重要研究發現

在民國 92 年以後特別收入基金規模穩定，雖然基金數量，在編制附屬單位 預算之基金從 18 個增加到 23 個，分預算基金亦有增加，但是預算支出規模，從 2141 億元逐步遞減到 1670 億元；在基金賸餘方面，雖有增減，但大抵維持 2945 億元的水準。外界對於非營業基金「預算規模呈現倍數增加」之批評（胡清暉，

2005），恐怕不太適合用在形容特別收入基金。

整體而言，大部分特別收入基金均有特定收入以支應特定用途，符合專款專 用穩定財源的特性。少部分特別收入基金，欠缺有效的基金來源，以政府撥入為 基金收入的主要來源；但是部分以政府撥入為主要收入的基金，政府撥入額度卻 是明定設置法源條文中，此一由法定安排特定撥入額度責任之特定收入，不符合 專款專用，在預算審查過程中政府撥入也有立法院刪減的情形。

在預算編制缺失方面，除了一再要求部分特別收入基金編列單位預算或改編 公務預算，最常見之缺失在於擴大基金支出用途之範圍，將應以公務預算編列支 應之計畫，或者應屬公務機關之業務，改以特別收入基金支應，坐實「小金庫」

之批評。

特別收入基金大部分依特定法律要求而設置。尤其在民國 92 年以後，僅有 地方產業發展基金為行政院依據《預算法》第 21 條規定設置。其餘若非負擔特 定政務，例如外籍配偶照顧輔導基金和社會福利基金，便是為求統一事權、將機 關轄下基金統一管理之規劃，例如經濟特別收入基金、農業特別收入基金等。

在基金數量方面，儘管《預算法》第 21 條賦予行政院設置特別收入基金的 權限，外界對於特種基金數量增加迭有批評，但是行政院動用《預算法》第 21 條作為設置依據的情況，除了為將同一性質特別收入基金統合，其他設置亦有其 正當目的，只是在基金來源方面有所欠缺。而在方清風（2003）研究訪談中，亦 有專家學者將非營業基金設置數量成長的主要原因，歸因於立法制定之法律（方 清風，2003：124-125）。

特別收入基金業務除了研究發展與推廣業務，以補助及協助業務為大宗，占 整體支出的 25%，尤其農業特別收入基金的部分就佔了近一半，甚至比辦理就業 輔導服務業務還要多。實際累積支出用途由金融重建基金拔得頭籌、農業特別收 入基金次之，比國家科學技術發展基金和經濟特別收入基金還要多，前二者加總 幾乎是後二者的兩倍。

雖然行政院主管轄下有四個特別收入基金，但是實際管理機關均委由其他機 關辦理，例如國家科學研究發展基金由國科會辦理、公營事業民營化基金由財政 部辦理、離島建設基金和花東地區永續發展基金由經建會辦理。

在檢視民國 92 年到 102 年的基金變遷之後發現，對特別收入基金數量增加 與減少影響較大的因素，則是立法院的立法權。無論是依據法律增加、法令規定 失效年限或修法裁撤，都有賴於立法院依其法律制定權予以處置。

但是針對此欠缺基金來源的缺失，無論是依特定法律設置或行政院依《預算 法》第 21 條設置之特別收入基金，立法院未針對違法預算提出刪除。甚至在決 議要求行政院將附屬單位預算改編單位預算、並且有監察院背書的情況底下，仍 舊照樣讓違法的附屬單位預算通過三讀。

儘管立法院預算中心依照其專業提出評估意見，若立法委員在審查基金的過 程中並未據以力爭、要求修正或刪除，一旦預算通過，則形同具有法律效力，而 審計單位只能依法稽核。

在基金欠缺基金來源問題上，也不見立法委員確實就問題逕自修正法律指定 收入以解決困境，而是一再要求行政院自行尋找財源，與《預算法》第 91 條法 律增加支出應找到相對財源之規定不符。

因此，若要對於特別收入基金進行改革，正本清源做法，還是在於立法委員 應該以其職權，參酌預算中心評估報告的意見，對基金編列情形切實審查，將不 符預算體制之項目確實刪除或修正；又或者，直接修正相關的法律，提出其他法 定收入來源、或者修正用途，才能有效解決基金缺失問題。

但是在刪除預算恐招致選舉失利的情況下，立法委員在監督特別收入基金方 面，似乎有出現滾木立法的代議政府失靈情況。在立法委員選舉制度改為單一選 區之後，類似爭奪肉桶立法的動機趨強（賴映潔、王宏文，2013），類似問題恐 怕會愈發層出不窮。