第一章 緒論
第四節 文獻回顧與探討
二、 歐盟治理模式與歐盟多層次治理模式
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理參與者的情形。此類別主要適用於法定治理階層明顯的國內關係，但主權讓 渡較明顯的國際建制也可以歸於此一類別。第二種類別則基於新古典政治經濟 學以及公共選擇理論進行延伸，首先，各層次的治理機制以議題取向進行區 分，故同一地理區域內的治理者可能眾多，各種不同類別的治理者提供相應的 公共服務予該區域的公民；其次，各層次間無明顯的上下層關係，而此種區域 內治理者重疊的現象，造成了管轄權的重疊與競合。由於此種重疊以及競合的 關係，治理機制間的互動變得較無規律性但同時也較為彈性。由於國家間主權 平等為國際關係的基本原則，因而大多數國際性的治理都歸於此類別。36 Hooghe 及 Marks 作為多層次治理理論的提出者，在此提出的兩種分類依舊 十分經典。然而，兩位作者並未明確劃分不同的國際議題大致上應該被劃歸為 哪種類型的治理。舉例而言，歐盟國家間的對外貿易政策、歐元國家間的貨幣 政策，都應該被劃歸為第一類；而歐盟國家對於鄰近周邊國家採取的睦鄰政 策、歐盟─地中海夥伴關係則不具有歐盟與成員國或其他國際行為者間的上下 層級關係，因而可被劃歸為第二類，對於多層次治理模式中，歐盟模式的分類 再釐清，是本文能有所補充之處。
二、 歐盟治理模式與歐盟多層次治理模式
歐盟多層次治理的提出，是為更佳地解釋當前歐盟的治理模式。國際關係 學界在解釋歐洲整合的發生原因與進展上已逐漸完備，而逐漸將焦點轉移至歐 盟決策的理論模型。當前的歐盟多層次治理模型可說是與歐洲治理的進程相輔 相成，彼此間不斷借鏡而尋求改善。歐盟作為一新興的治理政體(polity)，縱使 多數表決制度與超政府主義之色彩逐漸增加，但在可見的將來仍不見有發展成 聯邦的可能。歐盟已在其治理區域內建立起經濟與政治高度互賴的體制，其治
36 Liesbet Hooghe and Gary Marks, op. cit., pp.17-25.
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理權威更透過不同層級的決策，使得跨國界的協同行動成為可能。在歐洲豎立 起自身治理模式的同時，國際上也開始體認到分享國家主權可能帶來的利益，
並逐漸形塑出新型的國際體系。權力在歐盟與歐洲國家間的分配不再被視為零 和遊戲。37舉例而言，歐盟成員國將其自由貿易協定的談判權力交由執委會，
歐元使用國將其貨幣利率與匯率調控手段交由歐洲中央銀行統籌，但此些決定 都是參與國基於自利與互利的互動考量下的自願行為，以求得更高的利得。另 一方面，歐盟下之共同外交與安全政策以及共同安全與防禦政策，則基於政府 間主義協商，並由歐盟作為中介協調者。
是故，縱使學界對於歐盟與歐洲國家誰才是最主要的國際關係治理者，至 今尚有爭議。但綜上所述，本文傾向將歐盟與歐洲國家的互動模式視為各行為 者為其利益所作出的自願性行為，採取何種決策模式僅為多層次治理中層次的 選擇。各層次孰重孰輕並非本文所著重，各議題領域之於各治理層次的適用，
才是本文關心之焦點。也因此，偏向政府間主義的元首高峰會及部長理事會，
如何與偏向超國家主義的歐洲議會、歐盟執委會進行治理網絡之建構與互動，
針對不同議題領域進行有效之多層次治理，也將是本文加以探究補充之處。
其中，以超國家主義運作的歐盟執委會作為歐盟法草案的主要提出者，以 其運作及執行規則程序的權力(comitology)，即資訊掌握與議程設定的能力，快 速有效地建構歐盟法體系，也使得歐盟各國在法律體系上漸趨一致，對於彼此 的互動有正面效果。在歐盟法的創造與變遷中，其均表現出相當強大的治理權 威，加以配套之條約簽訂與機構設立，執委會之合法性與效能也被加以確保。
超國家層次上，法律提案得以快速且有效進行，此乃歐盟多層次治理在層次抉 擇上的一次成功試驗。38融合與趨同，則是歐盟治理長期發展下帶出的現象。
會員國間為了共同的政治與經濟利益，採取了一致性的政策，甚至是委由歐盟
37 貝阿特科勒－科赫(Beate Kohler-Koch)，「轉型視角下的歐洲聯盟治理」，南開學報，第 1 期 (2006)，頁 57-60。
38 European Commission, Report from the Commission on European Governance, (Luxembourg:
Office for Official Publications of the European Communities, 2003), pp. 18-25.
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40 Gary Marks, “Structural Policy and Multilevel Governance in the EU,” in Alan W. Cafruny and Glenda G. Rosenthal, eds., The State of the European Community, (New York: Lynne Rienner, 1993).
41 新自由制度主義強調國際建制(international regimes)形塑之國際體系，並認為國際建制在運作 過程中將逐漸產生自身的能動性與獨立性，因而能免於完全受霸權之控制。也因此，縱使霸 權國的主導優勢(predominance)不再，國際建制也不因而消亡。北大西洋公約組織，以及歐洲 聯盟的持續發展，即可作為例證。經典著作如基歐漢(Robert Keohane)於 1984 年出版之《霸 權之後》(After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy)。
42 新功能主義延續功能主義的分枝說(ramification)，認為功能性合作將產生外溢效果(spill-over effect)，各領域的合作將產生於其他領域進行合作之需要，因而合作將有外溢。此外，新功 能主義也強調政治菁英在合作的初期的重要性，即合作的起源需要政治菁英的倡議與推動。
國家間的議題功能性合作即區域整合的其中一種方式，故新功能主義也被視為歐盟整合的相 關理論。新功能主義之經典著作如哈斯(Ernst B. Haas)於 1964 年出版之《國家之外》(Beyond the Nation State: Functionalism and International Organization)。
43 自由政府間主義為用於解釋歐盟成員國間進行議題談判之研究途徑。歐盟國家在進行議題談
判的同時加深整合的程度，而各國對於議題之關切主要在於地緣政治以及經濟因素的綜合考 量。各國利益的形成則經由國內利益團體之競逐而成，因而有明顯的國際、國內雙重賽局 (two-level game)之性質。自由政府間主義的代表學者為莫拉維奇(Andrew Moravcsik)，代表著 作為其於 1998 年出版之《歐洲的抉擇》(The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht)。
44 多元主義強調利益團體對於政府決策之影響，主要用於解釋利益團體競逐下之多數決民主政
治體系運作。用於解釋歐盟治理的情況下，可見利益團體對於歐盟政策制定之影響確實存 在，但在政策執行上的角色則有限。
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層次治理的範疇內，因而使歐洲呈現一種更具後主權意涵的集體治理現象。45 其一，超國家層次包括歐盟執委會、歐洲議會、歐洲法院，主要進行會員國間 的立場協商及共同決策，如歐盟執委會對外代表歐盟所有國家進行自由貿易區 建立之條件談判。各會員國為求自身利益最大化及建立協商妥協之溝通平台，
故接受超國家層次之存在。其二，各會員國仍是歐盟多層次治理中的要角，但 其權威逐漸被其餘三層次所分享及稀釋。2009 年里斯本條約協商簽訂時，英、
法、德三國之國家偏好及政治戰略可說是斡旋時的焦點，議題包括歐盟疆界與 土耳其入盟、哥本哈根標準、歐元制度、基本權利等。各國政黨競爭執政時雖 政策方針有所不同，但上台後仍大致以國家利益為依歸。46
其三，次國家層次以會員國之地方政府治理為主。相關領域包括教育、文 化、衛生等，地方政府通常有較大的自主治理空間。次國家層次也執行歐盟與 各國所制定之政策。舉例而言，當歐盟頒布對抗恐怖主義之邊境控管方針時，
各級地方政府是職司細部調整與執行的層次。其四，跨國家層次的主體包括利 益團體、非政府組織、公會協會等，是社會與經濟治理的要角。其向超國家與 國家層次表達訴求並施加壓力，扮演人民與歐盟治理間的中介角色，以協調各 群體間的利益矛盾。也正是跨國家治理的存在，使會員國不再是超國家與次國 家層次的唯一中介者，而跨國行為者層層疊疊地分享了國家的權力地位。特別 的是，跨國家治理使得歐盟治理區域能超出歐洲地理範圍之外，歐盟國家得以 和其重要夥伴進行更全面的跨區域合作計畫。歐盟與俄羅斯及北非國家間即有 眾多之跨國家治理安排。47
藍玉春教授提及，多層次治理使歐盟成為介於國家與國際組織之間的新政 體(Polity)，超國家、國家、次國家、跨國家層次之互動，使得多層次治理成為
45 藍玉春，「歐盟多層次治理：論點與現象」，前引文，頁 50-51。
46 蘇宏達，「從自由政府間主義解析里斯本條約的發展過程」，問題與研究，第 49 卷第 2 期
(2010)，頁 23-31。
47 黃榮源，「愛爾蘭與北愛爾蘭的跨境合作：以多層次治理模式分析」，競爭力評論，第 14 期
(2011)，頁 7-11。
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歐盟新興的治理模式，會員國政府失去對政治議題的絕對控制，決策權受不同 層次之行為者分享。48歐盟多層次治理的四層次上，跨國家層次治理巧妙地規 避了主權爭議，因而補充了超國家主義及政府間主義在治理政策上的不足，也 因而使公民社會有蓬勃發展的機會。有關跨國家層次之互動，Olivier Kramsch 及 Barbara Hooper 認為，跨境整合即是一種跨國家治理的呈現。歐洲整合把傳 統上領土的觀念加以轉化，形成一種去歷史性及功能性的新形態空間觀。另一 方面，歐盟執委會持續提出跨境的制度化倡議，如亞德里亞海及多瑙河空間 (Adriatic and Danubian European Space)、地中海弧形區(Mediterranean Arc)等，
使得跨國家治理的網絡逐漸完善。49
有關於理論與政策互動的層面，Ian Bache 指出，多層次治理的理論隨著歐 盟區域政策的形成而持續發展，垂直及水平的權力分散，使得國家權力漸轉移
有關於理論與政策互動的層面，Ian Bache 指出，多層次治理的理論隨著歐 盟區域政策的形成而持續發展，垂直及水平的權力分散，使得國家權力漸轉移