第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第一節 研究發現
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第五章 結論
第一節 研究發現
本文發現歐盟多層次治理包括次國家(subnational)、國家(national)、跨國 (transnational)以及超國家(supranational)四層次，行為者分別為次國家的地方政 府(subnational local government)、國家層次的主權國家(sovereign states)、跨國家 的公民社會(transnational civil society)與超國家機構(supranational body)。此四層 次在治理過程中交互作用(interplay)，彼此無法獨立運作而是緊密相關。與主權 國家內部的多層次治理不同，多層次治理在國際關係中的實踐，即是「管制 (regulation)」的增加，使得國際關係自無政府狀態(anarchy)趨向制度化
(institutionalized)；國內多層次治理則導致公私協力與去管制化，使得國內公共 政策自中央集權轉向去中央化(decentralized)。
隨著歐盟機構的逐漸擴展，其制度體系帶動了歐盟成員國國內的文化轉 變，並最終形成其公民共享的世界觀，而歐盟對外行動的能力也逐漸制度化，
使得歐盟漸邁向一獨立自主的國際關係行為者。同時，歐盟組織規模相較於其 治理規模的龐大，漸顯能力不足。因此，在歐盟成員國將治理權限「中央化 (centralization)」至歐盟後，歐盟又將其「分裂化(fragmentation)」至跨國非政府 組織或地方政府進行治理。跨國非政府組織的治理被歸至跨國家層次，地方政 府的治理則被歸至次國家層次，歐盟超國家治理的四層次因而成形。
隨著歐盟成員國間的集體規範逐漸形成，歐盟開始將此些規範向外輸出至 準會員國，甚至是第三國，使得歐盟被學界稱為柔性強權(normative power)或公 民強權(civilian power)。此些規範包括民主、法治、人權、經濟與社會發展、善 治等。在「國家保護責任」的概念下，此種規範性訴求已具干涉他國內政之性 質，並使得學界以「境外治理(external governance)」形容歐盟形塑第三國政經
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體制的行動。歐盟境外治理的對象國分為「潛在會員國」以及「非潛在會員 國」兩類。歐盟擴大政策(enlargement policy)針對潛在會員國，並成功導致周邊 國家的政經穩定與發展，並因而達成了歐盟成員國追求的區域上長久和平。歐 盟對於非潛在會員國的境外治理，重點地區包括巴爾幹半島、獨立國家國協以 及地中海沿岸等。由於不具成為完整會員國的誘因，歐盟對非潛在會員國以
「政策條件性(policy conditionality)」作為訴求，意即歐盟以條件性的政策優惠 或懲罰，以吸引或要求第三國配合其外交政策或政經改革。
本文以地中海區域作為歐盟多層次治理之境外治理的研究個案，除了前述 的地中海區域境外性外，其重要性也是原因之一。就地中海區域而言，其區域 主義程度遠高於非洲區域或中東北非區域。非洲區域各國間地理幅員廣闊且有 沙漠與雨林的阻隔，政治與文化上又存在軍事獨裁、一黨獨大或民主政治的不 同型態，貿易上互賴與整合程度相當有限，且彼此社會凝聚性也低。另一方 面，中東北非地區之區域主義進展，則更弱於非洲地區。在境外勢力的影響 上，美國在冷戰時期於中東挑起代理戰爭，歐洲國家在殖民時期採取分而治之 策略，都使中東北非國家間區域主義積弱。
在地中海沿岸歐洲國家與中東北非國家關係上，法國、義大利及西班牙雖 都具有「地中海政策」的野心，但其國家實力的不足，使得其能力僅侷限在與 中東北非各國的雙邊影響力上。而當各國仍其外交利益界定於「地中海區域穩 定與繁榮」的同時，歐體成員國藉由歐體機制進行集體行動(collective action)，
才得以確保此些外交利益。與此同時，歐洲國家開始運作歐洲區域主義，並因 而成為歐盟境外治理的實力憑藉，向外形塑更廣大的區域主義，即歐盟與地中 海沿岸國家間之區域主義。1992 年後，隨著歐盟取代歐體之國際法人角色，其 作為國際行為者的獨立自主性逐漸提升，並使得地中海沿岸歐盟國的中東北非 政策漸有歐洲化(Europeanization)之色彩。
環地中海區域於歷史上的關鍵轉折(critical junctures)事件如下。1956 年蘇伊 士運河國有化危機象徵歐洲國家受限於美蘇兩極體系，不再能獨斷地中海事
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務。1973 年石油危機造成的歐體國家政經震盪，使得各國體認到其無法孤身處 理國際議題，而更需要以歐體以一個聲音說話(speak with one voice)，以集團力 量強化歐體各國的地中海區域影響力。時至 1990 年代美蘇兩極體系鬆動，歐盟 國家開始探詢歐洲主義(Europeanism)的可能，並與大西洋主義(Atlanticism)有所 抗衡，歐盟作為一國際行為者因而漸有獨立於美國之外的自主行動。另一方 面，德國統一與歐盟東擴造成歐盟中心的東移，地中海沿岸南歐國家為求反 制，主導了 1995 年歐盟地中海夥伴關係(Euro-Med Partnership)、2008 年地中海 聯盟(Union for the Mediterranean, UfM)以為平衡。
時至 2011 年開始，中東北非地區之緊張情勢逐漸升高，使得歐盟與地中海 國家間關係迄今仍處於變動而不穩的狀態。歐盟以阿拉伯之春(Arab Spring)一 詞，形容此段中東北非民眾尋求政治及經濟權力的示威抗議時期，並認為阿拉 伯之春象徵了地中海沿岸國家間對於基本人權價值的共同追求。接續阿拉伯之 春的政經動盪，自 2014 年開始大量敘利亞境內人民跨越邊境至歐洲，企望能在 安全穩定的歐盟境內短暫地安身立命。
至此，在地中海沿岸國家因民主化浪潮而國內政府動盪之際，歐盟境外治 理和歐盟國家外交政策都不再能單邊仰賴此些不穩定政府，而必須與當地經由 民主程序產生的議會以及公民社會進行對話合作，以重新建立地中海區域穩固 的合作基礎。此乃多層次治理所論及的面向。另一方面，歐盟欲從來源國根本 解決難民問題，此乃歐盟對於地中海夥伴國的境外治理。
綜合而言，在歐盟各國無力單邊主導地中海區域，且歐盟漸成為一獨立自 主國際行為者之下，歐盟地中海政策成為地中海區域和平共榮的重要基石，而 有向前探詢其歷史演進的必要性。1970 年代歐體地中海政策被稱為歐體全方位 地中海政策(Global Mediterranean Policy, GMP)，政策方向包括成立工業產品的 地中海自由貿易區(free trade area, FTA)、歐體農產品進入非歐體地中海國市場 以及歐體提供非歐體地中海國技術轉移。1995 年更具野心的歐盟地中海夥伴關 係(Euro-Med Partnership)建立起歐體十五國與環地中海十二國的多邊主義網絡關
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係，其經濟性的結構調整計畫、政治性的對話溝通以及社會性的民主人權價值 推廣，都是為創造歐盟周邊更廣大的和平共榮區，以積極維繫區域穩定。有別 於傳統各歐盟會員國外交政策的主權對等要求，此種規範性介入他國內部事務 的行動，具有歐盟超國家層次境外治理的特徵。
2008 年地中海聯盟(Union for the Mediterranean, UfM)延續歐盟地中海夥伴 關係中的三大合作領域，並主張強化各會員國民主與政治多元主義(political pluralism)，維護基本人權價值，達成南北岸國家共有(co-ownership)之目標，並 最終促進地中海區域和平、民主、合作與繁榮，提升區域整合及凝聚
(cohesion)。總結地中海聯盟的性質而言，實際上依照政策領域的不同，不論是 國家層次的歐盟成員國，或是超國家層次的歐盟，都有其擅場之處，也有其政 策難以推展之處。除此之外，地中海聯盟共同聲明中也表示欲提升地中海區域 主義，並強化各國公民參與及政治多元主義，前者有助於跨國家層次公民倡議 網絡的串聯，後者則有助於次國家層次地方政府及地方代表機構參與治理。
2010 年突尼西亞茉莉花革命，以及中東北非地區之緊張情勢逐漸升高，使 得歐盟更加重視地中海夥伴國內部政經改革以及地中海區域長期穩定間的關聯 性。在地中海夥伴國各政府動盪之際，歐盟境外治理不再能純然仰賴此些不穩 定政府，而必須與地方政府、議會以及公民社會進行對話合作，以重新建立地 中海區域穩固的合作基礎。此乃多層次治理中，次國家層次的地方政府能動 性，以及跨國家層次公民團體串聯所討論之範疇。歐盟與地中海夥伴國的次國 家層次與跨國家層次進行的互動，即歐盟將其於會員國內進行多層次治理的模 式，再向外推展至境外治理的範疇，使得其地中海政策具有獨特的多層次境外 治理特性。
總結歐盟地中海政策的多層次特性，本文發現歐盟成員國囿於自身權力的不 足，而將政策權威逐漸轉移至歐盟，而有中央化(centralization)現象；在歐盟組織 規模組織規模不足以有效執行地中海政策之下，跨國家及次國家層次則再被納入 歐盟地中海政策治理網絡之中。因此，四層次的多層次治理網絡被建構而出，並
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在反覆互動中機構化(agencigication)其網絡體系。另一方面，多層次治理的低主 權爭議性、高政策滲透性以及低強制性，使其能較好地適用於歐盟地中海政策。
就主權爭議性而言，跨國家與次國家層次能有效地迴避殖民爭議以及主權國家互 不干涉內政議題；就高政策滲透性而言，多層次治理的網絡體系滲透至地中海夥 伴國公民社會、企業及地方代表機構之中，有助於促成文化同質性與共同生活經 驗，並從根本上促進和平共榮區的目標；就低強制性而言，歐盟地中海政策中的 共有制(co-ownership)精神，國家、跨國家與次國家層次的自願參與和水平式合作，
都使得地中海夥伴國較以往更願意納入歐盟地中海政策的治理網絡之中。
歐盟地中海政策中的國家與超國家層次的互動原則上，歐盟於關稅聯盟、內 部市場的競爭法(competition law)、歐元區的貨幣政策及共同商業政策等領域具 有排他性權力(exclusive competences) ，並得排他性地自主制定並施行具拘束力 的法令(binding acts)的權力；歐盟於能源政策、運輸政策、跨歐洲網絡治理、對 外發展與人道援助、科研發展、環境政策、凝聚政策(cohesion policy)及農漁業政
歐盟地中海政策中的國家與超國家層次的互動原則上，歐盟於關稅聯盟、內 部市場的競爭法(competition law)、歐元區的貨幣政策及共同商業政策等領域具 有排他性權力(exclusive competences) ，並得排他性地自主制定並施行具拘束力 的法令(binding acts)的權力；歐盟於能源政策、運輸政策、跨歐洲網絡治理、對 外發展與人道援助、科研發展、環境政策、凝聚政策(cohesion policy)及農漁業政