第一章 緒論
第四節 文獻回顧與探討
一、 治理理論的發展進程
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
9
治理與歐盟地中海政策進行文獻回顧與探討。為解釋當今主權國家為求議題治 理效果的提升而分享主權，而國際組織、國際非政府組織以及相應而來的綿密 網絡開始涉入國際議題，治理一詞因而被提出，並有各式學派提出不同的定義 而於學科領域中彼此競逐。其中，歐洲整合過程中的種種正式、非正式網絡推 動著歐洲國家間政策的一致性，也使得歐洲區域成為治理理論發展的搖籃。近 年來，囿於政府間主義(intergovernmentalism)與超國家主義(supranationalism)對 於歐洲治理之解釋力不足，歐盟多層次治理的概念被提出。
大致而言，多層次包含著超國家、國家、跨國家與次國家四層次，而跨國 家與次國家分析層次的出現，補足了傳統上超國家及國家兩層次對於歐盟治理 解釋不足之處。其中，歐盟多層次治理在境外治理上有其特殊之處，使得傳統 定義上的國際組織產生了對外政策的可能。歐盟地中海政策即為歐盟多層次治 理下境外治理的關鍵案例，其因而受到學界的廣泛關注及辯論。鑒此，論者藉 相關文獻的回顧與探討，寄望能高度系統化當前的研究成果，並補齊其缺漏之 處。
一、 治理理論的發展進程
治理理論傳統上屬於政治學研究的範疇，主要探討一國內部除了政府之外 的政策推行網絡。1990 年代後，治理理論成為國際關係研究的新興議題。隨著 十七世紀的西發里亞體系逐漸穩固，主權國家的統治力逐漸強大。縱使聯合國 在二次大戰後成立，並逐漸產生全球性的影響力，但國家主權原則仍舊是聯合 國憲章所捍衛的根本精神。時至近三十年，區域化及全球化逐漸普及，主權國 家無力再完全壟斷內部事務，國際組織的超國家主義傾向也逐漸明顯。各國政 府為應付跨國性的議題，逐漸採取分權、授權及放權的方式，使得公民社會與 各國政府開始產生網絡關係。面對如此快速變遷之國際體制，社會科學界逐漸
‧
Institutionalism)、29政策網絡理論(Policy Network Theory)、30建制理論(Regime Theory)等有接近性，31並在理論進展中逐漸建構自身的完整性，發展出了全球 治理、區域治理、多層次治理等概念。至於治理理論進入國際關係範疇之濫
27 趙永茂、王皓平，「提升我國直轄市治理能力之策略：以當前六都治理困局因應為例」，研考
雙月刊，第 35 卷第 6 期(2011)，頁 10。
28 Jonathan S. Davies, Challenging Governance Theory: From Networks to Hegemony, (Chicago: The Policy Press, 2011), pp.11-15.
29 新制度主義跳脫傳統經濟學給定條件的思維，將制度置於整體的制度環境進行考量，而在制
度環境中的組織主要目標是生存，且除了經濟資源上的充分外，還須取得組織正當性。其 中，較具代表性者為歷史制度主義(Historical institutionalism)，其闡述了組織運作的路徑依賴 (Path Dependency)模式，並說明了在關鍵時點(Critical Juncture)組織運作將偏離路徑依賴。經 典著作如，史坦莫(Sven Steinmo)、賽倫(Kathleen Thelen)與龍史崔(Frank Longstreth)於 1990 年的《結構化政治：比較分析中的歷史制度主義》(Structuring Politics: Historical
Institutionalism in Comparative Analysis)。
30 政策網絡理論認為公共政策的推動需要協同政策利害關係者，以期動員分散的社會資源，有
效地採取集體行動。因此，政策過程不再由行政部門壟斷，而轉為多元行動者的權力互動。
相關著作包括理查遜(J. J. Richardson)與喬丹(A. G. Jordan)於 1979 年的《壓力下治理：後議會 民主中的政策過程》(Governing under pressure : the policy process in a post-parliamentary democracy)、羅德(R. A. W. Rhodes)於 1996 年的《新型治理：政府之外的治理》(The New Governance: Governing without Government)等。
31 建制理論強調政府與非政府行為者的合作協調，認為非政府行為者的參與能提升對議題的治
理能力。就克拉斯納(Stephen D. Krasner)的定義，建制為「行為者所共同期望的一組隱性或 顯性的原則、規範、規則及決策程序」。相關著作如：魯基(John Gerard Ruggie)於 1982 年的
《國際建制、交易及變遷：戰後經濟秩序下的鑲嵌式自由主義》(International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order)、克拉斯納於 1983 年的《國際建制》(International Regimes)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
觴，可追溯自 James N. Rosenau 於其 1992 年的著作《政府之外的治理：世界政 治中的秩序與轉變》(Governance without Government: Order and Change in World Politics)，其書中將治理定義為：「一系列活動領域裡的管理機制，它們雖然未 獲得政治權威的授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共 同目標所支持的活動，治理主體未必是政府，且並不依靠國家性強制力加以實 現。」32
另一方面，有別於前述的「從國家專斷走向多元商議」、「從政治中心走向 廣納行為者」、「從政府走向社會」、「從命令走向委託」特徵，認為國際關係以 權力作為運作基礎的學者表示，治理概念提供了強權國家穿透疆界的決策能 力，使傳統國際關係中國家的內外主權受到其他行為者的分享。在此種制度結 構下，強大國家不免採取了新自由主義式的霸權策略(neoliberal hegemonic strategies)，以攫取更大利益。33而 Sharon Pardo 及 Lior Zemer 也探討了 2004 年 歐盟執委會所提出的「歐盟─地中海睦鄰區域(Euro-Mediterranean
Neighbourhood Space)」，並提出了歐安組織當年的赫爾辛基模式，希望能讓地 中海南北岸的跨境治理(cross-border governance)有所借鏡，以求擺脫當前歐盟主 導之不平衡夥伴關係。34
郝培芝(Pei-chih Hao)教授則以新區域主義途徑(New Regionalism Approach, NRA)，探討強權參與或主導區域整合的結構成因。新區域主義有別於傳統區域 主義的貿易保護性、內向性與排外性，其萌生於 1980 年代後期，特徵包括開放 性、南北互動性及交疊多元性。開放性使得某一區域的整合利益能擴散至區域 外；南北互動性凸顯出已開發國家和開發中國家間新興的互動關係；交疊多元 性則強調任一經濟體能多重參與各種國際建制而不被侷限於單一區域整合建制 內。藉新區域主義途徑，郝認為強權參與區域整合乃為攫取更大的國際政經影
32 劉文秀，歐盟的超國家治理（北京：社會科學文獻出版社，2009 年），頁 29-47。
33 Jonathan S. Davies, op. cit., pp.108-114.
34 Sharon Pardo and Lior Zemer, “Towards a New Euro-Mediterranean Neighbourhood Space”, European Foreign Affairs Review, Vol. 10, No. 1 (2005), pp. 39-42.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
響力，並以主導區域建制的組織結構形塑、法條規章制定等具體策略，在互動 過程中將其他經濟體限制在配合者或回應者的角色。另一方面，小國為取得地 緣安全上的保障及未來的集團談判能力，也有動機參與強權主導之區域整合建 制。35
然而，吾人從當前歐洲治理的持續演進來看，霸權策略的思維在歐盟內部 政策已逐漸式微，德、法兩國並未以穿透疆界的決策能力強硬分享其他會員國 的內外主權，歐盟決策主要根基於超國家性質的決策機關，及執行各國簽約同 意的歐洲法內容；另一方面，霸權策略的思維對於歐盟境外治理之模式，則因 其對應區域而有所差異，例如歐盟對中東歐國家政策相較於對地中海沿岸國家 政策所採取的模式有所不同。前述文獻大致將強權的治理行為進行一概而論的 歸類，而未對不同政策領域加以劃分性質，是故論者希望能對此種次分類加以 釐清，補充既有文獻之不足。
Liesbet Hooghe 及 Gary Marks 認為大部分的國家在當前國際關係的運作中 都踏上了權力去中央化(decentralization)的道路，而隨著權力流動至國家之外的 行為者，多層次治理理論也開始發展。此理論奠基於聯邦主義、公共政策以及 國際關係相關學科的研究。大體上，多層次治理理論肯定國家之外的治理角 色，並認為多角色的參與能使得治理更加完善且有效，而這樣的多重參與性提 升了各行為者在歐盟治理中的參與程度，將歐盟對於公民利益的代表性提高，
也部份地回應了學界對於歐盟決策中民主赤字的疑慮。
當前學界對於多層次治理中的各治理層級應該如何組織及安排，尚未有定 論，兩位作者因而提出兩種類型試圖對多層次治理加以分類。第一種類型基於 聯邦主義進行推導，首先，各層次的治理機制並沒有功能的區分，而是綜合性 地治理各種議題，而層次之間有類似上下層的階層關係；其次，各治理參與者 主要以地理區域作為劃分，因此其身分並不重疊，並不有同一區域產生兩位治
35 Pei-chih Hao(郝培芝), “Great Powers' Strategy and Regional Integration: A New Regionalism Analytical Approach”, Issues & Studies, Vol. 45, No. 1 (2009), pp. 163-176.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
理參與者的情形。此類別主要適用於法定治理階層明顯的國內關係，但主權讓 渡較明顯的國際建制也可以歸於此一類別。第二種類別則基於新古典政治經濟 學以及公共選擇理論進行延伸，首先，各層次的治理機制以議題取向進行區 分，故同一地理區域內的治理者可能眾多，各種不同類別的治理者提供相應的 公共服務予該區域的公民；其次，各層次間無明顯的上下層關係，而此種區域 內治理者重疊的現象，造成了管轄權的重疊與競合。由於此種重疊以及競合的 關係，治理機制間的互動變得較無規律性但同時也較為彈性。由於國家間主權 平等為國際關係的基本原則，因而大多數國際性的治理都歸於此類別。36 Hooghe 及 Marks 作為多層次治理理論的提出者，在此提出的兩種分類依舊 十分經典。然而，兩位作者並未明確劃分不同的國際議題大致上應該被劃歸為 哪種類型的治理。舉例而言，歐盟國家間的對外貿易政策、歐元國家間的貨幣 政策，都應該被劃歸為第一類；而歐盟國家對於鄰近周邊國家採取的睦鄰政 策、歐盟─地中海夥伴關係則不具有歐盟與成員國或其他國際行為者間的上下 層級關係，因而可被劃歸為第二類，對於多層次治理模式中，歐盟模式的分類 再釐清，是本文能有所補充之處。