地方政府相較於上級政府或中央政府，更直接地面對民眾，且必須直接面對 地方系絡問題的多元性與複雜性，迫使地方政府需要進行更多元的考量，將治理 的觀念運用於地方，表現出來的是中央與地方、地方與地方、以及地方與次級地 方間、地方與各重社會團體的互動關係，並結合各種正式與非正式的對話機制，
達到民主政府必須應具有的回應性（趙永茂，2005：24-25）。由此可知，在處理 地方公共事務的治理過程中，涉及的行動者將不再侷限於中央政府與地方政府，
而是擴及到政府以外的其他社會行動者，以及各類型的非政府組織（劉坤億，
2003:241）。
伴隨著全球化的浪潮，現今治理的概念被認為與過去「統治」（governing）
和「政府」（government）的觀念有所不同。為了進一步瞭解地方治理的概念，
並且與本文之研究目的相互結合，故將先針對治理之概念進行分析，再聚焦於地 方層次，俾暸解地方治理的具體內涵。
第一節 治理的意涵及演變
推究「治理」（governance）一詞源自於古典拉丁文和希臘文中的「領控」
（steering），原意係指涉統理、引導或操縱之行動，但無論傳統的或辭典上的解 釋，都將它與「政府」（government）一詞視為同義詞，只是在越來越多的討論 當中，對它的內涵和用法都有不同的詮釋。自二十世紀末開始，治理的概念逐漸 被重視和討論，時至今日，治理已然成為社會科學界當中相當流行的理論，不僅 在學術上強調以治理作為研究的焦點，在實務界更以治理作為其重要的口號。一 般認為「治理」除了在意義上是政府的變革途徑之外，並逐漸和「政府」的概念 區隔開來。近年來，由於經濟全球化的衝擊，許多的公共議題已非政府本身即有 辦法可以解決，因此政府部門希望私部門與民間團體第三部門參與公共議題之合 作及決策，以解決政府無法獨立完成之難題，如此的過程即稱之為治理，因此，
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「治理」相對於「政府」而言，更具創意、涵義亦更為廣泛。
世界銀行（World Bank，1994）被認定最早使用「治理」一詞，在 1989 年的 報告中曾經提出「治理危機」，而使治理的概念受到廣泛討論。世界銀行從國家 的層次將治理界定為「一國在各個層次執行其經濟、社會資源、權力的行為」。
廣義來說，治理不僅僅適用於國家的範圍，並且適用於跨國界的國際社會。Rhodes
（1996）甚至認為它是比政府範圍更廣泛的現象，包括了政府機構和非政府機 構，都可以在治理過程中扮演重要的角色。
最早將治理概念化的是英國政治學者Rhodes。Rhodes（1996：652-667；1997：
47-52；2000：55-63）認為治理不同以往的國家研究、政府研究或者是公共政策 的研究，其所關注的重點在於國家以外的那些自我形成的組織，那些組織之間相 互依賴、交換資源、互動而形成不同於國家所訂定之遊戲規則，擺脫國家的干預 或干涉，爭取自主性。此外，Rhodes 將治理界定為「自組化的，組織間的網絡」
（self-organizing）。從理論的發展歷程來看，Rhodes 延續多元主義、統合主義的 路徑，發展出「政策網絡」和「政策社群」等概念，並藉由政策網絡的概念進一 步探討「治理」這項論題。他也指出「治理」概念具有以下四項特徵：
1. 組織之間是互相依賴的。
2. 由於相互交換資源和磋商共同的目標的需要，導致網絡成員之間的持續互動。
3. 這種「博弈式」（game-like）互動關係是以信任為基礎，經由網絡參與者磋商 和彼此同意的遊戲規則來制約。
4. 保有相當程度的自主性。
而國內學者孫本初與鍾京佑（2005：107-135）進一步整理出 Rhodes 的運用 途徑，將治理歸納出八種使用的概念如下：
1. 作為最小限度國家（as the minimal state）的治理。
2. 作為公司治理（as corporate governance ）。
3. 作為新公共管理（as the new public management）的治理。
4. 作為善治（as “good governance”）的治理。
5. 作為國際相互依賴（as international interdependence ）的治理。
6. 作為社會-控制體系（as a socio-cybernetic system）的治理。
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7. 作為新政治經濟（as the new political economy）的治理。
8. 作為自我組織網絡（as self-organizing network）的治理。
治理的目的係「在建構更強的經濟和更好的社會，有效治理，企業、政府和 市民都是夥伴的關係」（Gonzalez & Bhatta，1998：5）。治理不同於新公共管理 的重大轉變，係尋求政府結構之外的改革，朝向社會政治共同管理的架構（孫本 初、鐘京佑，2005：109）。在審視許多相關的文獻之後，英國學者 Gerry Stoker
（1998：17-28）的說明似乎最能闡釋治理的涵意，他認為治理不該只限於指涉一 套新的管理工具，其目的也不限於提高公共服務生產的效率。他針對各種治理概 念整理出治理理論的五個命題（propositions），作為探討治理意涵之參考：
1.「治理係指涉一組來自政府，但又不同於政府的機構和行動者」。
2.「治理在尋求解決社會和經濟問題的方案過程中，存在著界限和責任方面 模糊性」。
3.「治理在涉及集體行為的社會公共機構之間，確定存在著權力互賴關係」。
4.「治理係指行動者所形成具有自主性的自我組織網絡」。
5.「治理意指完成事情的能力不一定使用政府的權力，亦不一定要由政府來發動 或運用它的權威，而是看政府是否能夠運用其他的管理方法和技術，對公共事 務進行更好的操控和引導」。
從這五個命題可以發現，「治理」並非政府所獨享，其明確指出：（1）傳 統的憲政體制和正式規範的政府權威，並非國家唯一的權力中心，許多公共事務 實際上隱含著地方、地區、國家和超國家為中心多元權力的連結。（2）國家與 社會之間、公共部門與私人部門之間的界線和責任日益模糊不清。這種關係顯 示，為達到其目的，各個組織必須相互交換資源、協商共同的目標。（3）公共 部門和私人部門的行動者形成一種治理網絡，涉及政策社群和其他組織的形式，
以及討論公共政策議題，組成政治體制的另一種形式，並與政府在特定的領域中 進行合作，分擔政府的行政管理責任。
Kooiman (1993：4)指出，傳統上習慣將政府管理(governing)視為「單行道」
(one-way traffic)，但事實上，政府管理應該是一種「雙向道」(two-way traffic)，
亦即被管理者(governed)，包括私部門、與公民組織，會在某一層面影響政府作
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為，而非完全被政府操縱，是以「治理」跳脫了以往對於「政府」的認知。如表 2-1 所示，「政府」強調由上而下(up-bottom)的層級式的權威，相對於「治理」
代表動態的過程，政府表現為較「靜態」的模式，重視制度與組織結構，而治理 則強調多元行為者參與公共事務的過程，重視過程中參與者之間的互動關係，因 而形成一個較為開放的政治系統(Leach, Robert& Percy-Smith, 2001：3-6)。
表 2-1 從「政府」到「治理」：焦點的轉變(the shifting focus)
資料來源：Leach, Robert& Percy-Smith(2001：5)。
此外，全球治理委員會（The Commission on Global Governance）於 1995 年 發表了一份題為「我們的全球夥伴關係」的研究報告，對治理作出了以下的界定
（轉引自俞可平，2000：4-5）：治理是各種公共的或私人的個體和機構管理其共 同事務的諸多方式的總和，它使相互衝突或不同的利益得以調和並且採取聯合行 動的持續過程。它有四個特徵：即治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是 一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括 私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。
綜觀以上各家學者對於治理概念的分析可以發現，現今的治理概念認為政府 已非公共事務過程中的唯一行動者，它應該是一個「新治理」(New Governance) 的型態，政府在公共事務的提供上必須與私部門、第三部門、志願團體互動，政
舊政府(Old
Government) 新治理(New Governance)
涵蓋面向 政府 政府與市民社會
參與者 公部門 公部門、私部門、第三部門 重視處 制度(institutions) 過程
政策運作模式 組織架構 輸入（inputs）、結果（outcomes）
政府領導方式 引導（rowing）、提供 領航（steering）、授能（enabling）
運作方式 命令、控制、指導 促進（facilitating）、合作、議價 層級關係 層級和權威 網絡與夥伴關係
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府應該是以領航、分權授能、協商合作的運作模式，形成網絡夥伴關係，督促網 絡內各種相關團體為有效的對話與決議，以網絡為主體，當網絡形成共識或結論 時，政府必要時提供適當的政策工具協助，如資金、類法令效力的型式確認等（黃 錦堂，2005）。
新治理與傳統治理模式不同，它強調擴大參與並將利害關係人（stakeholder）
納入公共事務的管理與決策，避免傳統由政府、利益團體和學者專家所壟斷的決 策過程，亦即政府在決策分析和規劃的過程之中，應強化「參與式」、「商議式」
的面向，傾聽各方不同立場的看法，排除可能產生的負面影響，達成大家認同的 總體目標，作為政策執行的共識（王皓平，2006；范玫芳，2008）。
台灣是一個進入已開發國家的後來者，採納西方治理觀念與理論時，不僅必 須考量國內固有的政治、經濟、社會和文化發展脈絡，所形成治理問題與結構的 特殊性，以長期經濟掛帥的發展取向，嚴重地壓縮社會福利、人文藝術或其他領 域發展的空間。中央政府多年以來由上而下的統治模式，使得地方政府及民間部 門，難以批判中央政府資源分配的適當性和合理性。因此，地方政府及民間部門 只能在中央既定的計畫基礎上，針對自身發展的需求與屬性略做調整修改，但以 公部門、私部門及第三部門作參與協商、溝通斡旋、達成共識的網絡治理趨勢已 然默默成形。
第二節 地方治理之界定與分析
針對治理意涵及演變進行分析後，接著將治理概念轉換到地方治理的層次討 論，尤其因本論文係以地方產業的區級治理為研究主題，所以區級治理的政策網 絡更是需要作明確的界定與分析。