第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第一節 多層次治理化的歐盟地中海政策
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第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第一節 多層次治理化的歐盟地中海政策
本節將依時間次序，以歐盟地中海政策作為歐盟多層次境外治理的研究個 案，漸次介紹歐盟地中海政策之進展，以及其從國家主義與超國家主義的擺 盪，漸發展至多層次治理的過程。
一、 1970 年代後歐體全方位地中海政策時期
1970 年代歐體地中海政策被稱為歐體全方位地中海政策(Global
Mediterranean Policy)，其面向國起初包括 17 國，依英文字母排列依序為阿爾巴 尼亞(Albania)、阿爾及利亞(Algeria)、賽普勒斯(Cyprus)、埃及(Egypt)、希臘 (Greece)、以色列(Israel)、約旦(Jordan)、黎巴嫩(Lebanon)、利比亞(Libya)、馬 爾他(Malta)、摩洛哥(Morocco)、葡萄牙(Portugal)、西班牙(Spain)、敘利亞 (Syria)、突尼西亞(Tunisia)、土耳其(Turkey)及南斯拉夫(Yugoslavia)。同時，隨 著西班牙、葡萄牙以及希臘等國的獨裁政權垮台，以及此些國家加入歐體的態 勢明朗化，歐體的地中海政策更加明確地指向了沿地中海的北非、西亞及東南 歐國家。自此，歐體地中海政策大致以人均國民所得、工業化程度以及出口商 品類型劃分出會員國與政策對象國的內外界線。1
作為政策執行者的歐體執委會目標及政策方向大致有三。其一，歐體與地 中海沿岸國家間應成立工業產品的自由貿易區；其二，地中海沿岸國家應對於 歐體農業產品給予市場准入(market access)優惠；其三，歐體應與地中海沿岸國
1 Loukas Tsoukalis, “The EEC and the Mediterranean: is 'Global' Policy a Misnomer?” International Affairs, Vol. 53, No. 3 (1977), pp. 422-425.
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家進行科技創新及工業技術轉移之合作。2然而，從當時的產業結構而言，工業 相對強勢的歐體國較能在工業產品低關稅下獲利，農業相對弱勢的歐體國卻獲 得地中海沿岸國家農產品市場准入的貿易保護。此種政經互動使得 1970 年代歐 體地中海政策顯得有重商主義(mercantilism)3的強國累積財富，以及殖民母國中 心(core)、被殖民國邊陲(peripheral)關係的依賴理論(dependency theory)4意涵。
就於協助科技創新與技術轉移層面，就當前現況觀之，地中海南北岸國家間的 落差仍相當巨大，可見此層面的成效不彰。5而大致上，1970 至 1980 年代後 期，歐體地中海政策仍侷限於經濟層面，軍政安全領域則受限於美蘇主導下的 兩極對抗體系。
二、 1995 年後歐盟地中海夥伴關係時期
時至 1990 年代，東歐共產政權漸次瓦解、東西德統一、伊拉克入侵科威特 後引發波灣戰爭、以及南斯拉夫聯邦內戰情形，使得歐盟地中海政策再起變 化。冷戰時期，歐洲與美國間的「大西洋主義(Atlanticism)」6主導著歐洲國家 與歐體的外交政策，而歐體地中海政策顯得大致從屬於美國中東政策之下。然
2 Ibid., pp. 429-431.
3 重商主義指國家強調累積財富以增強國力的行為，並與國際關係理論中的現實主義，以及國
際貿易理論中的保護主義相連結。上述歐體國家輸出產品至地中海沿岸非歐體國家的情況，
即符合重商主義之觀點。詳細可見Gonzalo Escribano, “Euro-Mediterranean versus Arab Integration: Are They Compatible,” Journal of Development and Economic Policies, Vol. 3, No. 1 (2000), pp. 2-7.
4 依賴理論指被殖民國在獨立之後仍舊在政經結構上依賴前殖民母國的狀況，而此種依賴使得
歷史上的被殖民國成為邊陲國，而前殖民母國成為核心國。大致上，邊陲國提供市場、低廉 勞力與原物料予核心國，核心國則提供技術、高科技工業產品與資本予邊陲國。依賴理論學 者認為，此種不平衡的依賴關係即是被殖民國始終處於低發展(underdevelopment)的原因。有 關依賴理論與低發展的分析，可見 Gabriel Palma, "Dependency: A Formal Theory of
Underdevelopment or a Methodology for the Analysis of Concrete Situations of Underdevelopment?" World Development, Vol. 6, No. 7 (1978), pp. 881-924.
5 Nadia Salah, “Global Euro‐Mediterranean Partnership,” The Journal of North African Studies, Vol. 3, No. 2 (1998), pp. 39-46.
6 大西洋主義用以指稱在外交政策上較親美的歐洲國家，此些國家傳統上包括英國與中東歐國
家。就軍事領域而言，以北大西洋公約組織為首的軍事合作，就有明顯由美國主導的大西洋
主義特徵。詳細可見甘逸驊，「歐洲安全與防衛政策的軍事層面：歐盟的全球戰略地位」，問
題與研究，第 45 卷，第 5 期(2006)，頁 111-136。
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而，歐洲國家與歐體意圖獨立自主的嘗試未曾停歇。1966 年法國戴高樂總統帶 領法國退出北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)的軍事 指揮體系；前曾提及的義大利國家碳化氫公司於 1950 年代開始就於環地中海構 築自身能源安全網絡並挑戰美國於當地石油市場的優勢地位。7
美蘇兩極體系崩解，使得歐洲各國政府在安全較能確保的情況下，嘗試獨 立自主的行動逐漸增加，開始探詢歐洲主義(Europeanism)的可能，並與大西洋 主義有所抗衡。其中，歐盟與地中海國家於 1995 年建立起的歐盟地中海夥伴關 係即為一例。
歐盟地中海夥伴關係(Euro-Med Partnership)的成員國包含了歐體十五國與環 地中海十二國，此二十七國代表於 1995 年齊聚於西班牙巴塞隆納聚會，並於會 後提出了「巴塞隆納進程（Barcelona Process）」，宣布建立起多邊主義的歐盟地 中海夥伴關係，其內容包括：經濟與財政夥伴關係、政治與安全夥伴關係、社 會文化暨人權夥伴關係三大領域。
首先，經濟與財政夥伴關係中包含「歐盟地中海自由貿易區(Euro‐Med free trade area)」之成立，以及歐盟國家單邊給予地中海沿岸非歐盟國家經濟援助之
「地中海援助計畫」（Mediterranean Assistance Program, MEDA）。經濟與財政 夥伴關係乃三項夥伴關係中改革最深且牽涉最廣者。
自由貿易之推展上，歐盟國家對於農業部門仍採各式貿易保護政策，使得 地中海南岸國家具競爭力的農產品無法自由銷售至歐盟國家市場，反觀歐盟國 家具競爭力之工業產品，則規定在十二年的過渡期後大幅度削減關稅。南地中 海國家在經濟上的劣勢未因巴塞隆納進程而改善，歐盟與地中海夥伴關係甚至 被質疑只是為了確保南歐國家能源安全與工業產品之市場。8
時至 1997 年，近乎半數出口至環地中海十二國的歐盟工業產品已享有自由
7 Ghassan Salamé, “Torn between the Atlantic and the Mediterranean: Europe and the Middle East in the Post-Cold War Era,” Middle East Journal, Vol. 48, No. 2 (1994), pp. 226-249.
8 Marco Montanari, “The Barcelona Process and the Political Economy of Euro-Mediterranean Trade Integration,” Journal of Common Market Studies, Vol. 45, No. 5 (2007), pp. 1011-1032.
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貿易待遇。土耳其、以色列、賽普勒斯與馬爾他四國已完成與歐盟的自由貿易 區建立；摩洛哥、突尼西亞、巴勒斯坦與約旦均於 1995 至 1997 年間與歐盟簽 訂自由貿易協定，逐年邁向自由貿易區的設立；利比亞、埃及、敘利亞及黎巴 嫩則開展與歐盟的貿易談判。自由貿易區的建立中，摩洛哥與突尼西亞兩國可 說是環地中海非歐盟國家中獲益最大者，其紡織業出口以及連帶帶動的境外投 資設廠，都以相當快的速度成長。9
而雖稱為歐盟地中海自由貿易區，但由於歐盟外的環地中海十二國間貿易 談判並不順利，故最後十二國間貿易自由化程度採用另外協商，並不影響各自 與歐盟建立自由貿易區的進程。在協商的過程中，為求更大市場整合以吸引外 部投資，並參考海灣合作理事會(Gulf Co-operation Council, GCC)六國10於 1980 年創設自由貿易的經驗，環地中海十二國中的埃及、摩洛哥、突尼西亞與約旦 四國於 1996 年提出了地中海阿拉伯自由貿易組織(Mediterranean Arab Free Trade Association, MAFTA)的倡議，開放各地中海沿岸阿拉伯國家加入，並預計於五 年內打通市場而推展自由貿易。11
經濟援助計畫上，歐盟國家提出兩期「地中海援助計畫」（Mediterranean Assistance Program, MEDA），環地中海十二國必須配合歐盟結構調整(structural reforms)的要求，才得以獲得款項。結構調整的要求如本段下述援助項目所述，
經濟轉型與經濟合作兩項目主要是為建構出市場機制，以達成歐盟地中海自由 貿易區的基本實施條件。社會福利援助項目則為促進環地中海十二國內部穩定 與外部區域和平。12第一期受援助國為環地中海十二國，第二期受援助國縮減 為摩洛哥、突尼西亞、阿爾及利亞、埃及、約旦、敘利亞及黎巴嫩等七國。第 一期從 1995 年至 1999 年，歐盟國家計畫提供 34.35 億歐洲貨幣單位（European
9 Eberhard Rhein, “Euro‐Med Free Trade Area for 2010: Whom will it Benefit?” Journal of North African Studies, Vol. 3, No. 2 (1998), pp. 3-4.
10 海灣合作理事會成員國包括巴林、科威特、阿曼、卡達、沙烏地阿拉伯和阿拉伯聯合大公
國，形塑出阿拉伯國家間較高程度的區域主義。
11 Eberhard Rhein, op. cit., pp. 12-13.
12 Stephan Stetter, “Torn between Reform and Stagnation: An Institutionalist Analysis of the MEDA Programme,” Robert Schuman Centre of Advanced Studies, No. 43 (2004), pp. 23-24.
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Currency Unit, ECU）；第二期從 2000 年至 2006 年，計畫提供 53.5 億歐洲貨幣 單位（歐元）。第一期之主要援助項目為：經濟轉型、經濟合作、社會福利、
環境保護、城鄉平衡。第二期之援助項目改以巴塞隆納進程三大夥伴關係領域 之相關項目為主。然而以地中海援助計畫第一期之支付狀況而言，經援金額僅 約當初承諾之四分之一。13
其二，政治與安全夥伴關係包含恐怖主義、非法移民、區域衝突、人權保 障以及毒品走私等議題。1996 年，法、義、西、葡未與南地中海國家充分協商 就於地中海區域部署武裝部隊，北大西洋公約組織也在當年以維持和平及人道 的理由成立了快速反應部隊（Eurofor）。雖然歐盟意欲在地中海地區發展信心 建立措施（Confidence-Building Measures, CBMs），但中東北非區域不穩定、
歐盟會員國間對於軍事安全主權的保留、北約在軍事安全議題上的主導性等三 項因素，卻始終限制了政治與安全夥伴關係的成效。14
其三，社會文化暨人權夥伴關係包含傳播媒體的互流互通、學生交流計 畫、公民素質之培養訓練、雙邊瞭解與文化融合之計畫等。做為一柔性強權集 合體，歐盟國家強調其公民力量以及規範性論述，並尋求對外投射其理念價 值。由於低階政治議題的功能性合作較易，此項夥伴關係可說是三者中爭議最 小的一項。15然而，如前文所言，經濟與財政夥伴關係才是三者中觸及最深且 推展最廣者。雖然歐盟地中海自由貿易區與地中海援助計畫中都有對於民主推 廣、經濟改革與社會平等的結構調整計畫，但實際上環地中海十二國的人權條 件並未因歐盟地中海夥伴關係的存在而有明顯改善。16
其三，社會文化暨人權夥伴關係包含傳播媒體的互流互通、學生交流計 畫、公民素質之培養訓練、雙邊瞭解與文化融合之計畫等。做為一柔性強權集 合體，歐盟國家強調其公民力量以及規範性論述，並尋求對外投射其理念價 值。由於低階政治議題的功能性合作較易，此項夥伴關係可說是三者中爭議最 小的一項。15然而，如前文所言，經濟與財政夥伴關係才是三者中觸及最深且 推展最廣者。雖然歐盟地中海自由貿易區與地中海援助計畫中都有對於民主推 廣、經濟改革與社會平等的結構調整計畫，但實際上環地中海十二國的人權條 件並未因歐盟地中海夥伴關係的存在而有明顯改善。16