第一章 緒論
第四節 文獻回顧與探討
三、 歐盟境外治理與歐盟地中海政策
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違反條款的簽約國，也將暫止協定的適用。此外，歐盟也提供資金支援對象國 的非政府組織，以尋求對象國公民社會的支持以及歐盟對於對象國的歐洲化，
並最終實現政策目標。
Schimmelfennig 也提及，歐盟對非潛在會員國之歐洲化影響力低於對潛在 會員國之影響力，此乃因為非潛在會員國無法預期未來能獲得加入歐盟帶來的 相關利益，而使得各國對於自身歐洲化的政策誘因相對不足。尚且，歐盟對於 此些非潛在會員國並未長期推動歐洲化政策，此些國家內部政治情勢的相對不 穩定也限制了歐洲化在當地的成效。54Schimmelfennig 所提及的「歐洲外之歐洲 化」與歐盟境外治理之不同之處在於，歐盟境外治理之範疇包括歐洲地理範圍 內的潛在會員國，而歐洲外之歐洲化排除了地理上的歐洲國家。
Schimmelfennig 提出的「共同體法為歐洲化核心」之看法相當有見地，論 者在行文中也將嘗試以此評估歐盟多層次治理在歐盟地中海政策的成效。但另 一方面，非潛在會員國對於共同體法的遵循誘因較低，並無歐洲化後即能成為 歐洲各建制會員國的可能。也因此，非潛在會員國對於共同體法的不遵循，未 必代表歐盟在此區域不具境外治理能力，歐盟的對外能源政策、移民政策等都 未必全然規範於共同體法內。此乃何以歐洲化對歐盟對外政策的通用解釋力低 於歐盟境外治理，也是日後本文所以採用境外治理概念的原因。
三、 歐盟境外治理與歐盟地中海政策
歐盟境外治理的相關文獻大多集中在歐盟對於潛在會員國的政策，亦即歐 盟對中東歐國家的治理情形。Lyndelle D. Fairlie 認為跨邊界議題通常經由雙邊 或多邊方式進行協商，其在文中以俄國飛地(enclave)加里寧格勒為例，指出雙 邊措施在跨邊界議題上的效果侷限之處，並提倡以多邊方式進行解決。舉例而
54 Frank Schimmelfennig, “Europeanization beyond Europe,” Living Reviews in European Governanc, Vol. 2, No. 1 (2007), pp. 4-18.
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言，雙邊措施有助於與議題最切身相關的兩行為者立即對問題進行處理，但另 一方面雙邊措施針對性過高，容易造成兩方利益的尖銳性衝突，或意識型態的 牴觸，反倒可能使得議題無法進行。例如，波蘭與俄羅斯雙方簽署雙邊協議的 效益與效率可能最高，但由於彼此的不信任以及利益直接衝突，波蘭寧拉攏利 益較不相關的歐洲國家一起參加對俄國的協議。55然而，歐盟對於中東歐國家 的治理有明顯的俄羅斯因素介入，使得政策成果大致上不如預期，與歐盟地中 海政策以歐盟為治理核心的情況不同。因此，歐盟對於中東歐國家的治理與歐 盟地中海政策所採用的模式有所不同，使得對於歐盟地中海政策有另外討論的 必要性。
2004 年推出的歐洲睦鄰政策(European Neighborhood Policy, ENP)則可說是 歐盟境外治理制度化的重大進展，Silviu Jora 認為歐洲睦鄰政策的邏輯即是給予 對象國會員國以下，夥伴國以上的待遇，而睦鄰政策的制定主要是為了避免歐 盟會員國與潛在會員國間截然二分，所導致的針對效果以及排斥效果。是故，
睦鄰政策的對象國能感受到自己身為歐盟合作國與潛在成員國的身分認同。也 因此，Jora 認為歐盟整合疆界的固定化對於歐洲安全並無助益，與周邊國家持 續的調和與合作，才是歐盟較佳的政策選擇。
關於歐盟對於周邊國家的治理方式，Jora 在文中提到重新活化「黑海經濟 合作組織(Black Sea Economic Cooperation Organization, BSEC)」，並加強歐盟和 黑海經濟合作組織雙邊合作的方式。其認為藉由歐盟的參與，能使得黑海經濟 合作組織成員國間(土耳其、保加利亞、羅馬尼亞、希臘、摩爾多瓦、亞美尼 亞、亞塞拜然、喬治亞、俄羅斯、烏克蘭和阿爾巴尼亞等 11 個黑海周邊國家) 的猜忌減少，並推展互利的合作關係。56如本文前幾節所述，歐洲睦鄰政策針
55 Lyndelle D. Fairlie, “Multilateral Solutions for Border Management Issues?” in Lyndelle D. Fairlie and Alexander Sergounin eds., Are Borders Barriers? EU Enlargement and the Russian Region of Kaliningrad, (Bonn: Institut für Europäische Politik, 2001), pp. 90-108.
56 Silviu Jora, “Melting the Boundaries? Toward a More Effective European Neighborhood Policy” in Kiichiro Yagi and Satoshi Mizobata eds., Melting Boundaries. Institutional Transformation in the Wider Europe, (Kyoto: Kyoto University Press, 2008), pp. 317-332.
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對的國家非僅有中東歐國家，故並非所有睦鄰政策的對象國均能感受到自己身 為歐盟潛在會員國的身分認同，地中海南岸國家在可見的將來並不在歐盟會籍 擴大的時程表之內，故必須有另一套歐盟境外治理模型加以適用，以達成歐盟 政策目標，此為論者意欲在本文中敘述解釋之處。
對於歐洲睦鄰政策的未來想像，Dimitar Bechev 及 Kalypso Nicolaïdis 提出 了去中心化的「歐洲夥伴區(European Partnership Area)」構想，以避免歐洲整合 進行不必要的擴展或納入新成員。兩位作者指出，歐盟與其鄰國間對歐洲睦鄰 政策有著明顯的認知差距。對歐盟成員國而言，睦鄰政策重點為確保歐洲疆 界、穩定能源供給、控制移民問題、消除跨國環境汙染等問題；對睦鄰政策對 象國而言，政策重點則為歐盟向其開放市場與制度。另一方面，睦鄰政策的對 象國希望維持與歐盟的友好關係，但同時又不完全滿足於次於聯盟成員國的夥 伴國地位。舉例而言，歷經 2008 年喬治亞戰爭的喬治亞、與俄國發生天然氣運 輸齟齬的烏克蘭，以及部分被納入法國薩克奇主導的地中海聯盟的地中海南岸 國家，在歷史過程中都曾表示希望納入最緊密的歐洲整合框架中。但睦鄰政策 是與加入歐盟進程無關的，甚至曖昧地劃出會員國的內外界線，而縱使睦鄰政 策對象國也明瞭，但在選擇交好或關係停滯間，此些對象國也僅能選擇納入睦 鄰政策框架中。
兩位作者認為歐洲睦鄰政策的兩種可能角色─「政策建構」或「政體建構 (polity-making)」，使得睦鄰政策背後隱含了國家集團間二分性邏輯的利益計算 與交換妥協(trade-off)。其一，霸權或夥伴？歐洲睦鄰政策以歐盟和周邊國家明 顯不平衡之權力關係為基礎，且以歐盟為中心，對象國為周邊的態勢推動政 策，互動過程間的霸權或夥伴思維時常交互出現。其二，條件性(conditionality) 或所有權(ownership)？當歐盟對睦鄰政策對象國的交往帶有越大的條件性，歐 盟越偏向以獎賞或懲罰控制對象國的行為，反之則保有對象國的同意性質，而 使對象國自願使用資源的所有權能夠確保。其三，多邊主義或雙邊主義？多邊 主義精神使得睦鄰政策對象國有較高的集團協商能力，而雙邊主義使得歐盟要
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求對象國改革的驅動力較大，前者較能代表對象國利益，而後者則代表歐盟利 益。其四，區分性(differentiation)或同質性(homogeneity)？若歐盟多以雙邊主義 方式協商與對象國的睦鄰政策，則睦鄰政策的區分性將高；若以多邊主義方 式，例如建立歐洲夥伴區，則睦鄰政策的同質性將高。其五，功能性視角或地 緣戰略性視角？前者強調經濟整合與功能性合作，並以對象國若符合歐盟標 準，則歐盟將對其開放資源、市場以及制度的方式進行。後者強調歐盟能源安 全、非法移民以及恐怖主義等問題，對象國與歐盟間是否趨向功能性一致 (functional convergence)並不是彼此關係進展的基礎。
最後，兩位作者提出因應「納入疲乏(access fatigue)」問題的「去中心化整 合(decentered integration)」構想。在歐盟持續納入會員國以及推展各領域的跨國 整合中，歐盟公民以及歐盟資源已陷入疲乏狀態而需要重整，但於此同時，納 入整合的對象國仍陷於聯繫及加入間的模糊地位(association and accession in-between)，而希望與歐盟建立更緊密關係。去中心化整合能跳脫殖民主義的遺 緒。兩位作者指出，睦鄰政策對象國未必需要將自己與歐盟同質化，也未必需 要在聯繫與加入間的地位問題感到焦慮，亦即歐洲夥伴區的建立使睦鄰政策對 象國能組成去歐盟中心化的集團，對象國能改以共同發展、去歐盟中心化及自 我賦權等途徑，繼續呼應歐盟睦鄰政策之精神。57
本篇兩位作者邏輯清楚地闡述了歐盟與睦鄰政策對象國間的互動關係，並 提出新穎的去中心化整合的構想，且模型結構紮實，論者認為對於歐盟地中海 政策有借鏡的效果，希望將來在論文撰寫過程中能多所關照，以求觀點角度的 補充。然而，歐盟睦鄰政策的對象國多為中小型國家，彼此間的權力大小較一 致，且內部政治情勢未趨穩定。因此，縱使近期成立去中心化之歐洲夥伴區，
其運作效率與成效尚不致樂觀，也未必能排除歐盟以核心地位進行境外治理的 現況。
57 Dimitar Bechev and Kalypso Nicolaïdis, “From Policy to Polity: Can the EU's Special Relations with its ‘Neighbourhood’ be Decentred?” Journal of Common Market Studies, Vol. 48, No. 3 (2010), pp. 475-500.
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討論完前述關於歐盟於潛在會員國的治理政策後，本處進而討論歐盟於非 潛在會員國的治理政策，即本文的研究案例─歐盟地中海政策。由於歐盟向東 擴大會員國的態勢大致穩定，加以美國重返亞洲政策後的中東權力真空，地中 海政策成為當前歐盟相當重要的境外治理議題。歐盟地中海政策(EU
Mediterranean Policy)作為歐盟多層次境外治理的一環，與歐盟內部或歐盟對潛 在會員國的治理模式有所不同。
十九至二十世紀期間，歐盟國家如法、英等國與地中海南岸國家維持著殖 民體系的主從關係，南歐之西班牙、義大利、葡萄牙則因地緣關係而與南岸國 家保持著一定的交往關係。時至二戰後歐洲整合啟動，前述各國為免與地中海 南岸國家之關係就此斷裂，因而積極將地中海政策納入歐盟機制中。卓忠宏教 授分析歐盟地中海政策之進程，即發現自共同體成立之時歐盟即有對地中海區
十九至二十世紀期間，歐盟國家如法、英等國與地中海南岸國家維持著殖 民體系的主從關係，南歐之西班牙、義大利、葡萄牙則因地緣關係而與南岸國 家保持著一定的交往關係。時至二戰後歐洲整合啟動，前述各國為免與地中海 南岸國家之關係就此斷裂，因而積極將地中海政策納入歐盟機制中。卓忠宏教 授分析歐盟地中海政策之進程，即發現自共同體成立之時歐盟即有對地中海區