非營業特種基金之定位：附屬單位預算

基金為衡量財務之單位，而收支運用方面，依照《預算法》應編制單位預算 或附屬單位預算。《預算法》第 17 條規定，預算編制分為單位預算與附屬單位 預算。第 18 條規定單位預算意指完整收入與支出項目均全數編列。附屬單位預 算則規定則較有彈性，包括依據《預算法》第 88 條規定，附屬單位預算之執行 如因經營環境發生重大變遷或正常業務之確實需要，報經行政院核准者，得先行 辦理；此外，附屬單位預算也不受《預算法》第 25 條（預算外處分之禁止）、

26 條（動產不動產之禁止）、27 條（債務之禁止）限制。

民國 87 年以後，行政院主計處以「單位預算特種基金凡在經營管理上須負 與彈性，以因應業務量變動所需，億與檢討改制為附屬單位預算特種基金，期藉 以提升各基金之整體營運效能」為由，將原編列單位預算之 11 個其他基金裁撤 平衡省市預算基金之外，改編附屬單位預算 （莊振輝，2011：254）。

民國 89 年行政院訂定「非營業特種基金設置、簡併、裁撤及預算編製共同 性原則」亦明白揭露，「為使總預算單純化，特種基金不宜編製單位預算：鑒於 目前單位預算並無法針對特種基金之特性給予執行彈性，另為使總預算單純化，

成為普通基金之彙總，特種基金自不宜編列單位預算。為賦予基金執行彈性，特 種基金仍宜編製附屬單位預算：特種基金為一獨立之財務個體，為促成其企業化 經營理念，以面對市場之需要，仍宜編製附屬單位預算，以取得預算法第 87 條、

第 88 條所賦予之彈性，俾提升其經營績效。」至此以後，附屬單位預算與特種 基金幾乎畫上等號。但是特種基金指的是一切財務衡量的單位，而附屬單位預算 則是指該基金所適用之預算程序與規定。

儘管政事型特種基金是否完全適用於預算法第 87 條、第 88 條及第 89 條等 專對營業基金調度彈性而設置之規定（呂秋香、吳文弘，2009:63）。第 87 條規 定營業基金配合業務增減可隨同調整之收支，得不經預算程序，逕予列入決算。

第 88 條規定因應環境變遷或業務需要，得經行政院核准，先行辦理，免先經立 法院審查，僅需於事後補辦預算。第 89 條規定特種基金為餘絀及成本計算者準 用營業基金之規定。但是《預算法》條文當中，對於何種基金應編列單位預算或 附屬單位預算未有明確規定，僅有在民國 88 年修正以前的「中央政府特種基金 管理準則」第三條規定：營業基金與非營業循環基金為留本基金，其餘視是否留 本而定歸屬，間有動本與留本性質者，視為動本基金。第四條規定，動本基金應 編制單位預算，以歲入歲出之全部編入總預算；留本基金編制附屬單位預算，以 歲入歲出之一部編入總預算。¹²

民國 85 年行政院開始全面檢討特種基金，認為附屬單位預算型態運作更有 利於發揮特種基金功能，因此於 88 年的修訂中，刪除有關留本與動本基金之規 定（吳文弘、張育珍、李佩華，2003:34），特種基金全部編列附屬單位預算。¹³ 國庫署也認為此一動本和留本基金性質定義特別收入基金並不適合，應依照各基 金性質而定（葉修齊，2009:86）。

12 第三條 《預算法》第四條所定各類特種基金，除營業基金及非營業循環基金為留本基金外，

其餘均視留本與否定其歸屬。間有動本與留本性質之基金，一律視為動本基金。第四條 前條 所定動本基金與留本基金之預算編列方式如左：一、動本基金即《預算法》第十六條第二款所 定，編制單位預算之特種基金，應以歲入歲出之全部編入總預算。二、留本基金即《預算法》

第十七條第一項所定，編制附屬單位預算之特種基金，應以歲入歲出之一部編入總預算。

13 因此在討論上，附屬單位預算與特種基金常常畫上等號，兩者也幾乎是互相通用替換。雖然可 能指的是同一件事，但是仍需要注意，附屬單位預算指的是財務行政、預算審議面向，而特種 基金指的是政府會計面向。

然而「中央政府特種基金管理準則」只是行政命令，基金違反相關規定不會 因此失效，若行政院在沒有特定收入的狀況下設置特種基金，亦不會有失效的問 題。在「中央政府特種基金管理準則」刪除留本與動本基金分類與相關限制之前，

便已經存在無特定收入的特種基金，基金收入來源完全由普通基金撥充，例如中 華發展基金（柯承恩、林世銘，1996:18）。

而這正是特別收入基金令人擔憂之處。相較之下，營業基金和作業基金有明 顯的自償性質，收入來源和支出用途之間有明確的關聯性。但是特別收入基金在 民國 87 年預算法修訂以前，有許多是屬於編列單位預算的特種基金，收入幾乎 全數仰賴國庫撥補。而在此之後新設置的特別收入基金，是否亦有相似的情形，

或者發展出不同的風貌，值得探究。因此，本研究將焦點進一步聚集在特別收入 基金的運作狀況。