第一章 緒論
第一節 研究緣起
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第一章 緒論
第一節 研究緣起
歐盟有別於一般國際組織或國家之治理方式，在國際關係學界激起了長期 的理論爭辯，相關案例之議題探討也是國際社會目光投射之焦點。傳統型國際 組織的角色大多作為國家間政策協調之論壇，意見交流之平台，或甚至僅為各 抒己見的形式性碰頭會，1例如二十國集團(G20)所舉行之峰會、東南亞國協區 域論壇(ASEAN Regional Forum, ARF)及歷史上之歐洲安全暨合作會議
(Conference on Security and Co-operation in Europe, CSCE)等。國際組織的行動範 圍，以國家賦予的任務為基礎，主要為議題相關之行政事務，如聯合國糧食及 農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)協助農業 增產、萬國郵政聯盟加速郵件傳遞。2國家的統治行為則以國內事務為主，政府 間互動以不干涉為原則，彼此尊重內政自主性及領土主權。外交政策為一國主 權敏感地帶，傳統上不由國際組織進行協調並產出共同外交政策。
然而，歐盟的治理行為已超出上述兩種分類，而有近似國家外交政策的對 外政策制定，甚至因其多層次的治理方式而能較佳地迴避主權爭議。首先，就 歐盟近似外交政策的治理而言，歐盟納入新會員之擴大政策(enlargement)可被視 為最佳例證。歐盟之擴大政策設下各種歐盟標準與條件以符合歐盟利益，而各 候選國莫不大幅調整自身法律體系與政策規章，維持穩定的政治經濟體質，以 求提升加入歐盟之可能性。此些歐盟對外國要求的條件，以及周邊國家的穩定
1 Kenneth W. Abbott and Duncan Snidal, “Why States Act through Formal International Organizations” The Journal of Conflict Resolution, Vol. 42, No. 1 (1998), pp. 3-32.
2 Ernst B. Haas, Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization, (Stanford:
Stanford University Press, 1964), p.6.
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政經情勢，都是一國外交政策所欲達成的目標，而歐盟經由其治理行為也已達 成。舉例而言，從 1991 前西歐與中東歐國家地緣安全互相激烈衝突的情況，到 2004 年中東歐十國加入歐盟，時至當前歐盟 28 國的內部聚合性與集團化，早 期歐洲共同體成員國之西歐六國，其地緣安全近乎完全被確保。此種外交成就 十分突出，由此可見歐盟擴大政策達成了傳統上國家外交政策的政策目標，但 實際上行使者並非單一國家。3其二，國際關係依舊秉持著國家間互不干涉作為 原則，故一國對另一國進行特定政策要求或行為主張，引起非議在所難免。歐 盟則如甘逸驊教授所言，在其形塑自身為柔性強權(normative power)及公民強權 (civilian power)的身分過程中，歐盟將基本人權的普世化作為其境外行動的正當 性基礎，對於非傳統安全的新興挑戰，增添了其自身多樣化的應對措施。4加以 歐盟在國際法定位上非主權國家，迴避了權力互動中一國退讓主權予他國的爭 議性，而更有其政策迴旋的彈性與空間。
綜上所述，歐盟已被廣泛的視為一特殊的政體(polity)，其近似外交政策的 治理也的確有別於一般國際組織或國家。5而為求深入探討，本文挑選歐盟地中 海作為政策個案，以便更佳地分析歐盟作為特殊政體所進行的對外治理行動。
歐盟地中海政策之特殊性包括：其一，歐盟地中海政策為歐盟睦鄰政策核心之 一，但台灣學界著重在歐盟的東歐政策者眾，注目地中海政策者則少。地中海 南岸國家非為歐盟短期可見之潛在會員國，歐盟對其之境外治理，更有其獨特 性及開創性。其二，歷史上的地中海區域有多次高度整合的時期，例如古羅馬 帝國時期、鄂圖曼土耳其帝國時期，而近二十年來北非五國作為馬格里布國家 進行的整合也已具有內部聚合性，6顯現跨洲的地中海區域確實有再次高度整合 的潛力，而相較於當前歐洲、非洲近乎兩立的情況有極大的對照性，論者也因
3 Helene Sjursen, “Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the EU's Enlargement Policy,” Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 3 (2002), pp. 496-499.
4 甘逸驊，「歐盟『柔性強權』身份認同的建構與批判」，問題與研究，第 46 卷第 4 期
（2007），頁 1-5。
5 Ben Rosamond, Theories of European Integration, (London: Palgrave, 2000), pp.98-129.
6 1980 年代，阿拉伯馬格里布聯盟(Arab Maghreb Union)成立，聯盟成員包括摩洛哥、阿爾及利 亞、突尼西亞、利比亞及茅利塔尼亞等五國。
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而對此區域再度整合有所寄望，欲投以深入研究。7
為求瞭解歐盟對外政策及境外治理的相關發展進程及理論背景，本文以歐 洲治理相關理論作為基礎途徑，並以歐盟多層次治理作為核心研究途徑。細言 之，有關於理論與實踐一直是學科進步的一體兩面，治理理論在高度區域整合 的歐洲區域也因此能持續發展與進步。近年來，在歐洲概念的東擴界線逐漸穩 定，以及美國採取重返亞洲政策後，8地中海區域的權力互動變化，使得歐洲與 地中海南岸間的關係逐漸重拾往日的重要性。9與傳統上政府間主義為主的治理 有所不同，國際建制在地中海區域治理的影響力漸增，使論者對於政府間主義 與超國家主義在此區域的消長產生興趣。另一方面，歐盟與地中海夥伴關係 (Euro-Med Partnership)、歐洲睦鄰政策(European Neighbourhood Policy, ENP)、
地中海聯盟(Union for the Mediterranean, UfM)及傳統政府間談判等多種國際建制 並存於此治理區域，10使論者更欲對其加以比較，以釐清歐盟在地中海區域的 多層次治理模型。
在議題特殊性上，傳統國家內部的統治強調威權以及上下階層性，但歐盟 作為一特殊的政體則較柔性地治理其會員國區域。歐盟治理的角色不限於國 家，歐盟本身或專業組織也參與其中，於垂直以及水平的關係互動之下產出政 策。11國際組織的多層次治理也與一國內部的多層次治理不同，不僅治理層級 以及行為者的不同將導致政策制定過程中變動的權力互動，歐盟獨特的組織立 法也使得其政策議題之於政策行為者的權力分配有其獨特的模式。12進而言
7 Ali F. Darrat and Anita Pennathur, “Are The Arab Maghreb Countries Really Integratable? Some Evidence from the Theory of Cointegrated Systems” Review of Financial Economics, Vol. 11, No. 2 (2002), pp. 79-90.
8 美國重返亞洲政策伴隨著其在中東北非地區勢力的削減，其中包括陸上部隊的逐漸撤離，以
及海軍軍艦從大西洋轉調至太平洋。美國在此區域的存在(presence)降低所遺留下的環地中海 地區權力真空現象，亟欲歐洲國家進行填補以維持區域穩定。
9 吳雪鳳，「歐洲統合的地緣政治意涵」，問題與研究，第 51 卷第 3 期(2012)，頁 55-86。
10 Richard Gillespie, “The Union for the Mediterranean: An Intergovernmentalist Challenge for the European Union,” Journal of Common Market Studies, Vol. 49, No. 6 (2011), pp. 1205-1216.
11 Markus Jachtenfuchs, “The Governance Approach to European Integration,” Journal of Common Market Studies, Vol. 39, No. 2 (2001), pp. 245-264.
12 Liesbet Hooghe and Gary Marks, “Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-Level Governance,” The American Political Science Review, Vol. 97, No. 2 (2003), pp. 233-243.
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之，傳統上國際組織多為會員國間互相協商政策的場域，少有對外政策。歐盟 作為一特殊的政體，不僅以多層次治理之方式治理著成員國間的內部議題，甚 至出現了對外政策的制定及推展，而被 Sandra Lavenex 等學者以境外治理 (external governance)一詞進行指稱。13歐盟地中海政策作為國際組織的對外政策 有其特殊之處，也因而值得吾人深入探討。
前述之特殊性如：其一，大致上歐盟對於周邊國家最大的制度轉變力來自 於潛在的會員國身分，因而歐盟對中東北非國家的多層次治理能力理應較弱，
對中東歐國家的治理能力則較強。若歐盟對於中東北非國家的治理政策有其相 當之成效，則吾人似可推論歐盟作為一特殊之政體已具備相當之境外治理能 力。14其二，歐盟在地中海區域的相關建制包括歐洲睦鄰政策、歐盟地中海夥 伴關係、地中海聯盟等，政府間主義、自由制度主義以及現實主義的色彩並 存，15對各類國際關係行為者的偏重程度也有所不同，因而是歐盟多層次治理 能加以檢視之案例。