傳統上認為地方政府僅是服務傳達體系的一部分，僅有執行的角色而非決 策，然而在面對地方治理概念衝擊的情況下，地方政府角色的轉換並不僅僅是跳 脫過去單純執行者的角色，地方政府也必須具備整合資源以及協調各個利害關係 人的能力，因此地方政府在面對地方治理概念的衝擊下，並不是喪失了其在地方 事務過程中的重要性，而是在面對轉型的壓力下進行角色的轉換。
Pierre 和 Peters（2000:14）認為治理是一種領控（steering）和協調（coordinating）
的過程。地方治理由於處理跨越部門之間的政策問題，基本上必須講究相互之間 的協調合作或談判。這種協調的動態過程，說明其網絡的建立與互動。從網絡的 途徑探討治理的動態過程，可以區分三個主要變數：即政府組織、治理網絡與行 動者之間互相作用的關係，它們之間形成互動關係。三者互動關係上可區分為兩 種 過 程 ： 一 為 「 由 上 而 下 」 （top-down），包括政府政策和行動的分權化
（decentralization），使高階結構能夠和低階行動者產生連接；另一為「由下而 上」（bottom-up），及低階行動者採取行動參與（participation）政府政策和執行 計畫，透過某些協商運作以影響高階結構等（三者之間的關係以圖2-1 來說明）。
Allen 和 Carr（2002：100）認為，現今的基層鄰里（neighborhood）組織概 念已從個別地方政府的專屬轄區轉變為多元利害關係人所形成之關係糾結的網 絡，因此，地方治理的意義在於重塑地方政府在民主政治運作模式中的下列能力：
1. 整合分歧的地方利益、組織型式以及各社會團體的能力，並藉以型塑出整體 性的目標。
2. 具備擔任「地方凝聚行動者」（local collective actor）角色的功能，已能在地 方 環境或不同政府層級間與其他行動者互動。
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圖 2-1 政府、網絡、行動者三者的互動過程 資料來源：改繪自Richard Scott(2001：195)
Richard C. Box 在〈公民治理：引領 21 世紀的美國社區〉(Citizen Governan、
ce：Leading American Communities Into The 21st Century) (Box, 1998：147-167)一 書中，指出在公民治理模式下需要建立一個常設的「公民委員會」(Committee on Citizen Governance, CCG)，經由鄰里組織或委員會參與處理政策議題，協助政府 警務、消防、安全、和社會服務等事宜，並理解「個人知識侷限性」(Individual
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Knowledge Limit, IKL)10，規劃各公民委員會之成員、規模與職責等，來運作公民 治理模式，形成社區治理的共同價值。其中亦提及實施公民治理模式具有五個步
10「個人知識侷限性」(Individual Knowledge Limit, IKL)的分析論點包含五個要素：(1)衡量成功：分 析政府的運作是否能夠使人民達到最大程度的滿意；(2)評估知識與能力：政府事務的運作，應
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呂育誠（2005：6；2006：384）更引用 John 在研究西歐國家地方政府自 1990 年代後期，地方治理觀點出現之後，傳統以政府為本位的角色與功能模式開始有 所轉變的比較，認為地方治理並非推翻地方政府的傳統角色，而是將地方政府的 角色與功能範圍進行大幅的擴充，同時強調內部與外部人員間能夠開放與互動，
進而激發地方政府組織的活力。如表 2-2 所示：
表 2-2 地方治理與政府本位之概念差異比較 政府本位
（government）
地方治理
（local governance）
涉及不同制度數目 少 多
官僚結構 層級的，且強調一致性 分權的，且容許分散運作
橫向網路關係 封閉的 儘量向外延伸
國際網路關係 最小化原則 開放原則
在民主程序中的表現 代表性角色 兼具代表性與實驗性
政策特質 例行性 創新與學習
中央政府的影響方式 直接控制 基於分權並儘量避免干預 領導方式 集體的或顧客導向 首長主導或個人導向
資料來源：John，2001：17；中譯轉引自呂育誠，2005：6
上述觀點驗證了政府權力向下與向外移轉情況，政府須調整其角色與心態，
並動員當地社區民眾積極參與，與當地民眾進行協商與溝通，以地區環境衛生的 推動為例，早期由政府強制性的規定方式已無法吻合民眾習性，亦不符民主的精 神，反而是透過社區團體、里鄰組織協調溝通，街頭巷尾的動員參與、口耳相傳，
發自內心的配合，形成共鳴，彼此互相督促配合而完成該公共政策的任務。而近 年來，區公所推動環境衛生相關政策時，亦是循此精神脈絡，召集區轄公私部門 透過協調、溝通、互動的方式，凝聚共識，環保義工團隊橫向聯繫，延伸網絡，
分權參與，強化民眾的配合度，去除傳統以政府強制性的本位主義，強調內部與 外部環境的開放互動及自我管理，形成共識，以激發網絡治理的順暢。
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當然，我國長期在威權體制的結構下，中央官僚集權式的領導，輔以壓制公 民社會的模式，使得政府長期享有指導者與執行者的權力，毫不受到社會的挑戰
（周桂田，2007：212）。即使在今日臺灣社會逐漸步入強調公眾參與取向的民 主階段，政府亦已逐步轉型為新公共服務的輔助者角色、新治理的確認者與管理 者角色，但政府長期以來主導公共政策的規劃與執行，仍不得忽略中央政府決策 的權威性及指導性；故本文強調的是中央政府在政策計畫內容和規範方式有其最 高的指導性質，然在過程之中，地方政府與民間社會在行動目標上及執行上應建 構治理網絡中彼此的互賴性和配合性。