文獻探討與回顧

有學者將政府預算研究粗分為「預算結果」與「預算制度」兩大領域（蘇彩 足，2000：471），前者指的是政府預算決策的結果，例如政府各項預算政策的 實質內容；後者則是政府預算過程中的各種成文與不成文規範。

以相似的區分法，國內對於特別收入基金研究，也大抵可以區分為「特別收 入基金結果」與「特別收入基金制度」兩大領域。前者是針對各個特種基金當前 運作情形，包括基金規模、收支情形、運作績效或用途計畫是否達成設置之目的 等實質內容。基金制度則涉及基金籌編、審議與執行所遵循的各種規範，主要包 括預算法規與政府會計原則。

儘管特別收入基金已是政府財政重要工具，但是相關研究成果並不足夠。除 了在數量的方面，無論是基金結果或基金制度，仍舊有超過半數特別收入基金沒 有專論研究；在內容方面，研究者以主計單位從業人員為主，也集中會計方法上 的問題；縱使非主計人員，往往以基金所投入的特定政務為研究對象、基金只是 眾多投入政務的工具之一，而未被研究者視為研究焦點。

國內特別收入基金研究泰半以《主計月刊》為主要平台。自 2002 年至 2009 年，執掌特種基金的主計處第二局，歷任局長吳文弘（2002）、施炳煌（2005）

與楊明祥（2009）在《主計月刊》上發表的相關文章，點出不同時期對特種基金 制度關心焦點。雖然在過程中若干問題獲得解決，也有些許問題始終未獲得令人 滿意的結果，尤其是資金運用效率以及績效評估的問題。對於國內特別收入基金 各個階段的重要發展，例如民國 71 年行政院會議通過的「中央政府特種基金管 理準則」，以及民國 87 年《預算法》第 4 條修正、增設特別收入基金此一類別，

均欠缺相關研究著述。

文中所使用的特別收入基金，英文 special revenue fund，是指《預算法》第 4 條特種基金「有特定收入來源而供特殊用途者」。在民國 87 年修正以前，則

包括部分非營業循環基金及部分其他基金。在修法過程中，則另有「特別所入基 金」之稱（柯承恩、林世銘，1996:7）。在對英文文獻探討的時候，將把指定用 途稅（earmarked tax）一併列入。

以下將分別介紹專款制度的相關研究成果，接著討論關於我國中央政府的特 別收入基金研究成果，最後則概略描述我國目前的特別收入基金。

壹、專款制相關理論文獻

吳文弘（2001）指出一般政府預算原則共有 16 項，⁴其中統收統支原則和不 相屬原則⁵與專款制甚為相關。

統收統支原則是指國庫的收入與支出，必須統一綜合於一套單一的預算，以 求對公共財政的整體做綜合的表示；並避免收支的重複計算，以維持各單位預算 間資源分配量與質的平衡性。而不相屬原則是指預算在收入和支出之間不能賦予 特別的關係，否則勢必浮濫設立各種的獨立會計或預算，使整體財政分裂為無數 的基金個體。但是此二原則與今日追求政府企業化經營相違背：在統收統支下，

用錢與籌錢機關分離容易產生財政幻覺，降低收入機關增加收入意願、支出機關 而容易形成浪費；而事業支出特別處理，才能獨立計算成本效益，衡量損益或餘 絀，在在都將導致資源浪費與無效率之使用（吳文弘，2001：3、5）。而統收統 支的規則下，每筆收支均可以流動至「邊際效用/成本」相等之境界，如此總預 算所獲致之總效用將可極大化（吳世宗，1999：53-54）。

而專款制依據美國稅賦基金會研究，具有五項優點：1.讓政府服務得以使用 者付費；2.確保需要的政府功能至少有基本支出；3.有助於國家財政穩定；4.確

4 一、事前議決原則、二、完備性原則、三、統收統支原則、四、可抗性原則、五、公開原則、

六、明瞭原則、七、正確性原則、八、限定性原則、九、不相屬原則、十、計畫原則、十一、責 任原則、十二、事實原則、十三、有效執行原則、十四、行政裁量原則、十五、彈性原則、十六、

關聯性原則。

5 統收統支原則又稱單一預算原則，不相屬原則又稱收支分離原則。

保特定計畫得以持續；5.可以引導公眾支持新的或增加稅賦。但同時，專款制也：

1.妨礙預算控制；2.錯誤配置資金；3.降低歲入結構彈性；4.專款條例在設立需求 消失後有持續留存的趨勢；5.侵犯行政跟立法政策制定權，使部分政府專款計畫 規避定期檢驗的規則（例如選舉）（Tax Foundation, 1965）。

國內對於專款專用立論基礎的研究甚少著墨，研究人員以財金會計背景為主，

研究聚焦在會計系統改進，例如書表、資訊揭露、監督等；或者針對非營業基金 政務之特定領域，基金運作的效益與對該領域產生什麼影響，像是就業安定基金 對勞動就業市場的成效。總而言之，是以預算分配面研究為主。

國內有研究者整理出三種支持專款專用的理論，分別是專款專用理論、俱樂 部財理論及防水艙理論（方清風，2002:22-25；熊秉元，1999:201-204；Hsiung，

2001:227-228），但是這些只是描述專款制的特性，⁶而非建構理論。

在國外研究方面，可說主要以 Buchanan 的研究為先河。Buchanan 應用公共 選擇理論的模型分析專款制度，發現專款專用和統收統支相比，會更有效率。一 方面政府財政較不易發生赤字，另一方面納稅者更能確定其所繳納的費用（指定 用途稅）會專款專用，亦對於支出有更大操控的預知及能力。（吳世宗，1999）

但是如果考量到現實中的決策成本，當組織規模大、決策成本高的時候，專款專 用反而會增加總預算額度（洪德生、曾巨威，1996:29；布坎南，穆懷朋譯，

1999:91-93；熊秉元，1999:201-202）。

接續 Buchanan 之後的研究者，主要延續他的數理模型，並結合後續的相關 公共選擇學派理論，探究行為者是否會產生有別於 Buchanan 結論的行為取向，

亦即驗證專款專用和統收統支兩種方式，何者較有效率，以及造成這種行為的可 能因素。Brett 與 Keen（2000）發現，儘管明顯會導致不效率，環境主義的現任

6 俱樂部財理論側重受益者跟付費者是相同的此一特性；而防水艙理論則是企圖補足原先 Buchanan 在探討專款專用的時候，只重視專款專用中付費者可以對特定支出的展示偏好，而忽 略專款專用可以避免特定支出經費遭到挪用。這兩者均在美國稅賦基金會（1965）的研究中被 提及。

政策決策者會傾向於採用專款，以拘束選舉勝利者，並且對抗不確定性。Jackson

（2007）則利用數理模型 bargaining game 分析立法機構在專款專用與統收統支 之間的偏好，發現所有收入均會被優先用專款專用的方式支出。

儘管專款專用使得政府財政資源，會發生有資金賸餘卻還必須舉債的情況。

但是在預算過程中，參與者數目愈多、預算過程愈分割，參與者愈能享受到總體 稅源所創造的外部效果，各單位支出的邊際成本愈低，進而有增加支出的誘因，

導致總體預算增加、甚至導致赤字（蘇彩足、徐仁輝、李顯峰，2000:7；Kontopoulos

& Perotti，1999:89）。蘇彩足（2000）認為政府財務透過特種基金納入個別部會 之下，因為所有權相對明確，可以使得政府財務脫離共同資源的情況，而避免「共 同資源問題」（common-pool problem）或「共同資源悲劇」（common resources tragedy），對於政府財務的運用反而有正面幫助。

綜合以上，專款專用相對於傳統統收統支的財政原則而言是特例，而此特例 基礎建立在專款專用的兩項特性：第一、財務獨立；第二、用途特定。倘若未具 備此二者，則應當回歸傳統財政原則。

貳、專款制度相關實證研究

Wilkinson（1994）為了驗證專款制度究竟對政府支出是擴大或縮減的效果、

以及專款對民主是有益還是有害，將專款依照兩種特性做交叉分類。第一種是專 款收入對支出規模有強烈的影響，也就是量入為出的效果顯著（determined）；

相反地，如果專款收入影響低，便表示專款收入雖然用於特定服務，但是專款收 入對支出規模沒有決定作用、而常透過普通基金撥入補足超過專款的支出。第二 種特性則是支出用途廣泛（wide）與否：如果專款可以用於該部會的功能（function）

便是屬於廣泛；倘若只能用於指定支出計畫，那便是特定（narrow）。Bird 與 Jun

（2005）的分類則更細緻。除了支出用途範圍及收支連結強度，還加上了在這個 收入和支出的連結中，是否有可被識別的（identifiable）利益。

Wilkinson 發現唯有英國勞工保險（employees' NiCs）能夠支持 Buchanan「專 款制度有效率」的結論，但是勞工保險與個別付費者之間有非常明顯的報酬關係。

一旦報酬關係不明確，而且付費者認為已經支付夠多的一般稅賦，Wilkinson 認 為這種專款公投（referendum）將因為付費者不願支付、欠缺收入而導致支出縮 減（Wilkinson，1994:133）。McCleary（1991）則透過世界銀行的經驗回顧，歸 結出 9 項專款是否能運作良好的觀察面向。⁷但是這些規則以專款專用為研究標 的，性質上較像是我國的特種基金，而並未明確區隔出作業基金或特別收入基金 等具體各類特種基金的特性。

McCleary 在其研究中，依照基金收入來源及支出項目是否特定或普通（廣 泛），區分成四種類型：A 類型收入特定、支出特定；B 類型收入特定、支出廣 泛；C 類型收入廣泛、支出特定；D 類型收入廣泛、支出廣泛。相關分類整理成

7 1.受益者、付費者跟價格是否有強烈的聯繫？2.除了使用者付費以外，是否有專款專用的必要，

例如確保服務水準、增進稅費收入或服務品質？3.價格、稅率和其他為了專款支出而生的財務 資源是否符合現在及預期的需求？4.該價格或稅費安排是否會對資源分配產生值得注意的效應，

例如確保服務水準、增進稅費收入或服務品質？3.價格、稅率和其他為了專款支出而生的財務 資源是否符合現在及預期的需求？4.該價格或稅費安排是否會對資源分配產生值得注意的效應，