預算編製與審議評估

推廣。

六、再生能源熱利用替代石 油能源獎勵之補助。

七、直轄市、縣（市）主管 機關執行石油管理及第 54 條第 1 項各款之取締、調查 或查核業務之補助。

八、其他經中央主管機關認 為穩定石油供應及維護油 品市場秩序之必要措施。

資料來源：立法院預算中心經濟特別收入基金（能源研究發展基金、石油基金、再生能源發展基 金）民國 100 年評估報告。

第三節 預算編製與審議評估

壹、附屬單位預算彈性

依照「中央政府附屬單位預算執行要點」（以下簡稱執行要點），特別收入 基金收支監控，在行政單位，包括主管機關、行政院主計處和監察院審計部。而 執行要點中，亦規定基金必須編制會計月報分送行政院主計處、審計部、財政部 與主管機關。主計處在業務需要下，可以指定基金管理單位限期另填報表，亦可 派員查核預決算執行情形。

對於特別收入基金適用附屬單位預算而適用的預算彈性，其中包括得因應業 務需要、經報行政院會同意後動支，支出併入決算處理。執行要點規定「年度進 行中，如確因業務需要，必須辦理原未編列預算之業務計畫，應妥適規劃財源，

必要時應撙節控管原有其他計畫，並擬具計畫，專案報由主管機關核轉行政院核 定。」「已編列預算之業務計畫，年度進行中，確因業務需要，致增加經費者，

應優先檢討停辦或緩辦不具效益或不具急迫性項目，以於原計畫預算總額內調整

容納為原則，如確有超支必要，應就檢討結果擬具處理意見，報由主管機關核定。

但增加國庫負擔者，應專案報由主管機關核轉行政院核定。」

經立法委員辦公室協助提供之資料顯示，在民國 92 到 101 年之間，全部的 特別收入基金，平均一年度動用 4 次，集中在經濟特別收入基金、健康照護基金 和農業特別收入基金，顯示動用此一彈性之情形並不多見。個別年度基金動用總 金額可見表 22，詳細動用情形請見附錄三。在動用金額部分，以民國 93 年度最 多，主要是因為金融重建基金長期債務舉借 1800 億元以處理高雄區中小企銀等 問題金融機構。

表 22 特別收入基金報院核准先行辦理金額

年度 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 總金額 6664 311079.3 3487.5 1561 1041.4 7904.1 4.5 42.8 40 4375.5 當年度基金

用途總額 214125 192400 167280 183926 155913 179664 156100 149703 163515 167699 比例 3.11% 161.68% 2.08% 0.85% 0.67% 4.40% 0.00% 0.03% 0.02% 2.61%

單位：百萬元

資料來源：立法委員段宜康辦公室，本研究自行整理。

貳、預算中心評估情形

依照立法院預算中心的評估報告（參照附錄四），預算缺失主要集中在基金 性質應改編單位預算、將基金用途廣泛解釋、將應以公務預算支應之計畫改以基 金辦理以及基金執行率偏低的問題。

基金依其性質，應改編單位預算或公務預算，這些遭點名的基金包括行政院 國家科學技術發展基金、社會福利基金、外籍配偶照顧輔導基金、能源研究發展 基金、航港建設基金、農業特別收入基金、就業安定基金、環境保護基金、中華 發展基金、金融監督管理基金、通訊傳播基金。

在廣泛解釋基金用途方面，包括離島建設基金捐助財團法人設立信用保證基 金、研發替代役基金無組織法規卻聘僱人員、推廣貿易基金未以法律定其用途並

且將國貿局相關業務納編基金計畫、能源研究發展基金支應公務預算之計畫經費、

再生能源發展基金那邊一般行政費用、航港建設基金用途為以法律定之、核子事 故緊急應變基金關於輻射監測中心各項設備與場所之為館應由台電負責併不得 編列業務宣導費、農業特別收入基金將公務屬性業務計畫跨基金別報之餘普通基 金及特別收入基金、就業安定基金編列職訓局廣告及業務宣導費、環境保護基金 補助環境保護人員訓練所及環境檢驗所購置設備、環境保護基金（環境教育基金）

編列辦理環境信託基金及財務狀況之查核等經費、金融重建基金無法律依據下以 存款保險理賠準備金賠付經營不善金融機構資金缺口、通訊傳播基金收支保管及 運用辦法中所訂之基金用途逾越母法並以公關費名義編列正副主委特別費。

在基金執行率低方面，包括行政院國家科學技術發展基金、行政院公營事業 民營化基金、有線廣播電視事業發展基金、運動發展基金。

此外，尚有基金的預算編製計畫或相關資訊過於簡略、不具體，造成立法院 審查權遭到限縮，這些基金包括離島建設基金、社會福利基金、研發替代役基金、

推廣貿易基金、石油基金、航港建設基金、有線廣播電視事業發展基金、運動發 展基金。

以上預算編制問題，在廣泛解釋基金用途方面尤其嚴重。行政院主計處自民 國 96 年度，要求基金主管機關明定公務預算及基金預算劃分原則。依據行政院 主計處提供的資料，到 103 年度總預算案送出時，一共有 12 個主管機關訂有 17 項劃分原則。但是就特別收入基金而言，只有行政院國家科學技術發展基金、經 濟特別收入基金、核能發電後段營運基金、航港建設基金、健康照護基金、農業 特別收入基金、環境保護基金和金融監督管理基金共 8 個單位，這還是包括劃分 原則非常粗略的部分。這也無怪乎，立法院審查 97 年及 98 年度預算時，仍質疑 部分機關公務及特種基金監計畫任意移編（楊明祥，2009）。外界批評非營業基 金是部會「小金庫」（胡清暉，2005），依據前述資料，此一沉痾至民國 101 年 度總預算仍存在。

參、預算審議實際情形

所謂徒法不足以自行，就算相關法制或行政院頒訂的規定如何完備，相關的 監督或意見，若沒有實質的權力加以運用，則也只是徒具文字，無法真正影響基 金運作。本節將以立法院預算中心評估意見，在立法院預算審查過程中提案或決 議的情形，進一步舉例分析。

在比較 100 年度與 101 年度預算中心評估報告（附錄三），會發現兩年度的 評估意見，有相當比例是重複的，詳情請見附錄四。姑且不論政務政策建議的類 型，關於基金收支情形和預算編列缺失問題，連兩年度均指出相同狀況，若不是 立法院自身針對問題未達成共識，便是行政院並不正視立法院決議。

當然，某些大問題恐怕不是立法院決議要求就能立刻解決。例如公營事業民 營化基金，因釋股作業困難還有賤賣國產之疑慮，立法院決議停止釋股，並要求 檢討民營化基金之功能與退場機制（總統府公報，2011：239），同時要求正視 基金潛藏負債問題（總統府公報，2011：239-240；總統府公報，2012：145）。

此一問題便不是一兩年度可以解決的。

一、立法院立法設置基金缺未設置相應財源

但是如同離島建設基金民國 100 年度意見「無特定收入評估基金設置必要性」

為例，盧嘉辰委員在審查預算時認為無法另覓財源情況下、明確不再由公務預算 撥入的情況下，建議予以裁撤；時任基金管理會召集人劉憶如認為基金仍有相關 計畫進行中，且仍有機會在用盡之前找到自有財源而反對，但是劉憶如也指出在 基金成立後，各部會對於離島建設申請經費都轉推給基金支應 （立法院公報，

2010：226-228）。立法院經濟委員會最後決議為「…然離島建設基金之運作攸 關政府相關離島建設之推動，於 100 年度已無特定收入來源，特要求經建會應

儘速就該基金未來定位、財源及運作方式等提出具體規劃，以維持該基金之健全 運作及相關離島建設之推動。」 （立法院公報，2010：341-342、346-347）

但是在 101 年度審查預算時，行政院仍未提出相應財源，立法院也僅再次重 申同樣的決議，對於用途不明之情形，僅採取凍結預算支出十分之一，待行政院 經建會向立法院經濟委員會報告經同意後動支。與《預算法》第 91 條「立法委 員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資 金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律」有所違背。

而類似的問題，也發生在甫於民國 101 年編列附屬單位預算之花東地區永續 發展基金。立法院決議明確指出該基金仰賴國庫撥補無特定收入支應特殊用途，

不同意行政院以「政府編列預算撥入等款項為特定收入來源」之理由，卻僅建請 行政院積極尋找基金特定收入來源，無視《預算法》第 91 條法律案增加歲出者 應指明彌補資金來源之規定。

二、立法院未刪除預算無財源基金之預算

行政院依照《預算法》第 21 條成立之「地方產業發展基金」欠缺特別收入，

僅仰賴政府循預算程序撥款，預算中心 100 年度評估報告便提出「無特定收入來 源，卻成立特別收入基金，與法未合」意見。100 年度附屬單位預算審查，經濟 委員會審查時便有蘇震清、李俊毅委員認為該基金績效目標皆為經濟部中小企業 處、勞委會等相關主管單位原屬業務，作業方式又與公務預算無異，提案要求檢 討基金設置效益、並提出裁撤報告。該提案修正將裁撤報告刪除後通過（立法院 公報，2011:480）。諷刺的是，因為預算編列較 99 年度短少，丁守中委員認為 有違政府照顧地方產業之目的，提案要求改進，並獲得通過（立法院公報，

2011:479-480、484）。在民國 101 年度附屬單位預算審查結果，通過之決議，

針對經濟部中小企業處未能落實該基金補助回饋機制和符合特別收入基金專款

專用屬性，僅要求提出檢討規劃報告；對於無特定收入來源、主要仰賴國庫撥補，

專用屬性，僅要求提出檢討規劃報告；對於無特定收入來源、主要仰賴國庫撥補，