基金存續原則評估

「中央政府特種基金管理準則」包括特種基金合併及裁撤之規定，特種基金 因性質相同必要時得經行政院核准予以合併（§16）；因情勢變更、執行績效不 彰、設置目的業已完成或設立之期限屆滿時，應裁撤之（§17）；裁撤特種基金 由主管機關報經行政院核准後為之，必要時由行政院逕行裁撤（§18）；裁撤後 其餘存權益歸屬中央政府（§19）。

我國於《預算法》民國 87 年修正後，特種基金重新分類；又適逢臺灣省政 府功能業務與組織調整，原屬省政府特種基金併入中央政府，以大專院校校務基 金改制作業基金，造成中央政府特種基金數量急遽增加。原有中央政府特種基金 管理準則似乎不敷使用。

壹、基金存續原則比較

行政院於民國 89 年另訂定「非營業特種基金設置、簡併、裁撤及預算編製 共同性原則」（以下簡稱非營業基金共同原則），除了規定同一主管機關同一性 質非營業特種基金應整併，同一政事性質非營業特種基金，若分由不同機關設置，

亦應整併以劃一權責。若非營業基金符合以下條件，應予以裁撤：

（一）已完成或無法達成設置目的、政策變更無須設置者。

（二）可委由民間經營、公民營合辦或移轉民營者。

（三）已喪失原訂自償能力，長期累積巨額短絀無法改善者。

（四）基金營運績效長期欠佳者。

依據民國 90 年度總預算非營業基金總說明，依據非營業基金共同原則檢討 簡併之非營業基金共有 14 單位，其中已達成或喪失原設置功能或辦理之業務與

其他基金合併者 5 單位；²⁶ 因性質與其他基金相近，而簡併為分預算單位者，

計有 9 單位。²⁷

民國 92 年行政院又另訂定「中央政府非營業特種基金存續原則」（以下簡 稱非營業基金存續原則）替代原本非營業基金共同原則，兩者詳細對照可參見表

20。依據基金存續原則，基金有四項情形之一應予以裁撤，包括：

（一）已完成或無法達成設置目的、經檢討政府得去除任務者；

（二）可委由民間經營、公民營合辦、移轉民營、改制法人或下放地方政府 者；

（三）基金營運績效長期欠佳，或已喪失原訂自償能力，長期累積巨額短絀 無法改善者；

（四）業務單純、規模過小無設置必要者。²⁸

依據民國 93 年度總預算非營業基金之總說明，因多數基金之設置均有其法 源依據及政策任務，須配合相關法令之修改及政府組織調整方案定案後才能裁撤 或簡併，而且部分基金涉及業務調整及人員處理，須妥適規劃，因此當年度基金 並未變動。而自民國 93 年度開始，總預算非營業基金總說明將「預算制度之檢 討與改進」列入章節，每年均專節報告當年度基金簡併情形。

表 20 非營業基金共同原則與非營業基金存續原則對照

分類 非營業特種基金設置、簡併、裁撤及預算編 製共同性原則

中央政府非營業特種基金存續原則

設置 （一）非依法設置之分基金以及依法設置之 分基金惟法律未明定分基金名稱者，宜全數 簡併為母基金之內部單位，不設管理委員 會；另其資金應統籌運用，必要時得按部門 別計算內部餘絀。

（二）依法設置之分基金且法律明定分基金 名稱者，俟修法時改為母基金之名稱後，予

非營業特種基金須依法律或配合施政 需要，按預算法第四條規定，並應具備 特（指）定資金來源，始得設置。

26 包括臺灣省國民住宅基金、鄉鎮創業自立基金、軍人儲蓄作業基金、農業平準基金及輔助公教 人員購置住宅貸款基金等。

27 包括實施平均地權與保護自耕農基金、土地重劃工程規劃作業基金、新生地開發基金、公共工 程作業基金、原臺灣省政府所屬交通建設基金、林務發展基金、臺灣省山坡地開發基金、種苗改 良繁殖作業基金及畜產改良作業基金等。

28其中第四點關於業務單純、規模過小之規定，為非營業基金共同原則所未規定的。

以簡併。至未修法前仍暫維持分基金型態，

法改善者。

（四）業務單純、規模過小無設置必要 者。

預算編 制

（一）為使總預算單純化，特種基金不宜編 製單位預算：鑒於目前單位預算並無法針對 特種基金之特性給予執行彈性，另為使總預 算單純化，成為普通基金之彙總，特種基金 自不宜編列單位預算。

（二）為賦予基金執行彈性，特種基金仍宜 編製附屬單位預算：特種基金為一獨立之財 務個體，為促成其企業化經營理念，以面對 市場之需要，仍宜編製附屬單位預算，以取 得預算法第八十七條、第八十八條所賦予之 彈性，俾提升其經營績效。

無規定

資料來源：本研究自行整理。

貳、基金簡併情形

在本研究第三章第三節的部分，已經回顧 92-101 年基金整併和新增情形，

共簡併了 8 單位基金及分基金，但是增加了 14 單位基金及分基金，其中共有 13 單位是依特定法律設置，僅有地方產業發展基金，是行政院依據《預算法》21 條設置。

在控制既有特別收入基金數額方面，簡併了 8 單位基金或分基金，行政院既 有的管制措施可謂頗有成效；在新設置基金方面，多以分預算基金的型態設置，

新增 14 單位其中就有 7 單位是以分預算基金的方式編列在既有基金之下，盡量 將依特定法律新設置基金納入既有基金管理之中。

雖然行政院的檢討有其功效，但是特別收入基金無論是新增、裁撤或簡併，

關鍵影響是在於法律的制定、修改或廢止。儘管行政院訂定有非營業基金存續原 則，但是真正適用的情況並不多見。而又如同民國 93 年度總預算書非營業基金 總說明基金檢討報告，以及後續年度同樣報告一再重複提及，少數符合基金存續 原則裁撤規定的基金，在法律修定以前，行政院也無法擅自裁撤。

立法院預算中心（2010b）在民國 100 年度農業特別收入基金評估報告中，

便指出農業特別收入基金之下的分預算，包括漁業發展基金與漁業平準基金，業 務移轉由普通基金支應之後，業務量大幅萎縮，均應依照基金存續原則予以裁撤。

但是這 2 單位基金均是依法設置的，在法令未修正之前，行政院無法逕予裁撤。

同樣的，在民國 100 年度經濟特別收入基金評估報告中也指出，能源研究基 金、石油基金和再生能源發展基金屬同一政事性質又在同一機關，依據非營業基 金存續原則應予合併。但是這三單位基金各自有設置法源，在法律未修正以前，

行政院亦無法逕予簡併。

由此可知，真正影響到特別收入基金數量的關鍵，無論是增加或減少，都在 於立法院而非行政院。儘管行政院有提送法律修正案的權力，但是監督並落實法 律的責任，以及法律提案修正的最終權力，還是落在立法院。

貳、基金簡併管理情形

基金形式簡併是否能夠真能達到減併目的？值得探究。非營業基金共同性原 則除了規定機關內同一政事有不同基金應予以簡併以外，還規定簡併後應為統籌 運用，原本基金管理委員會裁撤、由母基金管理委員會管理或由母基金管理委員 兼任。

參酌附錄二特別收入基金管理機關/委員會組成情形，整併後的經濟特別收 入基金、農業特別收入基金、環境保護基金和健康照護基金應，僅有農業特別收 入基金和健康照護基金管理委員會達成實質整併的效果，由農業特別收入基金管 理委員會和健康照護基金管理委員會分別管理。

在環境保護基金整併結果不明顯，僅可得知管理委員會召集人均由環保署長 出任。在經濟特別收入基金的狀況最為嚴重，在該基金之下的推廣貿易基金、能 源研究發展基金、石油基金和再生能源發展基金，仍各自由經濟部國貿局和能源

局分別管理。如此也坐實了立法委員賴士葆之批評，基金只是形式整併，沒有實

名稱

項目 能源研究發展基金 石油基金 再生能源發展基金

用價值者，得予獎勵或補 助。

推廣。

六、再生能源熱利用替代石 油能源獎勵之補助。

七、直轄市、縣（市）主管 機關執行石油管理及第 54 條第 1 項各款之取締、調查 或查核業務之補助。

八、其他經中央主管機關認 為穩定石油供應及維護油 品市場秩序之必要措施。

資料來源：立法院預算中心經濟特別收入基金（能源研究發展基金、石油基金、再生能源發展基 金）民國 100 年評估報告。