第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第二節 分述歐盟地中海政策的多層次治理特性
一、 歐盟地中海政策多層次治理化之成因與特性
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方政府能動性所討論之範疇。歐盟與地中海夥伴國的跨國家層次與次國家層次 進行的互動，即歐盟將其於會員國內進行多層次治理的模式，再向外推展至境 外治理的範疇，使得其地中海政策具有獨特的多層次境外治理特性。
第二節 分述歐盟地中海政策的多層次治理特性
藉由前節的探討，本文發現歐盟地中海政策有漸趨多層次治理的特性，本節 將先系統性探討其成因，再就國家、超國家、跨國家、次國家四層次進行綜合論 述，希望能描繪出簡明清晰的歐盟多層次治理下地中海政策的面貌。
一、 歐盟地中海政策多層次治理化之成因與特性
本小節將整理歐盟地中海政策的多層次治理化成因，並接續綜合探討其特性。
首先，將就歐盟會員國的政策能力，以及歐盟組織結構的限制進行討論，並整理 出超國家層次如何逐漸分享國家層次的治理權威，而跨國家層次與次國家層次又 如何補足超國家歐盟層次治理能力不足之處。其次，將探討多層次治理模式適用 於歐盟地中海政策的低主權爭議性、高政策滲透性以及低強制性，並闡述何以此 些特性使得歐盟願意將其地中海政策逐漸轉向多層次治理化。
就歐盟會員國的政策能力而言，如第二章第二節所言，不論是法國、義大利 或西班牙任何一環地中海歐盟國，其國家實力逐漸侷限於與環地中海非歐盟國的 雙邊關係，並無營造出環地中海區域主義之能力。為求維繫地中海區域主義，近 來歐盟國委由歐盟行使集體議價能力(collective bargaining power)，並推行歐盟地 中海政策。37另一方面，近年來隨著環地中海區域政經動盪，各國政府為應付跨 國性的議題，在內部及國際上逐漸採取分權、授權及放權的方式，使得公民社會
37 Eduard Soler i Lecha, “Spain and the Mediterranean: In Defence of the Barcelona Process,”
Observatori de Política Exterior Europea, No. 4 (2008), pp. 1-6.
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與地方政府開始涉入環地中海治理網絡，形成多層次治理體系。38其中，議題設 定、決策、政策執行與資金募集，就經濟、科技、軍事等不同政策領域而言，其 涉及的治理層次都不盡相同。39
就歐盟組織結構的限制而言，其組織規模太小，而不如主權國家政府般得以 直接且有效地管理其領土。也因此，在歐盟會員國將其地中海政策決策及執行權 力分享至歐盟後，歐盟仍仰賴跨國家及次國家層次的參與，以完善化地中海區域 的治理體系。此現象可被拆解為中央化(centralization)以及分裂化(fragmentation) 兩並存的現象，前者乃歐盟國家權力集中至歐盟機構的中央化，後者乃歐盟分享 權力至跨國倡議網絡及地方政府的分裂化。而此種並存的動態過程，使得四層次 逐漸在互動中固定一套行為模式，甚至最後產生機構化(agencification)的結果，
制度化其多層次治理的模式。40
在歐盟地中海政策上，中央化的過程乃前章及本章前節所述，由國家層次逐 漸分享治理權威至超國家層次的過程。歐盟會員國在與環地中海非歐盟國家互動 中，漸感自身的無力而轉而尋求以一個聲音說話(speak with one voice)以擴大集體 談判實力，此乃共同外交與安全政策(Common Foreign and Security Policy, CFSP) 制定之初衷，其精神也由歐盟於地中海的各項國際建制所繼承。41由前章第三節 敘述可見，歷經蘇伊士運河危機、以巴衝突與石油危機、乃至當前的阿拉伯之春 與難民危機，歐盟成員國的地中海政策確有中央化之傾向。
就分裂化而言，於本章前節的歐盟地中海夥伴關係，以及難民危機後的政策 可見其運作軌跡。首先，1995 年歐盟地中海夥伴關係開始實施，其中的社會文化
38 Michael Zürn, “Global Governance as Multi-level Governance,” in Henrik Enderlein, Sonja Wälti, and Michael Zürn, eds., Handbook on Multi-level Governance, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011), pp.80-88.
39 Michael Smith, “Toward a Theory of EU Foreign Policy-making: Multi-level Governance, Domestic Politics, and National Adaptation to Europe's Common Foreign and Security Policy,”
Journal of European Public Policy, Vol.11, No. 4 (2004), pp. 740-758.
40 Johannes Pollak and Sonja Puntscher Riekmann, “European administration: Centralisation and Fragmentation as Means of Polity-building?” West European Politics, Vol. 31, No. 4 (2008), pp.
771-773.
41 Fraser Cameron, “The Future of the Common Foreign and Security Policy,” The Brown Journal of World Affairs, Vol. 9, No. 2 (2003), pp. 115-124.
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暨人權夥伴關係包含傳播媒體的互流互通、學生交流計畫、公民素質之培養訓練、
雙邊瞭解與文化融合之計畫等。社會文化暨人權夥伴關係的提出，具有較低的主 權爭議性，而強制性意涵較低的情況下得以更加地完成歐盟在地中海區域的目標，
即形塑一和平共榮之區域。
就文化層面對於和平共榮區域的貢獻，傳統上認為高度同質性的文化以及密 集交織的制度網絡得以提升區域國家內的政治合作，並在互動中使得文化逐漸趨 同(homogenization)，制度網絡越顯密集。然而，就歷史上的地中海區域的歐盟國 家及非歐盟國家而言，其大致以歐洲文化與阿拉伯文化作為集團分界，使得和平 共榮區的理想始終未能達成。歷來的政府間主義與超國家主義的嘗試，具有霸權 宰制(hegemonic domination)的色彩，而被地中海非歐盟國家所質疑，此由前節所 提及的地中海自由貿易區及地中海援助計畫可見一般。同時，文化趨同以及制度 網絡的成立，常仰賴於跨國家層次與次國家層次的協調補充，因而使得歐盟將治 理權威轉移至此兩層次的分裂化過程逐漸出現。跨國家層次與次國家層次的參與，
使得歐盟地中海政策從霸權宰制，漸轉而具有社會包容(socialization and inclusion) 色彩，地中海非歐盟國家的參與意願因而漸高。42
在文化趨同上，由於地中海沿岸歐盟國及非歐盟國間使用的語言、宗教及生 活習慣都有大幅差異，因而對於普世價值(universal values)的堅持與推廣，以及共 同經驗(shared experiences)的形塑與實踐，就成了歐盟形塑地中海和平共榮區的 文化層面之努力。細部的政策工具則面向基礎教育支持、青年國際移動及知識社 群(epistemic community)交流等三大領域，歐盟希望從根本影響地中海沿岸非歐 盟國家的青少年、青年以及年輕學者，為彼此長期互動累積正面能量，形塑文化 趨同性，最終創造和平共榮區。43舉例而言，田普斯計畫(Tempus programme)即
42 Fulvio Attinà, “The Building of Regional Security Partnership and the Security Culture Divide in the Mediterranean Region,” Institute of European Studies Working Papers, No. AY0405-8 (2004), pp.
1-26
43 Michelle Pace, “EMP Cultural Initiatives: What Political Relevance,” in Haizam Amirah Fernández and Richard Young, eds., The Euro-Mediterranean Partnership: Assessing the First Decade, (Madrid: Real Instituto Elcano, 2005), pp.59-70.
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包含青年國際移動及知識社群交流兩大領域，並面向東歐、中亞、西巴爾幹以及 地中海區域等夥伴國。44其推行方式有二，其一以援助方式支持夥伴國的高等教 育系統向歐盟系統趨同，其二直接援助教師、研究人員與專家學者於地中海區域 內的流動。就第二者而言，此種人際關係途徑(people-to-people approach)的文化 治理，成效大致仰賴跨國家的知識群體交流，以及次國家的夥伴國地方政府的教 育政策配合，此種政策滲透性的增強，顯見其多層次治理網絡的互動特性。45 其二，阿拉伯之春後難民危機的爆發，同樣可見歐盟治理權威之分裂化，以 及歐盟多層次治理在歐盟地中海政策的應用。同上節所言，歐盟長期於中東北非 地區推廣的普世價值，即政治改革、民主化、人權保障和善治等價值，乃阿拉伯 之春時青年與知識社群向中東北非國家政府所爭取之項目，顯見地中海夥伴關係 中的社會文化暨人權夥伴關係確有其成效。此種歐盟透過影響第三國公民社會，
再由公民社會向上對其政府施展壓力的境外治理模式，可稱為迴力鏢模式 (boomerang pattern)。46隨著此種影響力擴大為區域性，地中海非歐盟國家間的跨 國家與次國家層次的網絡串聯，與歐盟國家間的超國家與國家層次進行互動，而 顯見其多層次治理特性。而在地中海非歐盟國家因民主化浪潮而政府動盪之際，
歐盟地中海政策的推展不再能仰賴此些不穩定的政府，而必須與當地經由民主程 序產生的地方議會以及公民社會進行對話合作，以重新建立地中海區域穩固的合 作基礎。47此種互動於循環反覆下，歐盟地中海政策的多層次治理特性逐漸穩固。