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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 文獻回顧
我國容積移轉最早於1998 年頒布「古蹟土地容積移轉實施辦法」，加入容積 移轉制度，該容積移轉主要用於補償古蹟定著土地所有權人，針對其原依法可建 築之基準容積受限部分得辦理容積移出。後為解決萬餘公頃公共設施保留地之財 政問題，於1999 年頒布「都市計畫容積移轉實施辦法」，使得我國容積移轉功用 於古蹟保存，擴大至輔助政府取得興闢公共設施保留地，附帶改善都市景觀、增 進都市土地有效利用及促進具有紀念性或藝術價值建築與歷史建築之保存維護
12。然公共設施保留地所釋出的龐大容積，將使得容積移轉市場供過於求，造成 容積市價下降，嚴重的排擠文化資產的古蹟保存，又依「都市更新建築容積獎勵 辦法」，使用者可以輕易的從市場上購得或受獎勵而得所需之容積，則又何需購 買古蹟土地的容積呢？例如，像迪化街這種值得保存的古老建築物，將乏人購買 或受其他用地所釋放出來的大量容積排擠而只得賤價出售，這對古蹟的保存無疑 是最大的傷害(彭耀華，1998：50-52)。臺北市尚有大稻埕歷史風貌特定專用區容 積移轉，另2017 年發布「都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦理」，產生過多 的容積獎勵及各類型的容積移轉，導致古蹟土地容積乏人問津，故針對我國古蹟 土地容積移轉法令及制度面、國外容積移轉計畫成功因素研究文獻整理後，重新 檢視我國各類型容積移轉法令規定，彙整可能影響使用人申請古蹟土地容積移轉 之相關可能因素。
壹、古蹟土地容積移轉相關文獻
容積移轉的功能甚多，有積極亦有消極的，例如：(1)保存古蹟；(2)保存開放 空間；(3)保存環境敏感地帶；(4)管制土地使用；(5)鼓勵中低所得住宅之興建；
(6)控制都市成長的區位與時程；(7)調節因土地使用產生的暴利與暴損(林元興、
陳貞君，1999：14)。容積移轉功能之一，即為限制歷史文化古蹟保存區等之土地 開發使用活動，以保護重要之文化與土地資源，並引導開發活動至可發展地區，
促進都市合理有效之發展(賴宗裕，1998：11)。私有古蹟劃定後給予容積移轉或 補償，在財產權保障與公共利益維護等多年爭議後，給予受限地主合理的補償，
已是大多數的共識，具已落實在文化資產保存法第三十六條之一的條文中，其關 鍵在於受限容積地主的損失是否已得到合理的補償，以及容積移轉的機制是否使 該補償工具，能使受限地主容移其中得到補償(劉厚仁，2004：72)。有關「古蹟 土地容積移轉辦法」雖然政府補償所有權人之美意，惟依國人對補償認知，最需
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要的乃是可看到的或是金錢上的補償；而土地稅減免雖能補償，但也還未足以吸 引所有權人。與被限制之建築使用權及發展權相較之下，法令之補償及補助措施 實有不足且缺陷之處(張淑君，2007：90)。
檢視歷年容積移轉相關文獻，發現多半針對古蹟土地容積移轉法令及制度缺 口分析，並未探討接受基地所有權人對古蹟土地容積使用誘因，強調容積移轉做 為補償機制仍未能達到受限制地主滿足實現金錢價值，可能因都市計畫容積移轉 內公共設施保留地辦理容積移出案件較多，古蹟土地容積移轉相對少數，在未考 慮實務執行狀況下，結論可能有失真現象，故本研究在古蹟保存及容積移轉制度 建立基礎下，探討實務接受基地所有權人於自由市場買賣下使用意願。
臺北市第一件古蹟容積移轉案件為「大稻埕辜宅」，臺北市政府於民國90 年 5 月 22 日核發容積移轉許可，惟其申請容積移出及計算方式全數依據「大稻埕 歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點」辦理，並未依據「古蹟土地容積移轉辦 法」執行13。其容積移轉過程提供四個檢討觀點：(1)古蹟或歷史建築的容積具足 夠的市場誘因，吸引古蹟或歷史建築的所有權人選擇容積移轉來替代原地主的開 發改建。(2)移轉至接受基地的可移轉容積，與接受基地的土地使用分區或未來開 發後之房地產價值，會決定接受基地的位置選擇。(3)容積移轉成為一種不動產市 場開發的財務計畫與財務運作的一種工具。(4)古蹟或歷史建築的保存獎勵，既可 支持古蹟或歷史建築所需維修費用。其餘剩餘可利用未利用的容積均成為不動產 市場上的利潤創造工具(林崇傑，2008：59)。可見臺北市在大稻埕歷史風貌特定 專用區容積移轉已成熟14，對送出基地所有權人有足夠誘因，對接受基地所有權 人、建設公司及開發商而言，衍然形成一種不動產市場開發工具。從經濟效率的 角度來看，容積移轉與獎勵可以增加都市更新成功的機會，降低政府財政支出負 擔，也可提升參與者整體的Marshall 經濟效率性(胡海豐，2015：116)。由於 1999 年內政部公告之「都市計畫容積移轉辦法」在無論是適用對象或可供移轉之比例 上，均較古蹟容積移轉辦法更為寬鬆、方便的適用標準，因此直至 2007 年底，
除了2001 年大稻埕辜宅外，並無任一縣市援引本辦法實施容積移轉，使本辦法 流於虛設，而之後古蹟移轉辦法之修正也是以都市計畫容積移轉條例作為根據 (王世安，2016：150-151)。反觀古蹟土地容積移轉則因案例過少，僅針對法令及 制度檢討，尚無法進一步探討。
13 檢視臺北市政府民國 90 年 5 月 22 日府都四字第 9004113500 號函，有關中國人壽保險股份有 限公司申請將「大同區延平段三小段309、309-005 等地號(市定古蹟大稻埕辜宅，歸綏街 303 巷9 號)部分建築容積移出案」，經提臺北市都市更新審議委員第三十次會議通過。其可移出容 積係依允建容積扣除建築設計容積而得，與「古蹟土地容積移轉辦法」規定可按其基準容積計 算有所不同。
14 同註 5。
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計畫與運作工具，但在都市計畫類容積及大稻埕容積擠壓下，古蹟土地容積雖然 係我國第一個容積移轉計畫，仍因缺乏使用誘因而長期處於弱勢，依法令及制度 層面看來，文獻大致可彙整五大問題：
(一)公平問題：送出基地的經濟平衡，送出基地依現行法令或估價制度執行 容積移轉時，是否得到足夠的補償為容積移轉執行的主要因素；然送出 基地所有權人在長期受限發展的條件下，仍需先支付鉅額的修復資金，
後續容積移轉取得的資金成本受限接受基地區域房價限制，相較於土地 直接開發取得獲利差異甚大，尚難符合公平狀態。
(二)市場問題：對於參與容積移轉人士的經濟動態，包括送出基地、接受基 地所有權人、建設公司及開發商是否有良好的經濟條件，送出基地所有 權人因為修復資金過高，接受基地所有權人則因容積移轉買賣需求大量 資金，由於容積移轉不涉及物權移轉，容積移轉買賣將無法貸款，送出 及接受基地所有權人與相關權利人將因需求大量現金而卻步；且目前送 出基地常見修復因審議委員會要求而無限期展延，所有權人可能因為修 復及審議時程過長導致資金回收期程拉長，接受基地所有權人及相關權 利人則可能因此缺乏信任難以交易。
(三)規劃問題：指定接受地區可使不同使用強度的土地獲得利潤，透過土地 使用分區管制規劃，在符合總量管制及不影響環境品質下，降低部分接 受基地容積率，藉由指定接受地區有效調配容積量體移入，有效去化容 積移量體，反之則將產生過多的人口移入，不利於都市發展；至於容積 移轉法令是否簡單可行則考驗著立法者及執行機關，由於古蹟在漫長的 時空歲月裡，所有權人更迭致人數眾多，更常見未登記繼承現象或祭祀 公業型態，土地所有權整合不易，惟現況容積移出需全數所有權人同意，
如何讓容積生產及出售程序更為安全簡便形成一大課題。
(四)管理問題：常見接受基地所有權人及相關權利人因不瞭解各類型容積移 轉法令限制、申辦程序、使用方式及過多的解釋函令，而無法正確買賣 及完成申請作業，政府及主管機關應多加推廣，讓民眾皆知；另外在容 積移轉與容積獎勵對環境的影響程度應透過適當的管理方式管理，送出 基地與接受基地在地價水準不同時，以及各類型容積移轉互相競爭衝突 時的管理問題。
(五)登記問題：公示性不足導致容積移轉的效果在土地交易市場明顯，缺乏 交易安全。由於容積移轉非為法令明訂物權規範，目前臺北市政府在處 理容積移轉取得許可證明後，會公告在官方網頁、接受基地的建築執照
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及土地謄本內的土地資訊檔，然而容積移轉得分次移出，在申請過程中 未能公開透明，易發生一地二賣或一物二賣情事而產生買賣糾紛。
目前我國各類型容積移轉因法源不同而產生使用困境，主管機關、地方政府 多及多數容積移轉文獻皆以都市計畫容積移轉實施辦法為主，古蹟土地容積移轉 辦法則乏人問津；目前文化資產保存法補償機制中，容積移轉政策兼具效率與公 平考量，該政策為送出基地所有權人的基本補償底限，可透過市場、規劃、管理 及登記等相關問題逐一調整，藉以提升接受基地所有權人使用意願。