影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉. ‧. 意願分析－以臺北市為例 Nat. n. al. er. io. sit. y. An Analysis on the Willingness of Land Owners’ Application for the Transfer of Land Capacity of Historic Sites – Taipei City as An Example.. 研. Ch. 究. v. engchi. i Un. 生莊. 雯惠. 指導教授林左裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 九. 年. 六. 月. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(2) 摘要古蹟保存的意義在於延續歷史人類所生活的足跡，透過修復再利用及永續管理維護，可充實國民精神生活及發揚多元文化。古蹟就土地權屬來看可分為公有及私有古蹟，其中公有古蹟受政府監督，容易被保存，私有古蹟在保存過程中，雖有稅賦減免及申請政府單位不定期的修繕補助，仍需自籌 5-10％的修復經費，後續的管理維護如無足夠的財力與熱忱根本無法永續維護。觀目前在私有古蹟補償機制上有三種機制，分別為徵收、協議價格及容積移轉等三項，前二項在政府預算有限情況下，仍以容積移轉於自由市場上買賣為主要補償機制。 1998 年我國實施古蹟土地容積移轉辦法，至今逾 20 年期間辦理古蹟土地容積移出個案約 13 處，其中 10 處位於臺北市，核給之古蹟土地容積移轉許可證明達 101 件，顯示臺北市運用古蹟土地容積移轉制度已趨成熟，但相較於都市計畫類容積移轉及大稻埕容積移轉市場較小，尚有都市更新獎勵及危老獎勵等替代性. 政治大. 較高的容積工具，因此在古蹟土地權屬整合困難、程序複雜及轉換公式較差的困境下，古蹟土地容積移轉市場是接受基地所有權人在基地開發時容積移入的最後選項。本研究欲探究的是如何提高接受基地所有權人(包含建設公司、開發商等使用者)申請古蹟土地容積移轉之意願？檢視有關古蹟土地容積移轉相關文獻，發現多著墨於法令及制度層面，由於案例稀少無法進一步探討實務困境，因此本研究檢視各類型容積移轉在法令申請限制及買賣條件下，古蹟土地容積移轉最佳使用方式為何？再透過歷年臺北市政府核發古蹟土地容積移轉案例分析，何以致接受基地所有權人願意申請古蹟土地容積移轉？. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 由於接受基地考量使用容積移轉前，受各項規劃工具影響，依據開發方式、開發基地本身條件不同，進而影響使用容積獎勵及容積移轉類型，其考量因素甚多，故本研究透過國內外文獻、現行法令限制、買賣條件及歷年古蹟土地容積移轉許可案例分析，交叉分析及歸納整理出接受基地所有權人在面對容積移轉時考量因素及可能使用古蹟土地容積移轉之因素，包含財務誘因、法令限制、交易制度及教育宣導等四大面向及十六項因素，運用 AHP 層級程序分析法針對影響因素進行問卷調查，最後計算因素權重值順序分析，確認接受基地申請古蹟土地容積移轉之意願，依實證結果提供政府擬定相關法令及容積移轉兩造基地所有權人市場建議與參考依據，進而強化古蹟土地容積移轉可行性，提高古蹟所有權人修復及管理維護經費自籌率，引導古蹟所有權人永續保存文化資產。. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵字：古蹟土地、容積移轉、發展權、AHP 層級程序分析法。. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(3) Abstract Historic site preservation extends humanity's historical footprint to our everyday lives through reuse, restoration, and sustainable management. It enriches the mind and spirit of the nation's public with flourishing multiculturalism. From the perspective of property rights, historic sites can be further divided into publicly owned and privately owned sites. The publicly-owned sites receive government supervision and can be more easily conserved. As for privately owned sites, while the owner could receive tax exemptions and can be legible to apply for government subventions for conservation purposes, owners still need to raise 5-10% of the budget for conservational work. The managing and conserving privately owned historic sites would not maintain sustainability without adequate financial support and enthusiasm. Currently, there are three subvention mechanisms for privately owned historic sites, including acquisition, negotiated pricing, and capacity transfer. The first two mechanisms are capped by a restrictive government budget, which leaves capacity transfer is the primary subvention mechanism in free market transactions. Since the promulgation of the land capacity transfer ordinances for historic sites in 1998, 13 sites have registered for land capacity transfer applications in the past two decades, among which ten sites are located in Taipei City. A total of 101 land capacity transfer permits for historic sites have been issued, indicating the maturity of Taipei City's protocol for handling historic site land capacity transfer. Yet, historic sites have a much smaller market compared with urban planning-related capacity transfers. It is. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. also lower than the land capacity transfer market for properties in the Dadaocheng region. The reason is that these cases tend to benefit from land capacity transfer benefits, such as urban renewal bonuses and subventions for dilapidated buildings. Hence, property owners of historic sites face challenges in property rights consolidation, procedural hurdles, and disadvantaged conversion formulae. In other words, the capacity transfer market for historic sites is the last option left for property recipients when dealing with in-transfer capacity in land development projects. This study aims to explore possible avenues to increase the willingness among property recipients (including facilitators such as construction companies and land developers) to apply for historic site land capacity transfer. Relevant literature on historic site land capacity. Ch. engchi. i Un. v. transfers mainly concern ordinances and regulatory aspects, with little case studies that hinder discussions on practicalities. Therefore, this research surveyed different types of capacity transfers and focused on how to best utilize historic site land capacity transfer under the current legal application restraints and conditions of the transaction. This study also carried out an analysis of past cases in which the Taipei City governmentissued permitted for capacity transfer and asked how property recipients became willing III. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(4) applicants for land capacity transfer in cases concerning historic sites. It is recognized that the received property would have been subject to various property development planning instruments before entering into capacity transfer protocols. Also, the method of development and the conditions of the developing property would certainly vary case-by-case, leading to differences in approaches to utilize capacity bonuses, and the type of capacity transfer applicable. Therefore, this research surveys a range of documents and sources, including the domestic and international literature, current regulations and limitations, conditions of transaction, and past land capacity transfer permits for historic sites for cross-analysis, collation, and data cleansing. The aim is to identify the factors taken into consideration by property recipients assessing capacity transfer situations and factors that may impact the use of capacity transfers for historic sites, including financial incentives, legal restrictions, transaction protocols, and educational promotions. Data sorted based on four dimensions and 16 factors are then subjected to analytic hierarchy process (AHP) analysis to identify impact factors for further questionnaire survey work. Lastly, factorweighted sequence analysis provides calculations that confirm the property recipients' intent to apply for historic site land capacity transfer. This research's empirical results are provided to government agencies involved in setting ordinances and regulations and recommended to property owners and property transfer recipients the property market. Hopefully, the results can contribute to improved feasibility of land capacity transfers for historic sites and increased private fundraising capacity for owners of historic sites to cover conservational and maintenance fees and guide owners of historic sites to. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. engage in sustainable cultural asset preservation.. Ch. i Un. v. Keywords: historic sites, capacity transfer, development rights, analytic hierarchy process analysis (AHP). engchi. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(5) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 目錄第一章緒論...........................................................................................1 第一節研究動機與目的 ....................................................................................1 第二節研究範圍與內容 ....................................................................................4 第三節研究方法與流程 ....................................................................................8. 第二章理論探討與文獻回顧 ............................................................ 11 第一節誘因理論 .............................................................................................. 11. 政治大第三章容積移轉法令與個案分析 ................................................... 26 立第二節文獻回顧 ..............................................................................................14. ‧ 國. 學. 第一節現行容積移轉法令比較分析 ..............................................................26 第二節臺北市歷年核給古蹟土地容積移轉案例 ..........................................50. ‧. 第四章研究設計與方法 ................................................................... 61. y. Nat. io. sit. 第一節專家深度訪談 ......................................................................................61. n. al. er. 第二節影響接受基地所有權人使用容積移轉指標 ......................................66. i Un. v. 第三節問卷設計 ..............................................................................................70. Ch. engchi. 第四節 AHP 層級程序分析法 .........................................................................76. 第五章問卷調查與實證分析結果 ................................................... 83 第一節專家問卷分析 ......................................................................................83 第二節實證分析結果 ......................................................................................85. 第六章結論與建議............................................................................ 93 第一節結論 ......................................................................................................93 第二節政策與實務意涵 ..................................................................................96 第三節建議 ......................................................................................................98. I. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(6) 目錄. 參考文獻 ........................................................................................... 參-1 附錄 ................................................................................................... 附-1 附錄一臺北市歷年核給古蹟土地容積移轉案例彙整 .............................. 附-1 附錄二專家學者訪談內容摘要彙整 ........................................................ 附-18 附錄三層級分析法(AHP)專家問卷 .......................................................... 附-24 附錄四評估面向與指標權重值調查結果 ................................................ 附-33. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II DOI:10.6814/NCCU202000857.

(7) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 圖目錄圖 1-1 臺北市行政區圖 ..............................................................................................5 圖 1-2 研究流程圖 ....................................................................................................10 圖 3-1 臺北市各類型容積移轉計算公式示意圖 ....................................................32 圖 3-2 臺北市都市計畫容積移轉流程圖 ................................................................37 圖 3-3 大稻埕容積辦理流程(一般建案未申請△V2 及△V4 獎勵容積) ..............40 圖 3-4 大稻埕容積辦理流程(一般建案申請△V2 及△V4 獎勵容積) ..................41 圖 3-5 大稻埕容積辦理流程(都市更新案未申請△V2 及△V4 獎勵容積) ..........42 圖 3-6 大稻埕容積辦理流程(都市更新案申請△V2 及△V4 獎勵容積) ..............43. 政治大. 圖 3-7 臺北市各類型容積移轉流程圖 ....................................................................45. 立. 圖 3-8 古蹟土地容積歷年移出量體折線圖 ............................................................53. ‧ 國. 學. 圖 3-9 古蹟容積市場買賣行情表 ............................................................................53 圖 4-1 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉四大面向 ........................66. ‧. 圖 4-2 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉各階面向因素架構圖 ....67. sit. y. Nat. 圖 4-3 典型層級結構示意圖 ....................................................................................77. er. io. 圖 4-4 AHP 層級分析法之流程 ................................................................................82. al. 圖 5-1 第二階層四大面向權重值成果圖 ................................................................85. n. iv n C 財務成本次級構面權重值成果圖 h e n................................................................86 gchi U. 圖 5-2. 圖 5-3 法令限制次級構面權重值成果圖 ................................................................87 圖 5-4 交易制度次級構面權重值成果圖 ................................................................88 圖 5-5 教育宣導次級構面權重值成果圖 ................................................................89 圖 5-6 整體層級權重分析成果圖 ............................................................................92 圖 6-1 各階面向與因素架構整體權重圖 ................................................................96. III. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(8) 目錄. 表目錄表 1-1 臺北市古蹟移出案例及量體統計 ..................................................................4 表 1-2 臺北市古蹟移入各行政區次數及量體統計 ..................................................5 表 2-1 古蹟土地容積移轉相關文獻彙整 ................................................................16 表 2-2 影響 TDR 計畫因素研究相關文獻彙整 ......................................................21 表 3-1 各類型容積法令分析簡表 ............................................................................48 表 3-2 臺北市歷年古蹟土地容積許可移出量體統計表 ........................................50 表 3-3 臺北市歷年古蹟土地容積許可接受基地容積率及土地面積規模統計 ....51 表 3-4 臺北市歷年古蹟土地容積許可接受基地開發方式及移入方式統計表 ....52. 政治大. 表 3-5 臺北市歷年各古蹟移出量體統計表 ............................................................53. 立. 表 3-6 臺北市歷年古蹟土地容積許可接受基地開發方式及移入方式統計表 ....55. ‧ 國. 學. 表 3-7 臺北市歷年古蹟土地容積許可接受基地辦理都市設計審議狀況 ............56 表 3-8 臺北市歷年古蹟土地容積許可送出及接受基地地價關係 ........................56. ‧. 表 3-9 臺北市歷年古蹟土地容積移轉接受基地起造人 ........................................57. sit. y. Nat. 表 4-1 專家訪談清冊 ................................................................................................61. er. io. 表 4-2 專家訪談提議因素整理表 ............................................................................62. al. 表 4-3 各面向第三階層重點因素說明表 ................................................................68. n. iv n C 表 4-4 AHP 的評估尺度及說明 ................................................................................78 hengchi U 表 4-5 隨機指標表 ....................................................................................................81 表 5-1 回收問卷統計表 ............................................................................................83 表 5-2 有效問卷身分統計 ........................................................................................84 表 5-3 整體層級權重分析表 ....................................................................................91 表附-1 臺北市歷年核給古蹟土地容積移轉案例彙整表 ................................... 附-1 表附-2 專家深度訪談摘要表 ............................................................................. 附-18 表附-3 AHP 回收問卷填答總表 ......................................................................... 附-33 表附-4 各問卷特徵值及一致性檢定摘要表 ..................................................... 附-35. IV DOI:10.6814/NCCU202000857.

(9) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機古蹟具備重要歷史、文化及藝術價值，保留國家歷史及充實國民精神生活，因此古蹟保存相當重要，目前依文化部文化資產局公告，已指定之古蹟總計 960 處1，古蹟土地所有權人除政府機關為主管機關外，依文化資產保存法之子法「文化部文化資產局文化資產保存修復及管理維護補助作業要點」規定得申請修復及計畫相關補助，私有直轄市、縣(市)古蹟所有權人、使用人或管理人至少自籌 5. 政治大蹟修復及再利用工程經費與管理維護及活化利用計畫補助經費財團法人與祭祠立公業補助為整體總經費 40％、自然人補助為整體總經費 80％有所落差，由於古％，然「臺北市古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群補助作業要點」針對古 2. ‧ 國. 學. 蹟修復著重真實性，應保存原有形貌及工法，然材料及擁有特殊工法師傅多半稀有難尋，修復費用昂貴且遠高於新建建築物，導致多數私有古蹟所有權人自籌款. ‧. 籌措困難，因此文化資產發展權補償機制是古蹟所有權人籌措經費主要來源。. y. Nat. 綜覽文化資產保存法有關補償機制，分別為徵收、協議價購及容積移轉等三. sit. 項，前二項在地方政府預算有限情況下，應用徵收及協議價購相關案例實為有限，. al. er. io. 目前以容積移轉於自由市場上買賣為主要補償機制，惟辦理容積移出前應信託全. v. n. 數修復工程款項或完成修復，使古蹟土地所有權人在出售容積時可能因為經費不. Ch. i Un. 足而難以執行；回顧內政部於 87 年 9 月 7 日發布「古蹟土地容積移轉辦法」至. engchi. 今已逾 20 年，歷經五次修訂，實際已辦理移出之案例僅十三處古蹟，十處位於臺北市、三處於新北市，皆位於都市計畫土地，移出成功率非常低，表示古蹟土地容積移出有其困難。由於我國「容積移轉」制度最早源自於美國的「發展權移轉」，主要用於解決自然保育及地方政府財政困難等問題的最佳手段，透過發展. 參見文化部文化資產局國家文化資產網：https://nchdb.boch.gov.tw/，取用日期 2019 年 8 月 5 日。 2 臺北市古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群補助作業要點第四點：「古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群依所有人、使用人、管理人性質及補助額度上限分別區分為：(一)除臺北市政府所屬機關、學校或事業機構以外之其他公有古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群：補助總經費 30％為上限。(二)公司行號及其他營利之法人或非法人團體：補助總經費 20％為上限。(三) 財團法人、社團法人、同鄉會、祭祀公業、私立學校及其他非營利之法人或非法人團體：補助總經費 40％為上限。(四)自然人：補助總經費 80％為上限。如為案情特殊，經審議委員會決議提高補助金額及比例之上限者，則不受前項條款限制。 1. 1. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(10) 第一章緒論. 權移轉可處理三種土地使用課題上：輔助都市計畫實質建設、古蹟及歷史建築之保存、敏感地區之保護。然該制度引入我國後產生變化，民國 88 年內政部訂定「都市計畫容積移轉實施辦法」，各縣市政府於其後訂定執行之行政規則，如臺北市於 95 年 9 月 25 日制訂「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」3，臺北市政府都市發展局針對至 105 年止容積移入面積統計，依古蹟土地容積移轉4面積佔全數容積移轉面積 12.7％5，依都市計畫容積移轉實施辦法6移入面積佔全數容積移轉面積 47.49％，發現接受基地所有權人優先考量以都市計畫容積移轉辦法7申請之容積為主，主因為容積移出轉換公式較有效率、買賣成本較低可提高接受基地銷售績效、買賣標的較多容易收購、法令申請限制及稅賦相對古蹟土地容積更有效率，導致古蹟土地容積移轉使用受限，使用需求銳減；如果依促進容積移轉與實際保護古蹟能力來判斷，目前古蹟土地容積移轉辦法尚未能稱之為成功的容積移轉計畫，應提升接受基地所有權人使用意願，增加古蹟土地容積移出機. 政治大有鑑於近年來發生民眾對古蹟及歷史建築之認定屢有爭議，且頻傳具歷史文立. 會及市場價值。. ‧ 國. 學. 化意義建築遭受破壞，以及古蹟之不當修復，立法院雖於 105 年修正文化資產保存法相關條文，加重罰相關罰則以維護文化資產，實務上仍發現主管機關不作為，任憑文化資產逐漸頹圮荒廢。容積移轉係目前古蹟所有權人自籌修復及管理維護. ‧. 經費來源，如若送出基地所有權人常因無法達到應有補償而無修復意願，應深入. y. Nat. 探討古蹟土地容積移出困境，可藉由各類容積移轉申請限制、轉換公式、買賣習. sit. 慣及使用認知比較，瞭解已申請古蹟土地容積移轉之接受基地條件及使用者考. n. al. er. io. 量，透過接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析，進而強化古蹟土地. i Un. v. 容積移轉可行性，提高古蹟所有權人修復及管理維護經費自籌率，引導古蹟所有權人永續保存文化資產。. 3. 4. 5. 6 7. Ch. engchi. 由於「都市計畫容積移轉實施辦法」第四條第一項規定，各地方政府主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件。指依「文化資產保存法」第四十一條第一項及「古蹟土地容積移轉辦法」辦理容積移出移入，本類型容積移入僅以實施容積率管制地區，經指定為古蹟，除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地等相關土地。臺北市政府都市發展局「臺北市空間資料及決策支援平臺建置案-容積移轉審查管理系統」整理，臺北市截至 105 年止，臺北市總計容積移入接受基地面積為 603,753 平方公尺，其中依都市計畫容積移轉實施辦法移入容積面積為 286,694 平方公尺，古蹟土地容積移轉辦法移入容積面積為 76,656 平方公尺，大稻埕歷史風貌特定專用區移入容積面積為 238,747 平方公尺。依「都市計畫法」第八十三條之一第二項規定訂定之。指依「都市計畫容積移轉實施辦法」及「臺北市容積移轉審查許可自治條例」辦理容積移出移入，適用範圍以容積率管制之都市計畫地區為限，本類型容積移入方式為繳納容積代金、歷史建築所定著之私有土地、捐贈道路用地及未開闢綠地、廣場、公園用地。臺北市得辦理容積移出之公共設施保留地僅限四類使用分區，因母法規定其得依其權責訂定審其審查條件。 2. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(11) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 貳、研究目的基於以上研究動機，本研究之目的在於探討以下各面向之問題，以提高接受基地所有權人提高使用古蹟土地容積誘因，增加古蹟所有權人籌措修復及管理維費經費自籌率，並提供政府擬定法令及政策之建議：一、探討國內外容積移轉相關文獻與目前各類型容積移轉法令限制及買賣習慣，其影響接受基地所有權人8使用考量因素，提出現行市場區隔因素與最佳使用考量因素。二、研究已核給古蹟土地容積移轉許可之接受基地條件分析，瞭解接受基地實際申請案例分析，包含接受基地限制因素、使用強度與轉換率的影響、歷史古蹟土地容積移出量體探討、接受基地的開發方式及堆疊方式、都市設計審議對容積移轉使用誘因、送出與接受基地的地價關係及使用人對古蹟土地容積移轉的認知程度等因素，探討現行接受基地所有權人對於古蹟土地容積移轉. 立. 使用習慣。. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、透過問卷訪談各接受基地所有權人，包含建設公司及土地開發商9，針對接受基地投入容積移轉時，古蹟土地容積使用的意願及考量的原因，包含財務誘因、法令限制、交易制度及教育宣導等四大類可能面向產生因素，並採用 AHP 層級程序分析法針對影響因素進行排序，探討接受基地所有權人優先申請古蹟土地容積移轉影響因素之相互關係，最後依實證結果提供政府擬定相關法令及改善制度之參考依據，裨益古蹟修復及永續管理維護。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 8. 9. Ch. engchi. i Un. v. 本研究探討主題為接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析，然實際購買或影響申請古蹟土地容積移轉之決策者，由於古蹟土地容積移轉買賣需大量資金，多數由合建之建設公司或開發公司買賣並協助申辦容積移入，因此本研究接受基地所有權人包含前開相關權利人。由於古蹟土地容積移轉無涉土地及建物移轉登記，常見接受基地地主與建設公司合建時，由建設公司出資購買容積，並依移入量體計算接受基地地主與建設公司分回產權比例，故建設公司及土地開發商具有使用容積移轉之決定權。 3. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(12) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容壹、研究範圍我國已指定為古蹟總計 960 處，其中臺北市擁有最多古蹟，177 處古蹟占全國 18％，又目前古蹟土地容積移轉執行 13 處，其中 10 處位於臺北市，臺北市 96 年辦理第一件古蹟土地容積移出，送出基地為清真寺，臺北市政府陸續核給古蹟土地容積移轉辦法總計 101 件，為全國之冠，詳表 1-1。依實際取得古蹟土地容積移轉許可基地顯示(詳表 1-2)，目前行政區移入古蹟土地容積量體最多為內湖區，其次為南港區及中山區，其中內湖區為古蹟土地容積移入之大宗，考量古蹟土地容積已實施多年，臺北市各行政區多有容積移入案例，故本研究擬以臺北市可建築土地之接受基地所有權人作為研究範圍. 政治大. 表 1-1 臺北市古蹟移出案例及量體統計. n. 總計. Ch. 24 1 5 15. 8,442.69 4,011.32 5,138.95 11,926.66. 20,519.35 707.88 4,891.42 16,316.25. 8. 4,438.20. 4,045.87. 8 33 1 5 1. 8,563.39 17,704.59 460.19 2,081.23 234.71. 12,023.76 23,938.39 206.58 2,790.46 463.59. 63,001.92. 85,903.55. engchi 101. sit. io. al. 移入量體(㎡). ‧. 6 7 8 9 10. (大稻埕郵便電信支局) 新芳春茶行景美集應廟大稻埕千秋店屋大稻埕辜宅士林神農宮(芝蘭廟). 學. 清真寺北投文物館陳悅記祖宅(老師府) 艋舺清水巖祖師廟李春生紀念基督長老教會. Nat. 1 2 3 4 5. 移出量體(㎡). y. 移出件數. er. 立. 古蹟名稱. ‧ 國. 順序. i Un. v. 註：統計至 2019 年第二季。資料來源：本研究自行整理；2019，臺北市政府都市發展局容積移轉公告。. 4. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(13) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 表 1-2 臺北市古蹟移入各行政區次數及量體統計編號行政區. 移入件數. 移入量體㎡. 移入量體比例移入公告土地現值總值％ (元). 1 2 3 4 5 6 7. 內湖區南港區中山區士林區北投區文山區信義區. 29 11 13 12 8 7 7. 34,363.28 11,705.77 10,058.79 9,466.85 5,233.20 4,520.65 4,007.52. 40.00% 13.63% 11.71% 11.02% 6.09% 5.26% 4.67%. 4,042,326,592 1,330,523,453 2,145,860,460 1,944,469,088 725,825,114 586,273,130 922,259,580. 8 9 10. 大安區松山區中正區. 6 4 4. 3,127.94 1,900.49 1,519.06. 3.64% 2.21% 1.77%. 930,587,551 495,757,956 374,739,460. 治政總計 101 85,903.55 100.00% 大立註：統計至 2019 年第二季。移入基地無大同區及萬華區。. 13,498,622,385. ‧ 國. 學. 資料來源：本研究自行整理；2019，臺北市政府都市發展局容積移轉公告。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 資料來源：臺北市政府網站。圖 1-1 臺北市行政區圖. 5. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(14) 第一章緒論. 貳、研究內容透過研究動機與研究目的的確立，以及研究範圍的設定，本研究擬將內容主題分成以下幾個部分進行研究，首先以國內外相關文獻整理及臺北市政府實際核給古蹟土地容積移轉許可案例，深入分析影響接受基地所有權人使用古蹟土地容積移轉之原因，並以研究設計作為研究內容進行分析，經綜整後提出具體的結論與建議。一、理論探討與文獻回顧文獻回顧所探討的是透過國內有關古蹟土地容積移轉相關文獻及國外容積移轉計畫成功因素影響文獻，分析現況古蹟土地容積移轉機制之優劣及影響接受基地所有權人使用古蹟土地容積移轉之原因，據以進行研究設計及調查分析，作. 政治大論與誘因理論探討容積移轉制度，建立制度架構中的誘因，提出充足的正面誘因，立使接受基地所有權人面對成本時有更高的交換價值，從中探索願意辦理古蹟土地為後續探討法令及市場條件限制，所造成使用容積移轉的差異性；另輔以產權理. ‧ 國. 學. 容積移轉之根本因素。. ‧. 二、現行法令限制分析與實際核給古蹟土地容積移轉許可案例分析內政部於民國 87 年 9 月 7 日發布古蹟土地容積移轉實施辦法，直至民國 96. y. Nat. sit. 年由臺北市核發第一件古蹟土地容積許可，截至 108 年 6 月底已核發 101 件古蹟. al. er. io. 土地容積移轉許可，分析目前國內各類型容積移轉法令造成接受基地使用條件限. n. 制，再透過許可案例進而分析送出及接受基地條件，包含接受基地條件限制、使. Ch. i Un. v. 用強度與轉換率影響、歷年移出量體變化、開發方式與移入方式、都市設計審議. engchi. 對容積移轉影響、送出基地與接受基地地價關係及接受基地所有權人對容積移轉認知及使用習慣等因素，進而了解接受基地所有權人購買容積行為之偏好，並作為後續研究實證分析之基礎。三、研究設計及方法本研究係以文獻、法令、案例結果分析及專家深度訪談可能因素後，歸納出接受基地所有權人使用古蹟土地容積移轉意願分析之四個評估面向及十六個階層因素，編製問卷向接受基地所有權人進行問卷調查，並對於問卷結果使用 AHP 層級程序分析。. 6. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(15) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 四、實證分析透過問卷調查結果，依 AHP 層級程序分析法實證分析得出接受基地所有權人於使用古蹟土地容積移轉時，各影響因素之權重關係，確認影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願之相關因素優先順序。五、結論與建議歸納並綜整研究結果，且提出具體建議，以提供接受基地所有權人、建設公司、土地開發商、政府制定相關政策時作參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(16) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程壹、研究方法本研究將蒐集國內外相關文獻分析，檢討我國常見各類容積移轉現況法令及使用狀況，包括都市計畫容積移轉實施辦法、古蹟土地容積移轉辦法、大稻埕歷史風貌特定專用區細部計畫內大稻埕歷史風貌特定專用區建築物、土地使用分區管制及容積移轉相關規定10等三大類容積類型，進而瞭解各法令限制產生之接受基地限制等因素對容積移轉買賣市場之影響及容積使用現況，探討法令及市場條件限制，彙整各相關影響因素後，採用問卷調查法及層級程序分析法等二種方式進行，說明如下：. 政治大因本研究所調查之接受基地所有權人意願分析，深受法令、成本及獲利等立. 一、專家訪談、問卷調查法. ‧ 國. 學. 因素之影響，為了解接受基地所有權人的潛在動機，故透過理論探討、文獻分析、法令比較分析及臺北市歷年核發全數古蹟土地容積移轉許可案例後，以專家深度訪談篩選出相關評估指標，輔以問卷調查法作為調查方式。本研究將以臺北市接. ‧. 受基地所有權人、建設公司及土地開發公司相關從業人員進行問卷調查，並求取. sit. y. Nat. 各階層的評估指標相對權重。. io. er. 二、層級程序分析法（Analytic Hierarchy Process；AHP）. al. n. iv n C 互相影響，本研究透過層級程序分析法，依文獻分析、法令比較與案例分析、專 hengchi U 家深度訪談等，篩選出具系統化及層級化之評估因子，採用層級程序分析法設計. 由於接受基地所有權人面臨不同容積移轉及容積獎勵選擇時，常見各因素間. 問卷內容，由統計分析求得各層級評估指標權重及影響之優先順序。. 10. 我國容積移轉機制尚依水利法第 82 條第四項規定河川區域私有土地得辦理容積移、「考古遺址土地容積移轉辦法」，前者因「臺北市容積移轉審查許可自治條例」未開放河川區土地得辦理容積移出，後者則由內政部於民國 108 年 1 月 25 日訂定發布為新訂法令，且臺北市僅一處考古遺址，「圓山考古遺址」管理機關為臺北市政府，尚無法依法辦理容積移出，故此二項容積移轉不列入本研究分析範圍。 8. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(17) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 貳、研究流程本研究主要分為五章，第一章為「緒論」，說明本研究之動機、目的、範圍與方法；第二章為「理論探討與文獻回顧」，由產權理論與誘因理論為基礎，認為接受基地所有權人皆為理性，在明確的產權制度下，透過誘因可引導其決策，因此透過國內外容積移轉相關文獻及誘因理論，探討建立制度架構的誘因基礎；第三章為「容積移轉法令及個案分析」由現行各類型容積移轉法令差異分析，進而了解接受基地所有權人使用容積移轉之影響因素，並以歷年臺北市古蹟土地容積移轉許可案例探討接受基地條件等潛在決策因素作為本研究之基礎；第四章為「研究設計與方法」，透過文獻回顧、法令限制與歷年臺北市古蹟土地容積移轉許可案例探討後，再進行專家深度訪談，掌握可能影響接受基地所有權人使用容積移轉之影響因素，藉以篩選四個面向及十六個評估因子，以利使用層級程序分. 政治大集與實證分析結果，藉由層級程序分析法由問卷中交互比對各層級因素，分析影立析法進行研究；第五章為「問卷調查及實證分析結果」，透過問卷調查資料的蒐響之權重關係與優先順序。第六章為「結論與建議」，依研究結果提出結論及建. ‧ 國. 學. 議。本研究流程如圖 1-2 所示。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 9. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(18) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-2 研究流程圖 10. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(19) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 理論探討與文獻回顧本研究第一節理論探討，主要探究誘因理論，由容積移轉制度的正負誘因，建立制度架構中的誘因基礎，作為本研究後續參考及分析依據，第二節則透過整理並回顧在我國古蹟土地容積移轉制度及國外有關影響容積移轉計畫成功因素研究成果，探討影響申請古蹟土地容積移轉可能因素。. 第一節理論探討由產權理論觀容積移轉制度，產權包含了所有權、使用權、收益權、讓渡權等多種權利，產權制度的目的是規範產權關係，以建立明確有效的產權制度(常瑜等人)，2016：237)，此外，產權理論認為資產配置效率與產權的界定有很大的. 政治大濟產生時，私人成本與社會成本不一致，會使得價格機制無法發揮作用，導致資立. 相關性，在自由經濟市場中，所有權實質上是一種經濟利益的分配，當外部性不. ‧ 國. 學. 源配置的效率降低，因此由法律的角度進行權利及制度規範化以減少交易過程中的摩擦及內耗，以實現更好的資源配置。然而不同的產權制度安排會對不同的群體產生影響，可能有人受益而有人受損，進而影響到經濟發展的效率和社會的公. ‧. 平性(王留鑫等人，2016：74)，當潛在的搜尋成本過高時，要降低成本則需要對. y. Nat. 產權進行明確的界定，因此需分清產權邊界，確認產權的責任方和受益人，以降. sit. 低經濟社會運行的外在成本，進而產生一個新的產權，當產權藉由法律保護而穩. er. io. 定後，參與者擁有一個可信的權利收益預期，可避免產生不公平的情事。. al. n. iv n C 法律上的承認與保護，對物品或勞務根據一定的目的加以利用或處置以從中獲得 hengchi U 產權就是所有制的法律形態，是某個主體擁有作為財產的某個客體所得到的. 一定收益的權利，包括使用、獲得收益、處置的權利，同時具有排他性、可分割. 性等特點(周子健，2016：203)。產權可促進有限資源作有效率的使用，增進物的使用和交換價值，此為私有財產制的一項重要優點，亦為市場經濟受到肯定的主要理由(王澤鑑，2010：15)。然而隨著經濟發展的變化，在權利體系演變的過程中，產權為了滿足經濟發展的需求，也會隨之變化，容積移轉即為產權制度底下的衍生商品，我國雖未納入物權，但在容積移轉相關法律規範中，明確界定容積移轉的範疇，目的在減少交易成本，排除達成私人協議的障礙，減少協議失敗所生的損害，透過契約自由和權利行使的自由，多樣化的權利形成自由與拘束的調和，構成社會經濟秩序的穩定。本研究欲探討容積移轉影響接受基地所有權人使用考量因素，為確認最佳使用考量因素，本於其具有相當之誘因，誘導其使用該容積商品，藉由誘因理論為. 11. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(20) 第二章文獻回顧與誘因理論. 基礎，探究在目前市場古蹟土地容積影響接受基地所有權人之誘因，以確保後續建議之可行性。誘因理論(Incentive Theory)源自於心理學，該理論認為人類皆為理性，在決策行為的過程中，將因不同的外在刺激而改變行為以取得更高代價，如接觸的事物對其產生吸引力，即在可直接預見的獎勵或懲罰影響下，將會激勵個人產生動機；因此誘因理論認為人是受外在誘因而產生行動，雖然可引誘人類做出特定行為，卻也可使用於停止運作某些行為，惟此誘因必須具有重要性且立即能達到的情況下，才足以構成強大的動機。誘因有正面及負面，意旨使用威脅以懲罰或允諾以獎勵，會刺激人們改變初衷而取不同的行為，其中獎勵屬於較積極之誘因，透過獎勵方式，可促使決策者改變主意(陳怡蓁，2012：20-21)。該理論中證實正面誘因(獎勵)之效用大於負面誘因(懲罰)，此基礎陸續被應用到組織制度、經濟專利法及相關法律等發展，本研究欲探討接受基地所有權人使用之意願，在不同的因素下，該制度具有足夠誘因令接受基地所有權人使用古蹟土地容. 政治大誘因理論是建立在人類行為的功利主義上，假設人類具理思考能力，每一次立. 積移轉。. ‧ 國. 學. 採取行動皆源自有意識的追求目標，以交換潛在利益之極大化，其核心理論來自處理需要、動機、目標和行為四者的關係；人的動機來自需要，由需要確定人們的行為目標，誘因所帶來的激勵行為作用於人內心活動，激勵、驅動和強化人的. ‧. 行為(張雅惠，2015：111-137)。Brmo Stein (1973)表示誘因能夠促使人們更積極、. y. Nat. 更努力從事活動或工作，是故只要透過行為的改變便能得到更佳的結果與目標，. sit. 人們是會願意改變其預定或原有的行為。誘因理論在運用上有幾點假設條件：. er. io. (一)對本身的行為有足夠的自主性，他們會研擬面臨的懲罰或獎勵而調整自已的. al. n. iv n C (二)與接受者對於誘因所產生影響，他們的行動將是一致的。 hengchi U 行為。. (三)接受者對於未來既定的目標，他們會因此就所面對的懲罰或報酬而調整其行為，以達預定目的或取得更佳的結果。誘因制定政策時需要符合接受者的觀點與期望，原因在誘因理論的應用過程，公私部門間的微妙關係是需要靠雙方面主動互相協調維持的，公私部門的地位為平行，甚至私部門有優於公部門之情形(張金定，2012：18-19)。本研究中接受基地所有權人本質為出資之私部門，向政府申請容積移轉時，公私部門應相互協調以獲取最大利益，此誘因給予者可以由改變誘因使接受者在追求目標途中面臨不同的障礙和機會，促使接受者改變自我推進的過程，簡言之，公部門欲借助私部門的財力與效率，可提出政策制度誘因，提高私部門獲益進而引導其投入。 Laffont and Tirole (1986)認為，政府對自然壟斷行業可看作具有不同強度的成本補償機制。李世榮、陳俐君(2010)透過 Laffont and Martimort (2002)透過所簡. 12. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(21) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 化之 Laffont-Tirole 獨佔管制 11 模型為 LTM 模型，導出最適誘因方案(optimal incentive scheme)，證實補貼政策比收購方案產生更優越的管制績效；如不得已必須對獨佔產業有所節制，在合理範圍內以最適補貼政策取代各種價購管制方案，不但可能帶來經濟效益，更是在政策面遵循自由傳統、維護私經濟決策自由之表現。在本質上，補貼政策讓生產者擁有更多的決策自由，足以有條件的提高社會福利，又比收購政策更貼近自由放任原則；在適用上，補貼政策不囿於獨占事業，必要時可擴及壟斷性競爭性質之的產業。從宏觀經濟的角度來看，價格在自由市場中具有三種功能：(1)給予與接受； (2)刺激鼓勵新參與者和產品進入市場；(3)從而在買賣雙方之間分配收入。相對價格改變會造成建立更有效率的制度之誘因，然而交易價格往往普遍存在無效率的財產權，其關鍵在於組織演進與制度改變，制度永遠是同時混雜著增加生產力和減少生產力的成分，制度變遷也常會帶來兩種不同行為的機會，從十九世紀美. 政治大事生產性活動的誘因(Douglass 立 Cecil North,2017：11)。由接受基地所有權人角度國經濟成長來看，其根本的制度架構，即便參雜反面影響，仍不斷加強使組織從. ‧ 國. 學. 而言，欲使一項資產極大化，容積移入所產生的交換價值將放大致無法完全預測，即便該制度存在部分負面誘因，只要加強正面誘因，多給予獎勵或補貼政策，接受基地所有權人將評估這些交換價值所產生的成本可爭取更佳效益，是故願意設. ‧. 法獲取最大利益。. y. Nat. 古蹟容積移出轉換率無法和都市計畫容積移轉比較，呈現負面誘因，在缺乏. sit. 財產權的誘因下，建立制度架構中的誘因將扮演著舉足輕重的角色，早期. er. io. Sokoloff(1988)認為市場規模是決定創新和技術變動成長率最重要的因素，考量. al. n. iv n C 變，將促使制度變遷，各別的接受基地所有權人皆是變遷的媒介，其可回應制度 hengchi U 組織演進影響發制度改變，另因考量接受基地所有權人面對偏好或相對價格的改. 架構中所隱藏的誘因，而誘因將影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉的根本因素。. 11. 獨佔產業往往是在資訊不對稱的情況下，欲執行管制措施，當政者即使能掌握好社會需求偏好，亦往往無法於事前充分瞭解被管制者的能力特性，也難於事後斷定被管制者是否積極致力於達成期望目標，因此需要建立一最有效的政策措施以提高配置效率(李世榮、陳俐君，2010)。 13. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(22) 第二章文獻回顧與誘因理論. 第二節文獻回顧我國容積移轉最早於 1998 年頒布「古蹟土地容積移轉實施辦法」，加入容積移轉制度，該容積移轉主要用於補償古蹟定著土地所有權人，針對其原依法可建築之基準容積受限部分得辦理容積移出。後為解決萬餘公頃公共設施保留地之財政問題，於 1999 年頒布「都市計畫容積移轉實施辦法」，使得我國容積移轉功用於古蹟保存，擴大至輔助政府取得興闢公共設施保留地，附帶改善都市景觀、增進都市土地有效利用及促進具有紀念性或藝術價值建築與歷史建築之保存維護 12. 。然公共設施保留地所釋出的龐大容積，將使得容積移轉市場供過於求，造成. 容積市價下降，嚴重的排擠文化資產的古蹟保存，又依「都市更新建築容積獎勵辦法」，使用者可以輕易的從市場上購得或受獎勵而得所需之容積，則又何需購買古蹟土地的容積呢？例如，像迪化街這種值得保存的古老建築物，將乏人購買. 政治大是最大的傷害(彭耀華，1998：50-52)。臺北市尚有大稻埕歷史風貌特定專用區容立或受其他用地所釋放出來的大量容積排擠而只得賤價出售，這對古蹟的保存無疑積移轉，另 2017 年發布「都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦理」，產生過多. ‧ 國. 學. 的容積獎勵及各類型的容積移轉，導致古蹟土地容積乏人問津，故針對我國古蹟土地容積移轉法令及制度面、國外容積移轉計畫成功因素研究文獻整理後，重新. ‧. 檢視我國各類型容積移轉法令規定，彙整可能影響使用人申請古蹟土地容積移轉. sit. y. Nat. 之相關可能因素。. er. io. 壹、古蹟土地容積移轉相關文獻. al. n. iv n C hengchi U 空間；(3)保存環境敏感地帶；(4)管制土地使用；(5)鼓勵中低所得住宅之興建；. 容積移轉的功能甚多，有積極亦有消極的，例如：(1)保存古蹟；(2)保存開放. (6)控制都市成長的區位與時程；(7)調節因土地使用產生的暴利與暴損(林元興、陳貞君，1999：14)。容積移轉功能之一，即為限制歷史文化古蹟保存區等之土地開發使用活動，以保護重要之文化與土地資源，並引導開發活動至可發展地區，促進都市合理有效之發展(賴宗裕，1998：11)。私有古蹟劃定後給予容積移轉或補償，在財產權保障與公共利益維護等多年爭議後，給予受限地主合理的補償，已是大多數的共識，具已落實在文化資產保存法第三十六條之一的條文中，其關鍵在於受限容積地主的損失是否已得到合理的補償，以及容積移轉的機制是否使該補償工具，能使受限地主容移其中得到補償(劉厚仁，2004：72)。有關「古蹟土地容積移轉辦法」雖然政府補償所有權人之美意，惟依國人對補償認知，最需. 12. 民國 91 年 11 月 19 日增訂都市計畫法第八十三條之一立法意旨。 14. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(23) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 要的乃是可看到的或是金錢上的補償；而土地稅減免雖能補償，但也還未足以吸引所有權人。與被限制之建築使用權及發展權相較之下，法令之補償及補助措施實有不足且缺陷之處(張淑君，2007：90)。檢視歷年容積移轉相關文獻，發現多半針對古蹟土地容積移轉法令及制度缺口分析，並未探討接受基地所有權人對古蹟土地容積使用誘因，強調容積移轉做為補償機制仍未能達到受限制地主滿足實現金錢價值，可能因都市計畫容積移轉內公共設施保留地辦理容積移出案件較多，古蹟土地容積移轉相對少數，在未考慮實務執行狀況下，結論可能有失真現象，故本研究在古蹟保存及容積移轉制度建立基礎下，探討實務接受基地所有權人於自由市場買賣下使用意願。臺北市第一件古蹟容積移轉案件為「大稻埕辜宅」，臺北市政府於民國 90 年 5 月 22 日核發容積移轉許可，惟其申請容積移出及計算方式全數依據「大稻埕歷史風貌特定專用區容積移轉作業要點」辦理，並未依據「古蹟土地容積移轉辦. 政治大夠的市場誘因，吸引古蹟或歷史建築的所有權人選擇容積移轉來替代原地主的開立. 法」執行13。其容積移轉過程提供四個檢討觀點：(1)古蹟或歷史建築的容積具足. ‧ 國. 學. 發改建。(2)移轉至接受基地的可移轉容積，與接受基地的土地使用分區或未來開發後之房地產價值，會決定接受基地的位置選擇。(3)容積移轉成為一種不動產市場開發的財務計畫與財務運作的一種工具。(4)古蹟或歷史建築的保存獎勵，既可. ‧. 支持古蹟或歷史建築所需維修費用。其餘剩餘可利用未利用的容積均成為不動產. y. Nat. 市場上的利潤創造工具(林崇傑，2008：59)。可見臺北市在大稻埕歷史風貌特定. sit. 專用區容積移轉已成熟14，對送出基地所有權人有足夠誘因，對接受基地所有權. er. io. 人、建設公司及開發商而言，衍然形成一種不動產市場開發工具。從經濟效率的. al. n. iv n C 擔，也可提升參與者整體的 Marshall 1999 h e經濟效率性(胡海豐，2015：116)。由於 ngchi U 角度來看，容積移轉與獎勵可以增加都市更新成功的機會，降低政府財政支出負年內政部公告之「都市計畫容積移轉辦法」在無論是適用對象或可供移轉之比例. 上，均較古蹟容積移轉辦法更為寬鬆、方便的適用標準，因此直至 2007 年底，除了 2001 年大稻埕辜宅外，並無任一縣市援引本辦法實施容積移轉，使本辦法流於虛設，而之後古蹟移轉辦法之修正也是以都市計畫容積移轉條例作為根據 (王世安，2016：150-151)。反觀古蹟土地容積移轉則因案例過少，僅針對法令及制度檢討，尚無法進一步探討。. 13. 檢視臺北市政府民國 90 年 5 月 22 日府都四字第 9004113500 號函，有關中國人壽保險股份有限公司申請將「大同區延平段三小段 309、309-005 等地號(市定古蹟大稻埕辜宅，歸綏街 303 巷 9 號)部分建築容積移出案」，經提臺北市都市更新審議委員第三十次會議通過。其可移出容積係依允建容積扣除建築設計容積而得，與「古蹟土地容積移轉辦法」規定可按其基準容積計算有所不同。. 14. 同註 5。 15. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(24) 第二章文獻回顧與誘因理論. 表 2-1 古蹟土地容積移轉相關文獻彙整研究者 (年份). 研究名稱. 研究內容. 結論與影響因素整理. 依國外容積移轉制度成果發現六個應注意的因素，包括 1.容積移轉參與的各相關人士經濟動態、2.指定接受以美、日兩國實地區讓不同發展強度下獲得利潤、3. 林元興施容積移轉運作指定送出基地在環境與經濟因素取容積移轉與古陳貞君經驗，提出台灣得平衡、4.容積移轉可由強制執行、蹟保存地區容積制度設自由交易或容積銀行公共參與方式 (1999) 計之初步構想。進行、5.推行的計畫或法令簡單可行、6.廣為宣傳，讓民眾周知，並使其在不同時期均能按一貫的原則執. 政治行之。大探討我國古蹟保立. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 存政策，藉由個我國在民國 80 年代導入發展權移轉案及問卷調查執古蹟保存政策制度，然種種原因之限制導致施行成林華苑行情形，規劃古與再利用策略效不彰，諸如規劃問題、市場問題、蹟保存再利用策 (2002) 之研究登記問題、估價問題、公共設施水準略機制，並建立問題與公平問題。目標及階段性策略。. io. n. al. er. 由國內外容積移轉制度分析文化資產保存法引入有關容積移轉機制成為補償工具，建我國實施古蹟容積移轉的現況劉厚連議除考慮公告土地現值外，其他影響容積移轉制度及問題，發現目因素如使用分區、面臨路寬、基地面 (2004) 之問題檢討前申請的容積移積及區位發展等也可適度開放。轉案件尚未能使容積地主的損失得到補償。. Ch. engchi. i Un. v. 16. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(25) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 研究者 (年份). 研究名稱. 研究內容. 結論與影響因素整理. 實務上祭祀公業發生爭議，主要在抵價地補償與容積移轉制度運用。然公探討祭祀公業的同共有存在的祭祀公業多因無法取祭祀公業土地財產權與損失補林婉玄得全數所有權人同意而無法辦理移財產權之損失償問題，探究補轉。建議明確容積移轉與容積獎勵制 (2005) 問題償方式，提出問度，容積移轉係屬損失補償性質，應題並給予建議。有合理補償原則。由該研究可見容積獎勵影響容積移轉使用。研究國內外文化. 我國法令對古蹟的補助僅容積移轉資產保存與我國古蹟保存區永及稅賦減免，此與被限制之建築使用張淑君保存差異，透過續經營管理機權及發展權相較之下，補償及補助仍歸納及問卷調查 (2007) 制之研究不足。反思容積移轉制度應增加使用建立古蹟保存區者誘因。經營管理機制。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 容積移轉. 探討歷史保存。容積移轉是保存的必要之惡。. io. 史風貌街區為. 的容積移轉制度積累與再循環、再生產的制度，認為. y. 構-大稻埕歷. 風貌街區計畫中機」的驅使下，發展出一套有利資本. sit. Nat. (2007). 神話(Myth)建. 透過大稻埕歷史歷史街區的容積移轉是在「獲利動. ‧. 吳宗奇. 史保存手段的. er. (TDR) 作為歷. al. 張瑞雲 (2007). n. iv n C 針現我國容積移 hengchi U 我國容積移轉轉產生的法律問強調容積移轉公示性不足，表示容積借鏡. 法制之研究 - 題探討，並以日移轉之效果對土地交易市場中的第兼與日本容積本容積移轉制度三人產生效力。透過公示效果也可知移轉制度之比為借鏡，以期改欲使用之送出基地是否曾經辦理移較善我國容積移轉，以保障交易安全。轉。. 容積移轉為解決在不動產市場熱絡的狀態下，容積換以容積移轉進財產權分配問算方式對接受基地所有權人具高度張剛維行都市保存之題，使歷史建築誘因。容積移轉制度依財政角度是一林森田制度與執行所有權人願意進較佳的選擇模式，但產生的管理問題 (2008) 財產權觀點分保存行為；分析包括地價結構、環境承受、發展權流析容積移轉在保存向失控等。 17. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(26) 第二章文獻回顧與誘因理論. 研究者 (年份). 研究名稱. 研究內容. 結論與影響因素整理. 中的角色，並探討其成效及衍生的制度問題。. 討論台灣如何形成容積移轉，並台灣運用容積藉台北市與台北著重分析歷史建築容積及公共設施林崇傑移轉於歷史保縣政府實際容積保留地容積移轉問題，可見古蹟土地 (2008) 存之政策與實移轉執行經驗為容積移轉呈現弱勢。踐之探討例，探討各容積移轉運用之差異，並提出建議。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. sit. io. 率性。. al. er. Nat. y. ‧. 建築容積移轉與都市更新、建獎勵是都市更新在都市更新狀況下，容積移轉與獎勵胡海豐築容積移轉與案成功與否的關扮演關鍵性的經濟誘因。但此研究並 (2015) 獎勵的經濟效鍵。由制度經濟未分別深究容積移轉本質與都市更率性面檢視其經濟效新獎勵差異。. n. 分析台灣 1895 至 2015 年對於有形台灣有形歷史歷史保存制度與都市計畫容積移轉實施辦法衝擊古保存法制發展實踐發展情況，蹟土地容積移轉辦法。即使古蹟土地史(1895由法律及衝突關王世安容積移轉要件日益寬鬆並未跟上都 2015)：從國係二個面向探討市計畫法令的修正步調。建議容積移 (2016) 家目標與權利權利保障。同時轉制度應與都市計畫、都市更新產生保障之互動談探討容積移轉制區隔。起度是否影響其他. Ch. engchi. i Un. v. 保存對象遭到犧牲。經前述文獻內容可發現，我國大多數文獻研究僅在目前容積移轉法令及制度缺口做分析，即便確認容積移轉可能對受限地主得到部分補償且能有效保存文化資產的手段，由其在臺北市土地成本過高的不動產開發市場，衍然形成一種財務. 18. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(27) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 計畫與運作工具，但在都市計畫類容積及大稻埕容積擠壓下，古蹟土地容積雖然係我國第一個容積移轉計畫，仍因缺乏使用誘因而長期處於弱勢，依法令及制度層面看來，文獻大致可彙整五大問題： (一)公平問題：送出基地的經濟平衡，送出基地依現行法令或估價制度執行容積移轉時，是否得到足夠的補償為容積移轉執行的主要因素；然送出基地所有權人在長期受限發展的條件下，仍需先支付鉅額的修復資金，後續容積移轉取得的資金成本受限接受基地區域房價限制，相較於土地直接開發取得獲利差異甚大，尚難符合公平狀態。 (二)市場問題：對於參與容積移轉人士的經濟動態，包括送出基地、接受基地所有權人、建設公司及開發商是否有良好的經濟條件，送出基地所有權人因為修復資金過高，接受基地所有權人則因容積移轉買賣需求大量資金，由於容積移轉不涉及物權移轉，容積移轉買賣將無法貸款，送出. 政治大出基地常見修復因審議委員會要求而無限期展延，所有權人可能因為修立. 及接受基地所有權人與相關權利人將因需求大量現金而卻步；且目前送. ‧ 國. 利人則可能因此缺乏信任難以交易。. 學. 復及審議時程過長導致資金回收期程拉長，接受基地所有權人及相關權 (三)規劃問題：指定接受地區可使不同使用強度的土地獲得利潤，透過土地. ‧. 使用分區管制規劃，在符合總量管制及不影響環境品質下，降低部分接. y. Nat. 受基地容積率，藉由指定接受地區有效調配容積量體移入，有效去化容. sit. 積移量體，反之則將產生過多的人口移入，不利於都市發展；至於容積. er. io. 移轉法令是否簡單可行則考驗著立法者及執行機關，由於古蹟在漫長的. al. n. iv n C 公業型態，土地所有權整合不易， h e n，g惟現況容積移出需全數所有權人同意 chi U 時空歲月裡，所有權人更迭致人數眾多，更常見未登記繼承現象或祭祀如何讓容積生產及出售程序更為安全簡便形成一大課題。. (四)管理問題：常見接受基地所有權人及相關權利人因不瞭解各類型容積移轉法令限制、申辦程序、使用方式及過多的解釋函令，而無法正確買賣及完成申請作業，政府及主管機關應多加推廣，讓民眾皆知；另外在容積移轉與容積獎勵對環境的影響程度應透過適當的管理方式管理，送出基地與接受基地在地價水準不同時，以及各類型容積移轉互相競爭衝突時的管理問題。 (五)登記問題：公示性不足導致容積移轉的效果在土地交易市場明顯，缺乏交易安全。由於容積移轉非為法令明訂物權規範，目前臺北市政府在處理容積移轉取得許可證明後，會公告在官方網頁、接受基地的建築執照. 19. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(28) 第二章文獻回顧與誘因理論. 及土地謄本內的土地資訊檔，然而容積移轉得分次移出，在申請過程中未能公開透明，易發生一地二賣或一物二賣情事而產生買賣糾紛。目前我國各類型容積移轉因法源不同而產生使用困境，主管機關、地方政府多及多數容積移轉文獻皆以都市計畫容積移轉實施辦法為主，古蹟土地容積移轉辦法則乏人問津；目前文化資產保存法補償機制中，容積移轉政策兼具效率與公平考量，該政策為送出基地所有權人的基本補償底限，可透過市場、規劃、管理及登記等相關問題逐一調整，藉以提升接受基地所有權人使用意願。. 貳、影響 TDR15計畫成功因素相關文獻一個成功的 TDR 計畫，係以該計畫促進容積移轉和保護實際土地的能力來判定；無法產生或根本沒有移轉可能會導致計畫被放棄就不能稱之為成功的. 政治大. TDR 計畫(Harman et al. 2014：379)。由於我國古蹟土地容積移出案例稀有，可透過國際上已實施 TDR 計畫及其運用方法做為實踐 TDR 計畫的指導方向；TDR. 立. 計畫在國際上實施多年，大部分研究美國 TDR 計畫檢討各國 TDR 計畫基礎及. ‧ 國. 學. TDR 執行影響因素，諸如澳洲、義大利、香港等國，因此本研究欲藉由各國 TDR 研究文獻檢討我國容積移轉計畫可能產生之問題。. ‧. 美國運用 TDR 計畫進行土地容積密度轉移，目的為有效調整私人土地所有權人與公眾利益的分歧，藉由 TDR 移轉收益保護開放空間、建造可負擔住宅、. sit. y. Nat. 保存遺產和歷史地標建築，TDR 系統在美國係相當靈活的工具。1985 年在西雅圖的 TDR 系統主要是緩解可負擔住宅和地標性建築的發展壓力，同時允許集中. io. n. al. er. 開發最大量體的辦公室和零售業地區；執行方式包含開發人員可先購入容積、提. i Un. v. 供擔保品保障開發安全、補貼送出基地等，其中 TDR 價值是整個計畫中最難執. Ch. engchi. 行的部分，有四種公認的評估方法，分別為比較開發權的直接銷售、分析每單位允建面積支付成本、分析每單位已建築完成面積的支付成本以及土地殘差分析，最主要的誘因在於開發人員所支付的費用少於額外允許的開發面積(Voget , 1999)。美國各州陸續執行 TDR 計畫，其中 Kaplowitza 等人(2008)彙整美國 52 個 TDR 計畫的實證及評估結果，其研究納入各計畫特徵，包含 PDR、TDR 銀行、州立法、發起人、目標數量、住房需求、背景歷程等，分析各 TDR 計畫成功的關鍵因素，研究結果發現美國的 TDR 計畫成功有七大特徵為 PDR 計畫與 TDR 結合、TDR 銀行與 TDR 計畫結合、擁有州立法規、發起者、計畫目標、住宅需. 15. 發展權移轉(Transfer of development rights，簡稱 TDR)之概念源自於英國，最早實施於 1974 年英國城鄉法中；美國 TDR 則於 1968 年紐約市保存法(Preservation Law of 1968)(賴宗裕，2019： 457) 20. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(29) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. 求、當地背景。Pruetz 及 Standridge (2008)分析美國自 1972 年以來最常見的十個 TDR 計畫成功因素，其中最重要的兩個因素為增加開發需求以及指定接受地區對 TDR 計畫，其次重要的三個因素為嚴格的送出地區法規、少數的 TDR 替代品及提升開發銷售績效，最後五項雖具成效但並非關鍵因素，分別為使用的確定性、強大的公共保護支持、簡單性、促進及便利性及 TDR 銀行。 Harman 等人(2015)藉由美國 TDR 計畫檢視澳洲城郊地區二個 TDR 計畫，有鑑於澳洲城市漫延至郊區，產生土地使用複雜及重要自然資源受到衝擊，為保護農村及農業生產而引進較具用彈性的 TDR，研究發現美國 TDR 計畫的十個成功因素對澳洲城郊環境後用有限，尚需要考慮城市內在的文化、社會偏好以及運作制度的環境，才能降低失敗風險。 TDR 計畫被使用在多個國家及城市中，每個地區皆需要一個因地制宜且完善的管理系統來實施 TDR 計畫。Chan 及 Hou (2015)認為在香港這種人口密集的. 政治大架專門管理 TDR，並非一種可持續的方法，因為人口有限及人口不斷增加，持續立. 城市中，TDR 可用來保留建築遺產，然香港逐案保存建築遺產而非透過法律框. ‧ 國. 學. 威脅著私有建築遺產的保護，透過研究顯示 TDR 計畫成功相關的七項因素分別為政治可接受性、TDR 領導力、公共支持、社會公平、簡單性、增加開發需求及市場環境；並證實 TDR 可與現有土地規劃併同使時，可有助於實現發展和保護. ‧. 目標。Hou 及 Chan (2017)依據上述七個因素對 15 個國際城市 TDR 系統進行比. y. Nat. 較，15 個城市分別為紐約、芝加哥、溫哥華、西雅圖、庫比蒂諾、舊金山、蒙哥. sit. 馬利縣、卡爾弗特縣、北布拉本特、新澤西州派恩蘭茲、加利福尼亞利佛摩、華. er. io. 盛頓州金縣、曼海姆鄉等，分析出六個最重要因素為 TDR 立法、TDR 納入計畫. al. n. iv n C 無獨有偶，Colavitti 及 Serra h (2017)針對美國、米蘭、羅馬及佛羅倫薩 TDR engchi U. 機制、政府支持、公眾支持、開發基地的最大發展以及增加土地密度。. 計畫分較，最後進行義大利 TDR 比較分析；研究認為只有在一個強大且有一定的規範框架來控制其空間特徵的情況下，發展權的使用能成為提高計畫有效性的工具，認為複雜的法令可發揮關鍵的作用並支持其實現；發展權市場不能阻止土地買賣，反之，其靈活性可促進市府對城市的規劃，但需進行適當的控制，以避免剝削和放鬆管制的情況。表 2-2 影響 TDR 計畫因素研究相關文獻彙整研究者 (年份) Voget (1999). 研究名稱. 研究內容. 結論與影響因素整理. Making Transfer 透過西雅圖以及紐約透過 TDR 可有效保護開放空 Of Development 市 TDR 系統的工作間、遺產和都市中的歷史地 Rights Work for 方式(包含 TDR 銀標建築，甚至可建造低價住. 21. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(30) 第二章文獻回顧與誘因理論. 研究者 (年份). 研究名稱. 研究內容. 結論與影響因素整理. 行)，實現公共政策目宅。其 TDR 系統藉由不同手 Downtown 標。段，包括先購入容積、提供 Preservation and 擔保品保障開發安全、補貼 Redevelopment 送出基地、建置 TDR 網站，其中對於 TDR 項目價值評估做出詳細說明。研究發現成功的 TDR 計畫在 Planners’ experiences in 透過美國 52 個 TDR 有 PDR 計畫16和 TDR 銀行有 managing growth 計畫實證分析和結顯著關係並且在面臨大量住 Kaplowitza using transferable 果，並測試計畫特徵房需求地區有潛在效用；互補等人(2008) development 與 TDR 計畫成功的關的 PDR 計畫、TDR 銀行和背景研究是成功的 TDR 計畫核 rights (TDR) in 係。心。 the United States. 16. y. sit. ‧ 國. n practice. ‧. io. al. Tradeable development rights to protect peri- urban areas: Harman lessons from the 等人(2015) United States and observations on Australian. 學. Nat. and Practice. 彙整可能對 TDR 計畫產生影整理過去自 1972 年以響的十個因素，並確認各因素來最常見 TDR 研究的的重要性，其中最重要的是開十個成功因素，並套發商對 TDR 的需求以及接受用在 20 個 TDR 計畫，區的制定，其次為嚴格的送出確認各因素的重要地區法規、較少的 TDR 替代性。品、激勵市場需求。在審視澳洲城郊區的二個 TDR 計畫結果說明，可運用美國 TDR 計畫發現的關鍵因素，並且理解城市周邊地區內部及外部的複雜情形。認為自藉由美國 TDR 研究，由交易的 TDR 是一種市場基檢視澳洲城郊地區二礎工具，TDR 使用私人開發的個 TDR 計畫。收益來支付保護費用，而不是依靠稅收資助。研究說明 TDR 計畫應因地制宜，並且考慮各. er. 立. What Makes Transfer of Pruetz 及 Development Standridge Rights Work?: (2008) Success Factors From Research. 政治大. Ch. engchi. i Un. v. 文化、社會偏好及運作的制度環境，以降低失敗的可能性。. 購買發展權(Purchase of Development Rights，簡稱 PDR)，補償因管制而影響未用來使用的財產所有權人，通常通過政府機構或是其他組織(例如土地信託)為了適當目的而購買。 22. DOI:10.6814/NCCU202000857.

(31) 影響接受基地所有權人申請古蹟土地容積移轉意願分析－以臺北市為例. Hou 及. Developing a 彙整各研究者對於成功 TDR framework to 由國際 TDR 研究人員關鍵因素，並針對人口稠密城 appraise the 從政策和規劃角度解市、土地高昂城市建立 TDR critical success 決 TDR 問題，並提出建議框架；研究證明七項因素 factors of transfer TDR 成功因素，建立對 TDR 計畫密切相關，包括 development 香港(人口稠密城市) 政治接受、TDR 領導力、公共 rights (TDRs) for 制定 TDR 的參考框支持、社會公平、簡單性、激 built heritage 架。勵市場需求和環境因素。 conservation. 立. Nat. io. The transfer of development rights as a tool for the urban Colavitti 及 growth Serra(2017) containment: A comparison between the United States and Italy. n. al. 研究建議具成熟 TDR 的城市，可藉由審查政策檢查是否存在不利於 TDR 的現有政. 政治大. 針對 15 個城市的 TDR 策，或提供更好的 TDR 替代計畫進行比較，並選方案，使其無法實現。可藉由定六個關鍵因素，提法律依據，納入綜合城市規劃供作為香港實踐 TDR 及相關法規，以實現其高度一的指導原則。致性；針對激勵市場需求，可透過不同的土地區域制定 TDR 標準。. ‧. Policy Approaches For Sustainable Conservation Of Built Heritage Using Transfer Of Development Rights: International Comparison. 學. Chan (2017). 結論與影響因素整理. y. Hou (2015). 研究內容. sit. Chan 及. 研究名稱. TDR 在義大利是一種非經濟補償戰略，研究說明有明確的將美國 TDR 計畫成功補償制度可提高計畫的有效的標準與義大利三個性，規則的不確定性反而會削重要城市的 TDR 比弱計畫的靈活性；盡量避免使較，並討論控制城市用通用的容積獎勵，如建物修發展的有效性。復的容積獎勵，由於無法量化，反而會影響計畫能力的大小。. er. (年份). ‧ 國. 研究者. Ch. engchi. i Un. v. 徒善不足以為政，徒法不足以自行，古蹟土地容積移轉即為此言最佳例證，該法令 1988 年實施至今，成功移轉的送出基地及願意使用的接受基地稀少，如果依促進容積移轉與保護實際土地能力來判定，尚不能稱之為成功的容積移轉計畫，因此本研究欲藉國外容積移轉計畫成果參酌相關影響因素，進而提升容積移轉移出移入意願，相關整理如下：. 23. DOI:10.6814/NCCU202000857.