第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第二節 分述歐盟地中海政策的多層次治理特性
三、 歐盟地中海政策中的跨國家與次國家層次
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2011 年阿拉伯之春與隨之而來的難民危機，則更削弱地中海夥伴國政府的 代表性與治理能力，使得歐盟於地中海區域境外治理更加無法仰賴夥伴國之政府。
65也因此，歐盟境內公民團體與地中海夥伴國當地社會，以及歐盟與當地議會和 地方政府的直接互動，串連起更複雜而具滲透力的治理網絡。此乃下兩小節所欲 初探之，漸成形的歐盟地中海政策跨國家層次與次國家層次。
三、 歐盟地中海政策中的跨國家與次國家層次
在歐盟國家礙於殖民遺緒與主權爭議無法在地中海夥伴國執行外交政策的 情況下，歐盟漸獲得歐盟國家所轉移的境外治理權威，但在歐盟組織人力不足而 同樣執行不力之餘，跨國家層次與次國家層次開始涉入歐盟境外治理，並最終納 入歐盟地中海政策之治理網絡。
本小節探討涉入地中海政策治理網絡的跨國家層次與次國家層次行為者，並 以地中海聯盟六面向發展計畫中的五面向切入探討，而由於跨國投資計劃在國際 關係中十分普遍故本文不再另行討論。以下將依序論及汙染處理、人權保護、學 術交流、能源合作、公路與管線基礎建設等治理網絡中，非政府組織及跨國企業 等跨國家層次行為者，地方政府與地方代表機構等次國家層次行為者，與其他治 理層次的互動情形。大致上，汙染處理、人權保護與學術交流有較多非政府組織 的涉入，而能源合作、公路與管線基礎建設及跨國投資則以跨國企業參與為主。
首 先 ， 地 中 海 汙 染 處 理 議 題 中 ， 國 際 非 政 府 組 織 (International Non-governmental Organizations, INGOs) 與 非 政 府 組 織 (Non-Non-governmental Organizations, NGOs)涉入最多，並以動態彈性的水平互動網絡，向歐盟、歐盟會 員國及地中海夥伴國提供觀念、研究成果與資訊，以求在多層次治理網絡中取得 遊說成果。意即，跨國家層次的國際非政府組織，以及次國家層次的地方代表機
65 Jean-Yves Moisseron, op. cit., pp.13-19.
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構，均積極參與地中海汙染處理議題。
相較於歐盟會員國或歐盟均難以介入地中海夥伴國政府事務，國際非政府組 織串聯起的跨國倡議網絡(transnational advocacy network)則較能迴避主權爭議，
並顯得更具政策滲透性。66在歐盟與此些國際非政府組織合作，給予資助並給予 政策目標時，此種跨國倡議網絡將能更有效推行歐盟所要求的環保標準與行動。
此現象即前述的迴力鏢模式(boomerang pattern)中，歐盟透過與地中海夥伴國公 民社會串聯起治理網絡，以使此種跨國倡議網絡向上對其政府施展壓力，並最終 達成歐盟政策目標。67
地中海污染處理的跨國家層次倡議網絡含括眾多國際非政府組織，其中包括 地 中 海 環 境 、 文 化 與 永 續 發 展 資 訊 處 (Mediterranean Information Office for Environment Culture and Sustainable Development, MIO-ECSDE)、地中海環境與永 續 發 展 教 育 行 動 (Mediterranean Education Initiative for Environment and Sustainability, MEdIES)、地中海沿岸會議(MEDCOAST)等。68其中以資訊處的影 響層面最廣且深，故以下以其作為個案探討。
地中海環境、文化與永續發展資訊處為受歐盟支持的非政府環境組織的聯合 跨國網絡，其創始於 1996 年，總部設於希臘雅典，目前有 130 個來自 26 個國家 的非政府環境組織參與其中，並於每年召開年度大會(Annual General Meeting, AGM)。69自 1997 年運作開始，地中海環境、文化與永續發展資訊處持續受到歐 盟的財政支援，而 1997 年至 2007 年間，總計收到約 200 萬英鎊的支援。70以 2013 年資訊處的審計財務報表(Audited Financial Statements)為例，其當年總收入
66 Helen Yanacopulos, “The Strategies that Bind: NGO Coalitions and Their Influence,” Global Networks, Vol. 5, No. 1 (2005), pp. 93-95.
67 Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink, op. cit., pp. 89-101.
68 Iosif Botetzagias, Prue Robinson and Lily Venizelos, “Accounting for Difficulties Faced in Materializing a Transnational ENGO Conservation Network: A Case-study from the Mediterranean,” Global Environmental Politics, Vol. 10, No. 1 (2010), p. 127.
69 Mediterranean Information Office for Environment Culture and Sustainable Development, “Our Member,” MIO-ECSDE, < http://mio-ecsde.org/members/ >, Accessed on 02/08/2016.
70 European Commission Environment, “Financial Support for European Environmental Organisations,” European Commission Environment, <
http://ec.europa.eu/environment/funding/finansup_arch.htm >, Published on 08/06/2016.
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約為 291 萬歐元，其中約 160 萬歐元由歐盟提供，112 萬由全球水夥伴—地中海 分支(Global Water Partnership – Mediterranean, GWP-Med)提供。71然而，全球水 夥伴—地中海分支的執行秘書處卻由資訊處所營運，並由資訊處於法律上代表其 行動。72由此可知，資訊處與歐盟互動密切，在每年提案受歐盟審核之下接受資 金支持，並因而執行歐盟地中海政策於汙染處理上的政策目標。
為求進一步檢視歐盟多層次治理與資訊處之互動，以下探討由資訊處作為主 要計畫執行者之永續水資源整合管理暨展望 2020 支持機制(Sustainable Water Integrated MAnagement and Horizon 2020 Support Mechanism, SWIM-H2020 SM)。
此機制為歐盟出資之地中海區域海洋汙染處理計畫，主要面向中東北非國家包括 阿爾及利亞、埃及、以色列、約旦、黎巴嫩、利比亞、摩洛哥、巴勒斯坦及突尼 西亞，執行期間為 2016 至 2019 年，招標當局(contracting authority)為歐盟執委會 周 邊 暨 擴 大 談 判 總 署 (Directorate-General for Neighborhood and Enlargement Negotiations, DG NEAR)，預算金額為 629 萬歐元。計畫參與方除資訊處與其他 12 個歐洲區域環境組織或跨國企業外，尚包括約旦籍的阿拉伯國家水務協會 (Arab Countries Water Utilities Association, ACWUA)、埃及籍的阿拉伯環境與發展 網絡(Arab Countries Utilities Association)，共計 15 個非政府行為者涉入其中，並 向周邊暨擴大談判總署負責。73由此計畫觀之，歐盟多層次治理不僅適用歐洲境 內國際非政府組織，更延伸至地中海夥伴國，使得政策網絡更完善而有境外治理 效果。
地中海環境、文化與永續發展資訊處對於地中海汙染處理的治理權威極大，
71 Mediterranean Information Office for Environment Culture and Sustainable Development, “MIO-ECSDE Financial Statements as at 31st December 2013,” MIO-ECSDE, < http://mio-ecsde.org/wp-content/uploads/2014/12/2013_MIO-ECSDE-Audited-Financial-Statement.pdf >, Published on 31/12/2013.
72 Global Water Partnership Mediterranean, “GWP-MED Secretariat,” Global Water Partnership Mediterranean, < http://www.gwp.org/GWP-Mediterranean/About-GWP/The-Network/GWP-Med-Secretariat/ >, Published on 03/04/2012.
73 Mediterranean Information Office for Environment Culture and Sustainable Development,
“Sustainable Water Integrated Management and Horizon 2020 Support Mechanism 2016-2019,”
MIO-ECSDE, < http://mio-ecsde.org/project/sustainable-water-integrated-management-and-horizon-2020-support-mechanism-2016-2019/ >, Accessed on 22/10/2016.
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並極大程度地解決了傳統上國家層次與超國家層次無法協調處理的區域環境議 題。究其原因，即先前所論的主權爭議迴避性，使得網絡治理的政策滲透性提高，
而歐盟政策目標也得以透過對資訊處的條件性財政支援而實現。另一方面，資訊 處同時含括地中海夥伴國的專家學者，得以構築出真正環地中海的治理網絡，此 乃歐盟或歐盟會員國均無法達成的目標。對地中海夥伴國的非政府環保組織 (Environmental Non-governmental Organization, ENGO)及其人員而言，加入歐盟或 歐盟國家主導的跨國倡議網絡能提供更具影響力的論壇，以及更廣大的受眾受其 影響。更實質而言，資訊處所組織的跨國倡議網絡使得各非政府環保組織串連成 以一個聲音說話(speak with one voice)的壓力團體，分享了更多資訊、知識與資源，
從而達成其各自的組織目標。74綜上所述，地中海夥伴國與歐盟成員國間與污染 處理相關的公民社會與知識社群被納入至歐盟治理體系中，承擔了歐盟境外治理 的角色，並因條件性的財政支援而推行歐盟地中海政策的政策目標。次國家層次 的公民社會，與跨國家層次的倡議網絡，在地中海汙染處理議題上納入歐盟多層 次治理體系的現象明顯。
其二，地中海人權保護議題上，國際非政府組織與夥伴國國內公民社會之參 與也相當顯著且重要。與汙染處理議題相似，跨國倡議網絡與迴力鏢模式均在地 中海人權議題上適用，且歐盟與歐盟國家同樣因為主權爭議與不干涉內政原則，
而須仰賴跨國家與次國家層次的境外治理行動。本段檢驗阿拉伯之春發生後，歐 盟對於地中海夥伴國人權保護更積極推展的現況。如前所述，阿拉伯之春以及接 續而來的難民危機，使得歐盟發現地中海夥伴國落實人權保障，才是發展地中海 和平共榮區的基石，而過去消極性的防恐政策與移民政策均受到極大質疑。
究阿拉伯之春發生的遠因，除人民對於極權政體的反抗，地中海夥伴國與歐 盟國家間的經濟、社會與文化互動，同樣助長了地中海夥伴國國內知識社群與青 年對於基本人權的渴望，並因而產生對現狀的不滿。2011 年阿拉伯之春爆發後，
74 Iosif Botetzagias, Prue Robinson and Lily Venizelos, op. cit., p. 116.
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歐盟於 3 月 8 日公布與地中海南岸之民主共榮夥伴關係(Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean)，其中明顯表示歐盟將改變 過去的消極角色，而成為一積極支持地中海夥伴國人權保障與民主推廣的歐盟。
75文件中表示，歐盟將提供 3,000 萬歐元的人道援助(humanitarian aid)，並研擬使 用 2,500 萬歐元的歐盟邊境基金(EU External Borders Fund)與歐洲難民基金 (European Refugee Fund)。76
上述資金直接應用於境外治理，並與當地國公民社會串聯成民主推廣與人權 保障之跨國倡議網絡。其作法基於誘因途徑(incentive-based approach)，即越符合 歐盟設定的改革方案，各參與治理網絡的行為者，就能獲得更多歐盟提供的財政 支持。舉例而言，歐盟於突尼西亞投入 1,700 萬歐元至各民主轉型(democratic transition)與改善貧窮之計畫，其中歐盟選舉觀察團 (EU Election Observation Mission, EU EOM)是主要實施計畫之一。77自 2000 年開始，歐盟選舉觀察團已有 超過 120 次任務行動，並有超越 1 萬 1 千名觀察員(observer)的加入。觀察員的 挑選有其基本條件，包括具有歐盟會員國國籍、具有觀選相關經驗與知識及具有 相應的語言使用能力等。78藉由觀選團直接進入歐盟地中海夥伴國，其與當地公 民社會及非政府組織進行串聯，對於夥伴國的政權轉移有推波助瀾之效。歐盟選 舉觀察團於 2014 年 9 月先後派駐 8 名核心觀選人進駐突尼西亞首都突尼斯 (Tunis)、28 名長期觀選人及 28 名短期觀選人廣布於突尼西亞各城。另外，作為 大量基層行政人員，歐盟成員國駐當地的外交代表也兼任短期觀選人。79歐盟於
75 Andrea Teti, “The EU's First Response to the ‘Arab Spring’: A Critical Discourse Analysis of the
75 Andrea Teti, “The EU's First Response to the ‘Arab Spring’: A Critical Discourse Analysis of the