻探討. 全章分為三節：第一節為零體罰政策內涵之探究；第二節為基層政策實施及其政治效果；第三節為零體罰政策之相關研究分析。. 第一節. 零體罰政策內涵之探究. 壹、零體罰政策變革最早出現禁止體罰禁令為民國 34 年，臺灣省行政長官公署（前身為臺灣省政府）的教育處電令：「全省各中小學校，應即一律廢除體罰」。從此直至民國 36-40 年，臺灣省政府教育廳一再頒布禁令卻未收到成效。隨後，進入了國民教育施行期，考試院於民國 59 年公佈《教育專業人員懲戒標準》，第三條第四款明訂「體罰學生，影響其身心健康者」記過處分；民國 67 年十一月二十日(67) 教四字第八九三九一號函則禁止國民中小學及私立國小、私立國中實施體罰（周怡君，2008a）；臺灣省政府公報 1980 年的公報指出，民國 71 年臺灣省政府教育廳更以七一教四字第五一二八七號函各縣市政府：「嗣後各國中教師聘書，應將『不實施不當補習』及『不實施體罰』兩項，列入聘約，以便應聘教師切實遵守，函請查照，並轉各國中照辦」（引自周怡君，2008b）。但解嚴後，因國高中升學壓力加劇，且服儀規定尚未解禁，臺灣中小學教育遂進入了體罰為通用管教方式的潛規則時代。民國 76 年，人本教育促進會成立，隔年則成立校園申訴中心、受理各式校園案件的申訴；民國 80 年，高雄市前峰國小教師棒打女學生，造成學生身體多處受傷，經檢察官提起公訴後，法院於民國 81 年 3 月二審做成「教師拘役三十日，得易科罰金一萬兩千元，緩刑兩年」的判決。此一案件開啟民間團體對體罰議題的重視，其中，尤以人本為最，其大力提倡「反體罰運動」─9 月舉辦「929 再見體罰」活動、11 月展開「體罰問題」辯論會；82 年 4 月則舉辦「體罰與懲戒權」公聽會，再次宣示反對體罰及教師擁有懲戒權的訴求。至此，民間最主要的反體罰團體─人本教育文化基金會，對反對體罰所做的大動作宣導已廣為人知。然而，立法院於 3 月舉辦的「立委國教問題座談會」中，人本的史英強烈反對教師擁有懲戒權，且反對將懲戒權的師生關係納入教師法中，也表示打手心及罰站皆為體罰的一種；而教師人權會則 11.

(20) 主張打手心不算體罰，會長尤英夫並於 5 月的會刊中特闢「教師懲戒權專題」，再次重伸教權會反對體罰，但主張教師須有懲戒權，秘書長朱殿成解釋：「與其放任惡性體罰與對頑劣學生不聞不問的兩極化管教方式，不如面對現實，在教師法中明確規範教師懲戒的具體範圍和方式，建立客觀準繩和依據，才是合理解決管教之道」（楊鎮宇，2008）。因此，我們可以從壓力團體同調不同靶的觀點發現，零體罰政策在推行前的醞釀期就已產生體罰定義上的爭議。民國 83 年 1 月，蘭雅國中發生手銬事件，被手銬銬住的學生之班級導師在人本的陪同下，於 3 月召開「校園暴力事件」研討會及「真相說明會」，社會譁然。此次事件使時任教育部長的郭為藩在立委強力質詢下，以政務官身分向全國民眾道歉。而北市教育局也於其後公佈調查報告，上至訓導主任、下至生教組長及校警，全都以警告、申誡等論處。但此次事件遭到人本強烈質疑教師體罰的罰則過輕，也開啟社會大眾對於體罰議題的強烈討論，連帶影響後續教改團體對於教師法的制定內容是否須將懲戒權置入其中的爭議。當中，教師人權會秘書長石文傑強調零體罰為一種理想的未來目標，但現階段仍贊成適度的體罰；人本的史英則大力抨擊贊成適度體罰者的道德恐懼。同年 5 月，台南市安順國中教師遭男學生殺傷；10 月，屏東縣竹田國中教師被學生以書包攻擊頭部，不治死亡。基層教師群起反彈人本的反體罰主張，以過度嚴厲的態度撻伐教師，形成「教不嚴，師之惰；教太嚴，師之禍」的一面倒情勢，並對人本塑造己身「正義化身，最後審判」的媒體形象大表不滿。該時期的輿論紛紛，影響後續教師法的輔導與管教項目之內涵。民國 84 年，立法院教育委員會在教師法草案二讀時，增列賦予教師「管教權」條文。多方角力後，教師法於該年 7 月 13 日三讀通過，其中第 17 條教師義務中，第 4 項載明教師擁有管教權而非懲戒權，「輔導或管教學生，導引其適性發展，並培養其健全人格」。對此立法結果，四一 O 教改聯盟、人本教育基金會等團體發起連署，反對教育部將管教權納入教師法中，「以管教權偷渡體罰權」，因此，教育部後續推出的配套措施─「教師輔導與管教學生辦法」的制定過程，成為各方焦點。民國 85 年，教育部會議中決議，為矯正學生偏差行為，賦予教師適度管教權，必要時在家長或監護人書面同意下，可對學生採取「暫時性疼痛」管教，實施部位僅限於手心（周怡君，2008）。此一措施原草擬的其他原則為教師不得自行實施，實施時需要有其他教師在場；學業成績不得為實施理由；實施前應說明理由，並給予學生或家長陳述意見的機會，實施後也應觀察成效，作成紀錄。但此一決議亦遭到人本、四一 O 教改聯盟等數十個團體，以聯合記者會方式批評教育部使體罰合法化，而繼任教育部長吳京亦在立法院接受立委質詢後表態不支持，故順應民意，暫停此一措施。民國 86 年 5 月 9 日，教育部公佈新版《教師與輔導管教學生辦法》，取消「暫時性疼痛」管教方式，但在不傷害學生身心原則下，教師可採取正當程序，用其他「適當措施」管教學生，而「適 12.

(21) 當管教」的方式，下放由各校自訂（楊鎮宇，2008）。此一辦法引起各壓力團體的不同歧見，人本與四一 O 教改聯盟認為教育部不想為體罰負責，將權責下放各校，反而比暫時性疼痛措施更模稜兩可；教權會及基層教師協會則是樂觀其成，是故，《教師輔導與管教學生辦法》於民國 86 年 7 月 16 日正式公佈。然而，直至民國 87 年，人本仍持續要求政府堅持反對體罰立場。隔年，人本公佈體罰問卷調查結果，以數據來對政府施壓、要求檢視政府執行反對體罰的成效。民國 89 年，教育部召開記者會，宣示「消除體罰，將推動零體罰列入議程」，但直到民國 90 年以降，體罰新聞仍層出不窮，進而產生師生衝突，造成親師關係的緊張對立。加以人本不間斷推出的體罰問卷結果，各界對於校園零體罰的呼籲與重視與日俱增，也再度喚起政黨朝野及社會大眾對此議題的關注。是故，民國 90 年，臺北市公私立中等學校校長會議將「推動零體罰」列入議程，並重申「零體罰政策」，宣佈校長及主管若執行「零體罰」不力，將列入年終考績參考，且召集全市高中小校長，宣誓簽署「零體罰」公約（林美秀，2008）。民國 91 年 5 月，臺北市教育局重申零體罰政策；而教師法於民國 92 年 1 月 15 日的修法中，刪除「教師輔導與管教學生辦法」之授權依據，把原先「由教育部定之」修正為「由各校校務會議定之」，故教育部遂於 10 月 16 日廢止該辦法，授權各校自定之。民國 93 年，臺北市於成淵高中召開臺北市高國中小學 287 所各級學校校長落實零體罰政策會議，簽署「零體罰共同約定」。局長吳清基宣示十項政策要求，六大配套措施。教育局於此會中重申，禁止體罰係屬教育政令，違反者應依《公立學校教職員成績考核辦法》第八條二之(ㄧ) 之規定，記大過乙次之懲處（臺北市 e 週報，2004；引自林美秀，2008）。民國 94 年 2 月，教育部於全國教育局長會議中，要求各縣市比照臺北市實施「零體罰」政策。翌月，彰化縣教育局召集校長代表、教師代表宣示並簽署「零體罰」公約；屏東縣教育局亦於 5 月跟進，宣佈推動零體罰政策；台東縣也於 7 月推動簽署「零體罰宣言」。同年 12 月初，人本公布一份立法禁止體罰說帖，強調禁止體罰立法的必要性，先立法再研究配套措施才能逐步落實零體罰理念。12 月底，台中市長胡志強應 21 世紀教育協會之邀，簽署「愛的校園零體罰」宣言。同時，多位立委也相繼連署要求將零體罰政策列入既有法令中，強化執行力並增加政策宣導。零體罰觀念從起始、發展演變至民國 92 年後，因各式會議與宣言之舉行、簽訂而引起各界高度重視及大力倡導，為零體罰政策之後於民國 95 年底快速入法奠基。. 貳、零體罰政策法制化之內涵及其爭議與修正一、法制化及其立法內涵今日所稱零體罰政策之依據為民國 95 年 12 月底通過之《教育基本法》第八條與第十五條修正 13.

(22) 案。其中，第八條條文明列：「學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之傷害。」；第十五條則揭示：「教師專業自主權及學生學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」準此，條文內涵中以零體罰為主題所涉及之學生權益為身體自主權及人格發展權。依據《憲法》第七條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」、第八條：「人民身體之自由應予保障。」；聯合國大會亦早於 1948 年 12 月 10 日第 217A(III)號決議通過且發佈的《世界人權宣言》第三條：「人人有權享有生命、自由及人身安全」、第五條：「任何人不得加以酷刑，或施以殘忍的、不人道的或污辱性的待遇或刑罰」；司法院大法官議決釋字第三七二號更明確揭示「維護人格尊嚴與確保人身安全，為我國憲法保障人民自由權利之基本理念」。故身體自主權意指每個人皆擁有對自己身、心管理與主張的權利及能力，不受任何身分區別而有所歧異，且擁有拒絕自己之外的人、事、物干涉、侵犯與控制自我的權利。人格發展權則意指每名孩童在成長過程中，擁有要求在個人精神發展及社會文化形塑上，被成人及社會教養培育出健全且完善的人格之權利。教育基本法修正後的兩項條文，除明訂學生不受任何體罰的傷害外，更明確將學生權益置入法規中，該二項條文亦被稱為「禁止體罰條款」。二、法制化爭議及修正「修正教育基本法第八條及第十五條條文」一案三讀通過後，經朝野協商取得之附帶決議如下：. 為建立校園完整的輔導管教機制，以免因「禁止體罰」立法通過後，基層教師因管教學生動輒得咎、無所適從，或對學生輔導改採消極態度；同時避免校園中霸凌、恐嚇、偷竊……等偏差行為因無法約束而危害學生及他人，致使「教育基本法第八條、第十五條」修正案通過後，多數學生未蒙其利反受其害，教育部應與全國教師會於六個月內研擬完成「學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項」，並督促縣市政府完成訂定相關規定，俾使基層教師對於輔導管教有一明確可循之處理原則，同時避免本案通過對學校教育所產生之負面影響。（立法院公報_第 95 卷第 59 期委員會紀錄，2006）. 零體罰政策入法後，為避免體罰定義與違法教師之罰則模糊徒惹爭議，教育部於民國 96 年 5 月 9 日公布《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項修正草案之初步共識》、6 月 22 日修訂發佈《學校訂定教師輔導與管教學生辦法須知》及《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項》。《學校訂定教師輔導與管教學生辦法須知》中，訂定學校需執行之後續行政事務及協助基層教師管教的資源提供範圍，涵蓋檢討修正相關規定（如修正校規、學生手冊、班規等）、明列學校對教師的資源協助（研習進修、心理諮商輔導資源介入等)、強化個案處理與落實通報流程機制（學輔單位介 14.

(23) 入轉介校外資源、三級通報流程順序等）、實施校園正向管教政策之考核（教育部綜合視導、校長遴選聘任及辦學績效考核皆將此列為重點項目等）。而在《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項》中，教育部除針對違法措施做出定義外，也提出建議的正向管教措施供各校制定相關辦法做參考。在第一章總則中，明確定義「處罰」與「體罰」的區分如下：. 本注意事項所列名詞定義如下：（一）……。（四）處罰：指教師於教育過程中，為減少學生不當或違規行為，對學生所實施之各種不利處置，包括合法妥當或不當之處置；違法之處罰包括體罰、毀謗、公然侮辱、恐嚇及身心虐待等(參照附表一)。（五）體罰：指教師於教育過程中，基於處罰之目的，親自、責令學生自己或第三者對學生身體施加強制力，或責令學生採取特定身體動作，使學生身體客觀上受到痛苦或身心收到侵害之行為。. (學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項，2007). 另外，在眾所矚目的違法教師之罰則部分，於注意事項的第四章法律責任的第三十八至四十二條中，也將體罰所產生的連帶應負之責，條列如下：三十八、禁止體罰依教育基本法第八條第二項規定，教師輔導與管教學生，不得有體罰學生之行為。三十九、禁止刑事違法行為教師輔導與管教學生，得採規勸或糾正之方式，並應避免有誹謗、公然侮辱、恐嚇等構成犯罪之違法處罰行為。四十、禁止行政違法行為教師輔導與管教學生時，應避免有構成行政罰法律責任或國家賠償責任之行為。四十一、禁止民事違法行為教師輔導與管教學生時，應避免有侵害學生權利，構成民事侵權行為損害賠償責任之行為。四十二、不當管教之處置及違法處罰之懲處教師有不當管教學生之行為者，學校應予以告誡。其一再有不當管教學生之行為者，學校應按情節輕重，予以懲處。教師有違法處罰學生之行為者，學校應按情節輕重，依相關學校教師成績考核辦法或規定，予以申誡、記過、記大過或其他適當之懲處。教師違反教育基本法第八條第二項規定，以體罰或其他方式違法處罰學生，情節重大者，應依教師法第十四條及相關規定處理。 (學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項，2007). 在體罰的定義部分，此一注意事項之附表一將體罰區分為四大類型，各種違法處罰之行為範例列舉如下： 15.

(24) 表 2-1-1 教師違法處罰措施參考表. 違法處罰之類型. 違法處罰之行為態樣例示. 教師親自對學生身體施加強制力例如毆打、鞭打、打耳光、打手心、打臀部或責打身體其之體罰教師責令學生自己或第三者對學生身體施加強制力之體罰. 他部位等例如命學生自打耳光或互打耳光等. 責令學生採取特定身體動作之體例如交互蹲跳、半蹲、罰跪、蛙跳、兔跳、學鴨子走路、罰體罰以外之違法處罰. 提水桶過肩、單腳支撐地面或其他類似之身體動作等例如誹謗、公然侮辱、恐嚇、身心虐待、罰款、非暫時保管之沒收或沒入學生物品等. 本表僅屬舉例說明之性質，其未列入之情形，符合法定要件（基於處罰之目的、使學生身體客觀上受到痛苦或身心受到侵害等要件）者，仍為違法處罰。資料來源：研究者引自教育部《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項》。. 教育部公佈此一《學校訂定教師輔導與管教學生辦法須知》及《學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項》後，遂發函各縣市教育局，再由各縣市教育局轉發函至行政區內各校作為訂定之參考，並要求各校儘快召開校務會議制定《學校訂定教師輔導與管教學生辦法》，以做為零體罰政策之配套措施。以本研究之研究區域為例，x 縣市於同年 8 月 16 日公函發布「縣市各級學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項」；y 縣市則於 11 月 8 日公函發布「縣市推動校園正向管教工作計劃」；z 縣市則特別發布學輔手冊，藉由對教育部版本的再詮釋，更詳盡的將細則發布至各校辦理。. 16.

(25) 教育基本法第 8 及 15 條：零體罰政策. 教育部版 1.學校訂定教師輔導與管教學生辦法須知 2.學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項. 發函各縣市政府並發佈： 1.縣市各級學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項 2.縣市推動校園正向管教工作計劃 3.縣市學輔手冊. 各級學校收文後召開校務會議制定： 1.學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項 2.校規、學生手冊、獎懲規定等. 圖 2-1-1 零體罰政策下放至校園執行圖示資料來源：研究者自行整理。. 在違法教師及相關人員之罰則部份，則於民國 97 年 2 月 5 日台人（三）字第 0970015178C 號令修正發布《公立高級中等以下學校教師成績考核辦法》第六條規定，按教師不當管教或違法處罰之情節輕重，增訂違法處罰學生，情節重大，造成學生身心重大傷害，予以記大過；違法處罰學生或不當管教學生，造成學生身心傷害，予以記過；違法處罰學生情節輕微或不當管教學生經令其改善仍未改善，予以記申誡之規定。另就教師有其他違反有關教育法令規定之事項，情節輕微者，增訂得予以申誡懲處之規定。而民國 97 年 10 月 15 日台參字第 09700195118C 號修正發布《公立高級中等以下學校教師考核辦法》第七條規定，為避免校長對學生輔導與管理工作消極不為處理，此次增訂校長對學生輔導與管理工作未能盡責，雖未發生事故，也應予以懲處（教育部愛的教育網，無日期）。受訪之 z 縣市更於隔年度推出該縣專屬之「學輔手冊」，當中特別列入「縣市各級學校通報處理教育人員違法處理學生事件作業流程」，將所有涉及體罰之個案處理做一統整性 SOP 列表，並明示依法懲處違法教師，以上種種措施，足可見政府執行與宣導政策的決心與理念。. 17.

(26) 定義. 零體罰政策公認爭議點. 教育部版「學校訂定教師輔導與管教學生辦法注意事項」→縣市政府配合發布相關注意事項. 公立高級中等以下學校教師考核辦法修正（97） 1.違法處罰學生或不當處罰學生，造成學生身心傷害或罰則. 情節重大，記大過或小過不等。 2.校長怠為處理違法處罰學生案件，或未能盡責，不管是否發生事故，皆須懲處。. 圖 2-1-2 爭議點與修正之配套措施資料來源：研究者自行整理。. 參、小結上述引用資料可說明，教育部在執行零體罰政策時對於如何為名詞下定義，著實努力羅列出所有教學實務現場的處罰類別，而地方縣市也快速的制定相關法令以因應基層教師的反彈聲浪。直至 100 年度，教育部仍持續發函各縣市教育局，轉知各校「禁止體罰、輔導管教配套措施對照表及架構」及「教師輔導管教學生辦法注意事項及須知」各一份，提供各校進行教師正向管教宣導，以加強持續宣導零體罰政策。該一對照表及架構表將管教配套措施細分，並把適用時機及管教過程可能遇到的困境（如學生不服管教或管教無效）之後續處理流程做統一彙整。. 但研究者發現相關新聞報導中，關於教師行為是否屬於體罰的爭議仍舊各說各話，而相關研究中的訪談結果亦顯示，基層教師對於體罰定義與罰則細項的無所適從。此外，100 年度 11 月 9 日則再度修正教育基本法第 8 條，增訂條文如下：. 學生之學習權、受教育權、身體自主權及人格發展權，國家應予保障，並使學生不受任何體罰及霸凌行為，造成身心之侵害。第二項霸凌行為防制機制、處理程序及其他應遵行事項之準則，由中央主管教育行政機關定之。 (教育基本法，2012). 18.

(27) 此次修正將霸凌行為列入零體罰政策條款內，是否將體罰與霸凌做隱性連結尚無法從字面解讀，但卻讓觀者有體罰亦等同於霸凌的誤解。另外，立法院於 100 年 12 月 9 日三讀通過的「家庭教育法部份條文修正案」中明定，未來高級中等以下學校學生，如有重大違規事件或特殊行為，學校應通知家長、監護人及實際照顧學生的人，並提供家庭教育諮商或輔導課程；如經書面通知三次以上未出席者，主管機關可以委託家庭教育中心等機構、團體進行訪視（自由時報，2011）。此項修正造成全國家庭團體聯盟的嚴厲批評，但是否也代表了政府官員已開始為基層教師因零體罰政策形成的管教困境尋求另一個配套措施？零體罰政策的外顯內涵在於保障學子的人身安全與維護其尊嚴，然在政策下放基層執行的過程中，連帶引起利害關係人間的關係平衡與互動，已跳脫原先所制定與彰顯的政策規範，如此預期外的內隱本質本節略而不論，研究者留待第四章進行後續分析與探討。. 第二節. 基層政策實施及其政治效果. 政策的功用在於解決問題，透過科層體制的權力、市場機制的供需法則或網絡體系的合作關係來提出方案或理念，目的為謀求或取得某些利益的平衡，或遏止組織間負面情形的發展。林鍾沂（2002）提到政策具有以下的特點：1.政策網絡複雜；2.政策並非單一的決定所能表達；3.政策始終必然會改變；4.許多政策決定過程的發展很難產生所謂的政策終結（policy termination）的現象，而充斥著政策接續（policy succession）的作用；5.政策的研究除了考量積極的回應外，亦應重視非決策（non-decision）的檢視；6.政策應深入有行動卻無決策的領域（action without decision），尤其是第一線官僚（street-livel bureaucrats）的執行態度或行動，更是影響政策執行的成敗關鍵，欠缺有效的分析，將無法透徹地瞭解政策制定過程的底蘊（引自劉筱慧，2009）。在多數公共政策的學者眼中，政策分析是一種創造「政策制定過程『的』知識」（knowledge of the policy making process）以及「政策制定過程『內部的』知識」（knowledge in the policy making process）的活動（蔡志和， 2009）。從以上敘述不難發現，大部分對於政策分析的觀點皆屬於政策實踐後的回溯分析，及政策推行前從各預備方案中揀選最佳方案的前置判斷。然而，即便探討的為政策制定的「what」與「how」 ─制定過程有哪些步驟？內涵為何？又依據什麼學理典範？這些規劃考量背後的變因為何？如何形成政策內部系統循環達成共識、使政策具體成形等問題，但一般認知政策為政治角力過程的產物，故探討政策的政治因素時仍多侷限於政治、公共行政領域，其他較常運用以佐證的，即為社會 19.

(28) 福利制度與環境保護議題，且研究範圍多聚焦於分析政策中的「政黨政治」因素。然，政策與政治之關係密不可分的特點，不僅反映在政黨協商上，也反映在推動後實際的策劃、制定、宣導及後續的評估、改良等程序中。政策非只依「理論」而行，當中許多人為及環境變因即是政治力干預、左右政策是否完整呈現原意的關鍵。面對政策分析議題，單只探究政策的沿革流變及評估政策執行的成敗是較為表面的因果論。而實際上在研究場域中，政策如何發揮影響力使相關人、事、物、地，產生化學變化的議題，是鮮少有學者聚焦於此的。因此，即便政策為中央制定後再發佈至地方施行，政策依舊有許多難以預料的變數產生，而成效不如預期的關鍵常常取決於基層官僚。美國政治學家 Michael Lipsky 在 1980 年的著作：Street-Level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services 中定義所謂的基層官僚（street-level bureaucrats）包括教師、員警、社會福利工作者和其他可以掌握政府專案計畫的人，這些人的工作必須要每天接觸民眾，提供服務，以至於公共政策的成敗可能掌控在基層官僚手中，而不是高層官員（引自邱毓玫，2007）。這些在工作上和民眾有直接互動且執行工作時擁有裁量權的基層官僚，扮演政府和民眾的橋樑，故在執行政府政策或政策有所轉變時，必須隨機應變處理。Lipsky 的基層官僚理論中提到，這些第一線的政策執行者往往擁有裁量權來決定一些例行化的行政過程，故本身不但是政策的執行者，更成為政策的製造者─在隨機應變的環境中建構基層政策的執行模式，也享有自主權力。然而，因位階不同而產生不同利益及政策作為，也常因人員與組織未能建立意見溝通和偏好分享的平台，導致訊息錯誤或命令與行動產生落差，進而造成政策運作的失敗。是故，進行政策分析時，單只分析利益團體在制定中央政策過程中的政治角力運作，是無法完全透徹政策失靈的根本之因，惟從政策的轉換者─基層教師在執行過程中涉及的政治利益面出發，才能從微觀政治角度深入透視：基層官僚從政策執行的公權力，轉換到建立組織內部共識與維持自我心理狀態平衡的遊戲規則。Lipsky 的此項理論與 American Educational Research Association 理事長 Lorraine M. McDonnell 於 2009 年教育研究學會年會中發表之演說：《重新定義在教育知識圈內的政治》全文（2009 Presidential Address：Repositioning Politics in Education’s Circle of Knowledge）所提出之政治效果模式之觀點不謀而合。而 McDonnell 的政策政治效果模式相較於 Lipsky 的基層官僚理論與傳統的政策政治效果模式之觀點，更強調政策執行後形成的政治詮釋效果與差異的利益動員之深入探究，恰符合本研究所欲探討之各項目的，故本研究將以 McDonnell 所提之觀點進行研究。以下研究者先就政策政治效果之傳統模式進行扼要說明，特徵如下。. 20.

(29) 壹、傳統模式：政治引導政策，環境左右政策傳統上對於教育政策的相關研究中較為人所熟悉的觀點為：利益團體的支持與反對即為教育政策中所涉及的政治干預力。因此，政治引導政策、政策決定資源分配、在分配過程中即產生教育機會及限制，基層實際運作也產生最直接的影響─學校效能及學生學習成果。政治對學習結果有最直接且廣泛的影響的看法若成立，則建構政策的社會環境、組織文化等變因，就更能操作影響政策的制定與執行。因此，早期研究教育政策的學者們，傾向於探討特定問題：主要的改變的困難度何在、政策成效比預期好的原因、政策如何改變參與者、教育資源的分配是經過哪些因素的考量才得以決定。而這些有關於政治因素的探討皆側重在政策執行前的干預與協商，及政策執行後的基層實務影響，但少有學者對於政策執行後形成的政治形態─教學資源的層級在運作時產生的政治關係為何？資源分配後形成的政治關係如何影響政策執行的成效？教學的實施是否為因應環境現況而更改了政策制定的原意與內涵等問題進行深入研究，此為傳統模式的限制所在。.  教學資源的層. 政治因素. 級和分配。. (如：提出政策問題和解決方案、決策. 教育政策.  劃分學區和學. 立場、利益團體操. 學習成果. 校組織。. 作等)  教學的實施。. 經濟、社會和文化因素圖 2-2-1. 對於政治與教育政策間關係的傳統觀點. 資料來源：出自 McDonnell（2009: 418）. McDonnell 認為學者中少數的例外為美國政治學家 Schattschneide，她在 1935 年的著作《政治、壓迫與價格》中提及「新的政策會創造新的政治型態」，意即政策的執行者在實行時，基於實務限制或自身利益等考量，而扭曲、修正了政策內涵，使政策產出特殊的政治模式。即便當時的論調未經過證實，但確實已提出一個新的觀點：不只政治會影響政策，政策也能創造政治。因此，足可見傳統模式無法完全深入探討在現今的民主體制下，學校的政策執行力如何？學校政策執行後，延續 21.

(30) 改變的新政治型態為何？研究者發現多數的零體罰政策研究在文獻探討部份皆已針對政策問題與解決方案的變革進行文本分析，歸納出以下政治因素：政策欲解決的問題為校園對學生人權的重視不足、立場在於保障學生人身安全不受侵害；人本教育基金會及媒體的合作為最主要的政治手段、民意代表及主要利益團體對解決問題的共識則為政策立法。過去的研究如《人本教育基金會管教論述之探究》（林俶敏，2008）及《教師工會運動與人本教育基金會的體罰論述：從批判教育學觀點的反思》（楊鎮宇，2007）等，亦曾針對政策變革與利益團體介入立法過程進行深入探討。研究者嘗試統合國內相關學術論文研究之觀點來改寫此一傳統模式，得到的傳統模式如圖 2-2-2：. 1.. 政治因素 1.問題：宣導人權 2.解決：政策入法 3.決策：保障學生. 資源配置：輔導人力. 2.. 零體罰政策. 學校組織：訓輔單位. 3.. 4.操作：人本基金會與媒體. 學習效果. 執行指令：推動友善校園。. 經濟：少子化造成學生生活較優渥社會：解嚴後提倡人權與媒體自由文化：家長參與校園事務為常態. 圖 2-2-2. 國內過去研究對零體罰政策之政治效果反饋觀點資料來源：研究者自製。. 由圖 2-2-2 可發現，此一傳統模式在政治因素部分以政治影響政策的導向作處理，省略掉深入探討政策執行後續的政治效果：零體罰政策後學校配套措施與原先政策立意是否符合？基層教師如何使用裁量權詮釋政策？詮釋效果的背後隱含組織成員何種利益考量？不同利益關係人因政策形成的新政治體系為何？故研究者將以 McDonnell 提出之模式進行更深入之探究，此模式之觀點分述如下。. 22.

(31) 貳、McDonnell 模式：逆向思考─政策創造政治 McDonnell 在此篇發表中表示，極少數的教育研究是建立在政策反饋的觀點上。由於大多數的研究目的，並沒有很明確的分辨出政策創造哪種政治來立論，因此她在文章中的立論根據採用其他領域的政策內容來應證，但說明後再兼用三個教育政策之例來建立政策反饋的模式，以下，研究者將 McDonnell 於 2009 年提出的觀點立論扼要說明之：一、政策反饋的概念模式 McDonnell 的政策反饋模式將個人及制度的觀點合而為一，最初的框架討論政策的四大特徵（Policy Characteristics）；中間受政策影響的三大框架分別為「制度結構和規則」（Institutional Structures and Rules）、「政治詮釋效果」（Interpretive effects）及「差異的利益動員」（Differential Mobilization of interests），最後形成「未來的政策」（Future Policies）。. 詮釋效果 1. 政治認同. 制度結構和規則政策特徵 1. 起源 2. 漸進或重大的改變 3. 政策目標的本質 4. 政策手段的類型. 1. 治理結構和能. 2. 政治學習 3. 政治信任. 力 2. 參與和決定規. 未來的政策. 則 3. 財政、政治和資訊資源的分配規則. 差異的利益動員 1. 誘因和資源 2. 目標和對策. 圖 2-2-3 政策反饋的概念化模式資料來源：出自 McDonnell（2009: 419）. 23.

(32) （一）、政策特徵（Policy Characteristics）政策的特徵會影響最後的政治型態，在此框架中，進行探討的內涵如下： 1.政策的起源（Origins）：誰推動此項政策？政策是否源自於立法、司法或其它執行機關的分支？立法和執行政策的政府機關層級為何？這些都有助於政策執行前就釐清利害關係人為何與其所持立場。 2.漸進或重大的改變（Incremental or major change）：政策是否能代表增加的改變或彰顯重大的變革？這個項目將成為現有制度和政治結合時是否可能被干擾的信號。3.政策目標的本質（Nature of policy targets）：政策針對的目標為何？將政策目標分為兩種面向討論可得出以下概念─（1）政策目標或其所屬的社會結構如何被決策者及所屬機構看待之？在這個概念中，決策單位會依照政策目標的特性來區分是否需要給予協助的價值感。某些政策的目的為錦上添花的增添補助及施作措施，但另一些政策則是視其實際需求而決定是否需要給予協助；（2）目標團體（target groups）所代表的政治力量資源，這些政策鎖定的目標及所屬團體代表的是可運用的政治資源，或是政治上無影響力的弱勢團體。當這兩種面向的本質互相影響，會創造不同的目標團體。研究者以文中所提及的社福政策與零體罰政策之目標為例證，形成以下圖表，來說明政策目標擇取的最重要考量構面：表 2-2-1 政策目標在政治參與上的運用概念. 老人年金政策. 補助低收入戶生政策. 零體罰政策. 老年人. 低收入戶的學生. 一般學生. 本質是否需要協助. 需要. 需要. 需要. 政治力量資源判定. 有力的. 弱勢的. 弱勢的. 資料來源：研究者自製。. McDonnell 以老年人與低收入戶的孩子為例，當老年人得到老人年金，被社會歸類為既得利益團體，政治價值上被定義為有價值的，且能在政治上發聲；低收入戶的孩子被社會歸類為受扶助的弱勢團體，雖然也得利、同樣具備價值，但政治上卻身為無力的一群。決策者會考量政策的目標對象(或團體)的數量及附加的價值有多少？是否「有利」又「有力」？考量諸多面向後才會決定將利益分配給誰，或讓誰負擔成本。教育政策為公共政策之ㄧ，而選擇是否執行的關鍵則在於提案者與倡導者認定的「價值」─社會上普羅大眾對政策目標及政策領域關聯性的判斷，而「權威性分配」則是政治系統經由決策的過程，將價值分配給體系內的成員，本身具有強制性，給予某些成員的報酬（rewards）則相對形成對其他成員的剝奪（deprivation）。因此，決策前業已判斷利益之所在的通盤評估，方進行政策的規劃與制定。 24.