第一章 緒論
第三節 研究目的
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治理，與傳統國家或國際組織有何不同；地中海地區自身整合概況及與歐盟整 合的前景為何；又歐盟多層次治理如何適用至歐盟地中海政策本身及相關次議 題。
第三節 研究目的
治理理論的發展與歐洲地區的實踐，兩者有高度的互動性。就歷史進程而 言，在十七世紀的西發里亞主權(Westphalia sovereignty)觀逐漸發展之下，主權 國家的統治力逐漸強大。縱使二次大戰後全球性的聯合國成立，並具有重大國 際影響力，但聯合國憲章仍是基於確保國家主權而加以設計。然而，近三十年 來，隨著區域化及全球化浪潮興盛，主權國家間相互依賴(interdependence)的情 形使各國無力再完全壟斷內部事務，國際組織的超國家主義傾向也逐漸明顯。
各國政府為應付跨國性的議題，在內部逐漸採取分權、授權及放權的方式，使 得公民社會與各國政府開始產生網絡關係。16
面對如此快速變遷之國際體制，社會科學界逐漸設法去進行理解與解釋，
並加以創建出理論模型。於此同時，治理一詞被提出，並開始成為社會科學界 熱切討論的話題，以補充國家統治概念對於近代國際關係的解釋不足之處。有 別於探討國際建制形成的成因，或國際建制本身的正當性及合法性，治理理論 著重於國際建制如何有效地解決問題。治理一詞有眾多不同語意。其中，範圍 最小者如公司治理(corporate governance)，強調新型公共管理者如善治(good governance)，討論非政府社群關係者如社會網絡系統(socio-cybernetic systems)、自我組織網絡(self-organizing networks)等。17
16 陳金貴，「治理之理論與發展」，公共治理季刊，第 1 卷第 1 期(2013)，頁 25-35。
17 R. A. W. Rhodes, “The New Governance: Governing without Government,” Political Studies, Vol.
44, No.4 (1996), pp. 652-667.
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在國際關係領域中，為協助解決跨國家議題並便捷化政府間之政策溝通 (communication)，歐洲地區自二戰後迅速推展各領域整合，歐盟代替或補充國 家制定政策的現象，與傳統上國家內部統治(government/ruling)的觀念互別苗 頭，18是治理理論加以體現以及進展的關鍵研究領域。19因此，論者意欲對歐盟 政策的治理面向有更進一步的理解，並探尋治理現象在國際關係互動中的相關 模式。
歐盟治理中更獨特的是歐盟的多層次治理。一般而言，多層次治理理論屬 於治理理論中的次層次，其大致可分為上下階層明顯的聯邦主義式模型，以及 上下階層不明顯而機制互動彈性但複雜的國際性治理模型。歐盟多層次治理視 其政策領域各自可分類於不同模型，例如貨幣政策及貿易政策就歸於前者，外 交政策及產業政策就歸於後者，其歸類的方式有別於傳統國家在劃分多層次治 理時的慣例。20歐盟多層次治理之特殊性引發學術爭論，而論者也希望能對此 種分歧性加以梳理釐清，以獲得更完整的歐盟多層次治理模型。此外，隨著歐 盟國家與歐盟間對於政策權威(authority)的水平以及垂直重新分配，國家層次之 外的行為者也逐漸獲得多層次治理上的權威。
就於歐盟多層次治理上，主要可分為超國家、國家、次國家以及跨國家之 四層次，超國家與國家層次為傳統國際關係對於歐盟治理之分析層次，21次國 家層次以及跨國家層次則為新興分析層次。舉例而言，歐盟地中海政策的四層 次分析可分為超國家層次上之歐洲睦鄰政策、歐盟對外行動部(European External Action Service, EEAS)等各式歐盟決策；國家層次上有歐洲國際建制中 各國運作痕跡；次國家層次上有地中海南北岸各國內部地方政府及官僚議價等
18 傳統上國家「統治」一詞之特徵包括：經由直接選舉而取得之政治正當性與代表性；國家經
由國內法程序取得的稅收、徵兵、公職人員等相關統治資源；明確的司法管轄權；固定的統 治領土等。
19 Alec Stone Sweet and Wayne Sandholtz, “European Integration and Supranational Governance,”
Journal of European Public Policy, Vol. 4, No.3 (1997), pp. 297-317.
20 Liesbet Hooghe and Gary Marks, “Types of Multi-level Governance,” in Henrik Enderlein, Sonja Wälti, and Michael Zürn, eds., Handbook on Multi-level Governance, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011), pp.17-25.
21 藍玉春，「歐盟多層次治理：論點與現象」，政治科學論叢，第 24 期(2005)，頁 49-60。
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面向；跨國家層次上則有歐盟地中海夥伴關係以及地中海聯盟之下的各式大型 合作計畫。其中，跨國家層次基於地中海南北岸國家間綿密的治理網絡，加以 國際非政府組織與跨國企業的參與，以及歐盟居中作為穿梭外交(shuttle
diplomacy)的中介者，對於國家主權互不干涉的問題有較好的調適性，故本文將 加以探討以補足既有文獻不足之處。
就歐盟治理對於國家主權問題的調適性而言，傳統上，基於西發里亞主權 概念中國家間主權平等之原則，國家間的互動關係以不干涉為基礎，外交政策 主要目的是影響另一方決策，而非代替另一方決策或甚至統治另一方領土。然 而，有別於傳統國家或國際組織，歐盟作為一特殊之政體，以多層次治理的方 式較巧妙地迴避了國家間主權爭議的問題，並且以非會員國自願性參與的方 式，採行了多樣性的境外治理行為。其中，歐洲睦鄰政策、聯繫協定、夥伴協 定等制度均以條件性(conditionality)的方式要求參與的非會員國進行改革，並在 符合條件後給予相應待遇。22非國家行為者也同時參與此境外治理過程，並在 組織的能動性逐漸提升後分享了歐洲治理的權威性。23國家主權受非政府行為 者之分享程度因個案而異，歐盟分享國家主權現象明顯，而針對非潛在會員國 的歐盟地中海政策在此有其特出之處，值得吾人分析討論。
歐盟地中海政策的最新進展，乃為 2008 年正式成立之地中海聯盟。法國薩 科奇(Nicolas Sarkozy)於 2007 年競選法國總統期間數度倡議一個涵蓋南歐、北 非及中東國家的聯盟，以此平衡歐洲在冷戰結束後權力中心東移的局面，並藉 此提升地中海南北岸國家間的制度化互動關係，緩和南北岸國家間之移民問 題，便捷化能源貿易，增進彼此親善友好關係。24南歐國家起初預想一關係緊 密互賴的地中海聯盟，故只欲 1990 年代五加五西地中海論壇(5 + 5 West
22 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier, “Governance by Conditionality: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe,” Journal of European Public Policy, Vol.
11, No.4 (2004), pp. 669-687.
23 Barbara Finke, “Civil Society Participation in EU Governance,” Living Reviews in European Governance, Vol. 2, No.2 (2007), pp. 4-22.
24 Denis Bauchard, “L’Union pour la Méditerranée: Un Défi Européen,” Politique É trangère, Vol. 2 (2008), pp. 51-57.
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Mediterranean Forum)之成員作為聯盟之創始會員國，包括：南歐之法國、西班 牙、義大利、葡萄牙、馬爾他，以及阿拉伯馬格里布聯盟之成員國茅利塔尼 亞、摩洛哥、突尼西亞、阿爾及利亞、利比亞。由地中海聯盟之名稱可知，法 國欲以地緣鄰接性不符之理由，排除德國、英國等具有不同對外關係重心之國 家，以維持一個具有共同利益且有效率的聯盟。25
然而，揆諸 1993 年歐洲聯盟條約(Treaty on European Union, TEU)已推出了 共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy, CFSP)，歐盟會員國擁 有選擇參加與否的權利(opt-in or opt-out)，也因此歐盟執委會及德國總理梅克爾 (Angela Merkel)對於一個排除歐盟所有國家參與的經濟聯盟，直陳此聯盟的不 容接受及不合法性。地中海聯盟最終仍回歸至歐盟架構下進行運作。因此，歐 盟逐漸取回了建構地中海聯盟之主動權。同年 5 月 20 日歐盟執委會公佈之地中 海聯盟架構與法國起初構思之版本相去甚遠，政府間主義色彩被大幅沖淡。歐 盟共同外交與安全政策最高代表(High Representative for the Common Foreign and Security Policy)將持續並全面地代表地中海北岸國家，和南岸國家所推派的主席 進行聯盟的領導。26而地中海聯盟著重之六面向包括地中海汙染處理、公路與 管線之基礎建設、人權保護、能源合作、學術交流及跨國投資等，議題性質偏 重公民社會與網絡治理，歐盟多層次治理模式對於此聯盟行動的適用性，將是 本文未來著重之處。