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及土地謄本內的土地資訊檔，然而容積移轉得分次移出，在申請過程中 未能公開透明，易發生一地二賣或一物二賣情事而產生買賣糾紛。
目前我國各類型容積移轉因法源不同而產生使用困境，主管機關、地方政府 多及多數容積移轉文獻皆以都市計畫容積移轉實施辦法為主，古蹟土地容積移轉 辦法則乏人問津；目前文化資產保存法補償機制中，容積移轉政策兼具效率與公 平考量，該政策為送出基地所有權人的基本補償底限，可透過市場、規劃、管理 及登記等相關問題逐一調整，藉以提升接受基地所有權人使用意願。
貳、影響 TDR
15計畫成功因素相關文獻
一個成功的TDR 計畫，係以該計畫促進容積移轉和保護實際土地的能力來 判定；無法產生或根本沒有移轉可能會導致計畫被放棄就不能稱之為成功的 TDR 計畫(Harman et al. 2014：379)。由於我國古蹟土地容積移出案例稀有，可透 過國際上已實施 TDR 計畫及其運用方法做為實踐 TDR 計畫的指導方向；TDR 計畫在國際上實施多年，大部分研究美國 TDR 計畫檢討各國 TDR 計畫基礎及 TDR 執行影響因素，諸如澳洲、義大利、香港等國，因此本研究欲藉由各國 TDR 研究文獻檢討我國容積移轉計畫可能產生之問題。
美國運用TDR 計畫進行土地容積密度轉移，目的為有效調整私人土地所有 權人與公眾利益的分歧，藉由TDR 移轉收益保護開放空間、建造可負擔住宅、
保存遺產和歷史地標建築，TDR 系統在美國係相當靈活的工具。1985 年在西雅 圖的TDR 系統主要是緩解可負擔住宅和地標性建築的發展壓力，同時允許集中 開發最大量體的辦公室和零售業地區；執行方式包含開發人員可先購入容積、提 供擔保品保障開發安全、補貼送出基地等，其中 TDR 價值是整個計畫中最難執 行的部分，有四種公認的評估方法，分別為比較開發權的直接銷售、分析每單位 允建面積支付成本、分析每單位已建築完成面積的支付成本以及土地殘差分析，
最主要的誘因在於開發人員所支付的費用少於額外允許的開發面積(Voget , 1999)。
美國各州陸續執行 TDR 計畫，其中 Kaplowitza 等人(2008)彙整美國 52 個 TDR 計畫的實證及評估結果，其研究納入各計畫特徵，包含 PDR、TDR 銀行、
州立法、發起人、目標數量、住房需求、背景歷程等，分析各 TDR 計畫成功的 關鍵因素，研究結果發現美國的 TDR 計畫成功有七大特徵為 PDR 計畫與 TDR 結合、TDR 銀行與 TDR 計畫結合、擁有州立法規、發起者、計畫目標、住宅需
15 發展權移轉(Transfer of development rights，簡稱 TDR)之概念源自於英國，最早實施於 1974 年 英國城鄉法中；美國TDR 則於 1968 年紐約市保存法(Preservation Law of 1968)(賴宗裕，2019：
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求、當地背景。Pruetz 及 Standridge (2008)分析美國自 1972 年以來最常見的十個 TDR 計畫成功因素，其中最重要的兩個因素為增加開發需求以及指定接受地區 對 TDR 計畫，其次重要的三個因素為嚴格的送出地區法規、少數的 TDR 替代品 及提升開發銷售績效，最後五項雖具成效但並非關鍵因素，分別為使用的確定性、
強大的公共保護支持、簡單性、促進及便利性及 TDR 銀行。
Harman 等人(2015)藉由美國 TDR 計畫檢視澳洲城郊地區二個 TDR 計畫，
有鑑於澳洲城市漫延至郊區，產生土地使用複雜及重要自然資源受到衝擊，為保 護農村及農業生產而引進較具用彈性的 TDR，研究發現美國 TDR 計畫的十個成 功因素對澳洲城郊環境後用有限，尚需要考慮城市內在的文化、社會偏好以及運 作制度的環境，才能降低失敗風險。
TDR 計畫被使用在多個國家及城市中，每個地區皆需要一個因地制宜且完 善的管理系統來實施TDR 計畫。Chan 及 Hou (2015)認為在香港這種人口密集的 城市中，TDR 可用來保留建築遺產，然香港逐案保存建築遺產而非透過法律框 架專門管理TDR，並非一種可持續的方法，因為人口有限及人口不斷增加，持續 威脅著私有建築遺產的保護，透過研究顯示 TDR 計畫成功相關的七項因素分別 為政治可接受性、TDR 領導力、公共支持、社會公平、簡單性、增加開發需求及 市場環境；並證實TDR 可與現有土地規劃併同使時，可有助於實現發展和保護 目標。Hou 及 Chan (2017)依據上述七個因素對 15 個國際城市 TDR 系統進行比 較，15 個城市分別為紐約、芝加哥、溫哥華、西雅圖、庫比蒂諾、舊金山、蒙哥 馬利縣、卡爾弗特縣、北布拉本特、新澤西州派恩蘭茲、加利福尼亞利佛摩、華 盛頓州金縣、曼海姆鄉等，分析出六個最重要因素為 TDR 立法、TDR 納入計畫 機制、政府支持、公眾支持、開發基地的最大發展以及增加土地密度。
無獨有偶，Colavitti 及 Serra (2017)針對美國、米蘭、羅馬及佛羅倫薩 TDR 計畫分較，最後進行義大利 TDR 比較分析；研究認為只有在一個強大且有一定 的規範框架來控制其空間特徵的情況下，發展權的使用能成為提高計畫有效性的 工具，認為複雜的法令可發揮關鍵的作用並支持其實現；發展權市場不能阻止土 地買賣，反之，其靈活性可促進市府對城市的規劃，但需進行適當的控制，以避 免剝削和放鬆管制的情況。
表2-2 影響 TDR 計畫因素研究相關文獻彙整 研究者
(年份) 研究名稱 研究內容 結論與影響因素整理 Voget
(1999)
Making Transfer Of Development Rights Work for
透過西雅圖以及紐約 市 TDR 系統的工作
方式(包含 TDR 銀
透過 TDR 可有效保護開放空 間、遺產和都市中的歷史地 標建築，甚至可建造低價住
‧
DowntownPreservation and Redevelopment
行)，實現公共政策目
Planners’
experiences in managing growth using transferable
development rights (TDR) in the United States
透過美國 52 個 TDR
Pruetz 及 Standridge
(2008)
What Makes Transfer of Development Rights Work?:
Success Factors From Research
and Practice
整理過去自 1972 年以
Harman 等人(2015)
Tradeable development rights to protect peri- urban areas:
lessons from the United States and
observations on Australian
practice
藉由美國 TDR 研究，
16 購買發展權(Purchase of Development Rights，簡稱 PDR)，補償因管制而影響未用來使用的財
‧
Developing a framework to appraise the critical success factors of transfer
development rights (TDRs) for
built heritage conservation
由國際 TDR 研究人員
Policy Approaches For
Sustainable Conservation Of
Built Heritage Using Transfer Of Development
Rights:
International Comparison
針對 15 個城市的 TDR
Colavitti 及 Serra(2017)
The transfer of development rights as a tool
for the urban growth containment: A
comparison between the United States and
Italy
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(一)開發商對 TDR 的需求：必須有足夠的需求才能保護受限制的土地，換言之，
容積移轉制度使開發商在財務及時間成本上取得平衡，具有使用意願才能有 效保護受限制的土地。
(二)因地制宜規劃指定接受地區：制度規劃者因應接受基地的環境、公共設施水 準等相關條件應有，藉由降低接受基地開發密度並鼓勵該地區移入容積，可 有效控管容積移入區域，達到環境及總量管制效過，透過國外文獻發現低密 度的接受地區比較容易成功，因為本身的土地價值較低廉，再透過合理的容 積移入增加土地價值，更容易被開發商接受。
(三)嚴格的送出基地發展規定：嚴格的送出基地發展規定將有助於送出基地所有 權人辦理TDR 移出，送出基地所有權人將因符合發展規定，在平衡利益與 現實壓力的理性考量下，勢必同意辦理修復及容積移出；另由長期來看，該 地區較容易因群體共識而增加保存受限制之土地。
(四)TDR 沒有替代品或僅有少數的替代品：當有額外的獎勵或開發潛力時，無論 其用意多好，將使TDR 計畫不容易被使用。我國容積移轉制度類型過多，
替代品產生競合時衍生出優先順序，如同多數接受基地所有權人優先選擇都 市計畫容積移轉實施辦法辦理移入，古蹟土地容積移轉辦法則少人使用；近 年來我國多推廣都市更新及危險老舊整建維護，其給予的獎勵不需額外花費 鉅額的資金，更容易擠壓容積移轉制度。
(五)市場激勵(提升土地開發銷售績效)：透過轉移比率和轉換因子增加送出基地 移轉至接受基地的倍率，影響送出基地在市場上接受基地(開發商)的意願。
觀我國容積移轉公式中，影響容積移入轉換率的主要二個因素即為公告土地 現值與接受基地平均容積率，即此二項因素能於轉換公式中換取較多的容積 移入或因較低的公告土地現值與房價差異產生額外利潤時，將更容易使開發 商辦理。
(六)確保開發者能使用 TDR：開發者在使用 TDR 時，如能確保其申請流程、發 展強度、無其他意外的成本及確保可以申辦，可增加開發商使用 TDR 的意 願。我國現況容積移轉申請制度相當不透明，由其在送出基地可辦理移出前，
應經歷長期的修復及審議時間，且需檢附二個以上的主管單位備查及核定公 函，開發商並無法有效確認可移出量體；由其古蹟土地容積買賣係權利性質，
開發商無法保障申請過程中免於官司或相關糾紛產生，在未取得容積移轉許 可證明前，皆可能產生額外的風險成本。
(七)強而有力的公眾支持：透過公眾稅收資金購買 TDR 或 PDR，如果沒有強烈 的公眾支持，TDR 計畫部分爭議可能會通過政策妥協解決，反而變成敏感 的決策。容積移轉制度本質即為保存受限制土地，該土地本身應即為公眾財，
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透過公眾稅收資金購買容積移轉可建構民眾共識並喚起保護土地的指導行 為。
(八)簡潔性：容積移轉制度應盡量簡潔，過於複雜的目標及程序對 TDR 幫助不 大，反而使開發商對於容積移轉制度缺乏信任。
(九)TDR 的推廣及促進：規劃者及執行單位應定期推廣 TDR 的好處及辦理方式，
使開發者及送出基地所有權人知道TDR 的原理及使用方式，由激勵和強化 行為提升開發商使用信心。
(十)TDR 銀行：由政府授權購買 TDR，該 TDR 銀行可持有和轉售 TDR，該制度
(十)TDR 銀行：由政府授權購買 TDR，該 TDR 銀行可持有和轉售 TDR，該制度