第四章 歐盟多層次治理與歐盟地中海政策
第二節 分述歐盟地中海政策的多層次治理特性
二、 歐盟地中海政策中的超國家與國家層次
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包含青年國際移動及知識社群交流兩大領域，並面向東歐、中亞、西巴爾幹以及 地中海區域等夥伴國。44其推行方式有二，其一以援助方式支持夥伴國的高等教 育系統向歐盟系統趨同，其二直接援助教師、研究人員與專家學者於地中海區域 內的流動。就第二者而言，此種人際關係途徑(people-to-people approach)的文化 治理，成效大致仰賴跨國家的知識群體交流，以及次國家的夥伴國地方政府的教 育政策配合，此種政策滲透性的增強，顯見其多層次治理網絡的互動特性。45 其二，阿拉伯之春後難民危機的爆發，同樣可見歐盟治理權威之分裂化，以 及歐盟多層次治理在歐盟地中海政策的應用。同上節所言，歐盟長期於中東北非 地區推廣的普世價值，即政治改革、民主化、人權保障和善治等價值，乃阿拉伯 之春時青年與知識社群向中東北非國家政府所爭取之項目，顯見地中海夥伴關係 中的社會文化暨人權夥伴關係確有其成效。此種歐盟透過影響第三國公民社會，
再由公民社會向上對其政府施展壓力的境外治理模式，可稱為迴力鏢模式 (boomerang pattern)。46隨著此種影響力擴大為區域性，地中海非歐盟國家間的跨 國家與次國家層次的網絡串聯，與歐盟國家間的超國家與國家層次進行互動，而 顯見其多層次治理特性。而在地中海非歐盟國家因民主化浪潮而政府動盪之際，
歐盟地中海政策的推展不再能仰賴此些不穩定的政府，而必須與當地經由民主程 序產生的地方議會以及公民社會進行對話合作，以重新建立地中海區域穩固的合 作基礎。47此種互動於循環反覆下，歐盟地中海政策的多層次治理特性逐漸穩固。
二、 歐盟地中海政策中的超國家與國家層次
44 田普斯計畫於 1990 年啟動，起初僅含括東歐、西巴爾幹及中亞國家，而 2002 年 6 月 27 日 正式擴大至中東北非國家。
45 European Commission Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (EACEA), “Tempus IV (2007-2013): Overview of the Programme,” European Commission Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, < http://eacea.ec.europa.eu/tempus/programme/about_tempus_en.php >, Published on 12/12/2013.
46 Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink, "Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics," International Social Science Journal, Vol. 51, No. 159 (1999), pp. 89-101.
47 Jean-Yves Moisseron, op. cit., pp.13-19.
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討論歐盟地中海政策，歐盟作為超國家層次，歐盟會員國作為國家層次，乃 為政策制定與執行的傳統核心。本小節將敘述歐盟與歐盟會員國在地中海政策決 策程序與投票機制中的互動，探討兩層次在地中海政策上的實務互動，並在最後 補充探討國家與超國家層次在地中海區域境外治理的侷限性，以及何以需再以跨 國家層次與次國家層次進行補充。
首先，歐盟如何分享歐盟會員國在地中海政策上的決策權力需經由條約授權，
此乃授權原則(principle of conferral)之精神。48在 2009 年里斯本條約生效後，歐 盟決策權力原則上分為三類，排他性權力(exclusive competences)、共享性權力 (shared competences)及支援性權力(supporting competences)。
其一，排他性權力規定於歐盟運作條約(the Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)第 3 條，賦予歐盟在特定政策領域能排他性地自主制定並 施行具拘束力的法令(binding acts)的權力，而歐盟會員國僅能在歐盟授權之下被 動配合。此些政策領域包括關稅聯盟、內部市場的競爭法(competition law)、歐元 區的貨幣政策及共同商業政策等。其二，共享性權力規定於歐盟運作條約第 4 條，
在共享性的政策領域中，歐盟與歐盟國家共同制定並施行具拘束力的法令，但僅 限於歐盟未行使共享性權力的領域，歐盟國家才得以行使共享性權力。此些政策 領域包括能源政策、運輸政策、跨歐洲網絡治理、對外發展與人道援助、科研發 展、環境政策、凝聚政策(cohesion policy)及農漁業政策等。其三，支援性權力規 定於歐盟運作條約第 6 條，在支援性的政策領域中，歐盟國家具獨立自主權力，
而歐盟僅得支持、協調或補充(support, coordinate or supplement)歐盟國家的外交 行動。此些政策領域包括產業政策、文化政策、教育政策及公民保護等。49 除上述原則外，歐盟地中海政策的實務運作複雜性更甚於此。就歐盟排他性 權力而言，歐盟國家對於地中海夥伴國的共同關稅率、歐盟地中海自由貿易區對
48 許耀明，「歐盟國際私法之發展與其對國際法秩序之影響：以歐盟於盧加諾公約與海牙國際
私法會議之參與為例」，歐美研究，第 44 卷，第 3 期(2014)，頁 364。
49 Eur-Lex, “Division of Competences within the European Union,” Eur-lex, < http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3Aai0020 >, Published on 26/01/2016.
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於地中海非歐盟國家的條件性改革要求等大致上由歐盟超國家層次所壟斷權力，
國家、跨國家與次國家層次處於配合執行的角色。50就共享性權力而言，歐盟在 地中海能源合作上，將能源政策導向至貿易自由化的共同商業政策，使得地中海 夥伴國的能源能更自由地輸入至歐盟境內，但另一方面各國能源進出口的來源地 與數量仍自主。51在對外發展與人道援助上，縱使歐盟已成立地中海援助計畫推 展地中海夥伴國的結構改革(structural reforms)，但各歐盟會員國以其他名義進行 的援助並行不悖，顯見共享性權力的特色。52就支援性政策中的文化政策與教育 政策而言，以前述的田普斯計畫為例，地中海夥伴國得挑選並指派本國高等教育 改革專家(Higher Education Reform Expert, HEREs)進駐其國的田普斯辦公室 (National Tempus Office)，並與辦公內的歐盟職員一同推行田普斯計畫。53就此觀 之，田普斯計畫已超出國家與超國家層次，而開始與跨國家與次國家知識社群進 行串聯。
談論完歐盟地中海政策在超國家與國家層次的決策與執行面，本文接續討論 歐盟地中海政策的投票機制，並以歐盟部長理事會之制度作為代表。首先，部長 理事會具有一致決(unanimity vote)及條件多數決(qualified majority vote)兩制度。
就一致決而言，其適用於佔總決議 20%的少數敏感提案，其中包括未有條約明定 的共同外交與安全政策、歐盟公民權(citenship)、歐盟會員國資格、會員國稅法、
歐盟財源等。54在 2008 年至 2010 年地中海聯盟成立過程中，一致決就適用於共 同外交與安全政策上。如本章前節所述，法國原欲建構僅含括南歐及北非十國的
50 Eberhard Rhein, op. cit., pp. 3-15.
51 Hakim Darbouche, “Third Time Lucky? Euro-Mediterranean Energy Co-operation under the Union for the Mediterranean,” Mediterranean Politics, Vol. 16, No. 1 (2011), pp. 193-211.
52 Stephan Keukeleire and Tom Delreux, The Foreign Policy of the European Union, (London:
Palgrave Macmillan, 2014), pp. 96.
53 European Commission Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (EACEA), “Tempus Higher Education Reform Experts (HEREs),” European Commission Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, < http://eacea.ec.europa.eu/tempus/programme/heres_en.php >, Published on 18/11/2015.
54 The Council of the European Union, “Voting System: Unanimity,” The Council of the European Union, < http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/voting-system/unanimity/ >, Published on 24/09/2014.
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地中海聯盟，並以政府間主義推展雙邊及多邊關係。然而在共同外交與安全政策 的限制下，地中海聯盟並不能排除其他歐盟國家的加入，而使得地中海聯盟於 2008 年成為 27 個歐盟成員國，加上 15 個地中海夥伴國的國際組織。55
在阿拉伯之春發生後，歐盟會員國各國無力單獨應付區域政經動盪，而 2012 年歐盟部長理事會以一致決，決議將地中海聯盟更加擺盪至超國家層次進行運作。
其一，關於前節所稱的地中海聯盟共同主席制(co-presidency)，聯盟舉行外交部長 會議時，歐盟成員國主席將由共同外交與安全政策最高代表(High Representative for the Common Foreign and Security Policy)代表，各會員國外交部長不再輪值主 席。其二，在歐盟排他性權力的政策領域，執委會各委員將作為相應的部長會議 之主席。其三，歐盟對外行動署(EU External Action Service, EEAS)之執委將作為 資深官員會議(senior official meetings)之主席。迄今，地中海聯盟已成為地中海區 域合作的最主要基石，並自 2013 年開始接續舉行了女權議題、運輸、能源、產 業、環境與氣候變遷、數位經濟等主題之部長會議。56
就條件多數決而言，其適用於一致決制度外，約 80%的一般提案。2014 年 里斯本條約新制實施後，歐盟部長理事會條件多數決需 55%國家數，以及 65%歐 盟總人口才得以通過決議。意即，就當前 28 名成員國而言需 16 國同意始得通 過。就各國人口數分配票數而言，當前歐盟 28 國總人口約莫 5 億人口，其中德 國約佔 8100 萬人，即約 16%歐盟總人口數；法國約佔 6600 萬人，即約 13%歐 盟總人口數；英國約佔 6400 萬人，即約 13%歐盟總人口數；義大利約佔 6000 萬 人，即約 12%歐盟總人口數。詳細人口數及其比例，請參考表六及表七。57此外，
條件多數決中仍有一附加條款，即阻擋少數決制(blocking minority)的存在。此制 度要求 35%歐盟總人口的阻擋門檻，至少需四國或以上國家投下否決票，才得以
55 Paul James Cardwell, op. cit., pp. 230-237.
56 European External Action Service (EEAS), “Union for the Mediterranean (UfM),” European External Action Service (EEAS), < http://eeas.europa.eu/euromed/index_en.htm >, Accessed on 24/07/2016.
57 Eurostat Press Office, “EU Population up to 508.2 Million at 1 January2015,” Eurostat News Release, < http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/6903510/3-10072015-AP-EN.pdf/d2bfb01f-6ac5-4775-8a7e-7b104c1146d0 >, Published on 10/07/2015.
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將議案否決，以避免大國壟斷決議案的通過與否。58意即，縱使德、法、英三國 均在部長理事會條件多數決投下否決票，其所代表的 42%歐盟人口數雖多於 35%
門檻，但由於國家數僅有三國，故決議案因阻擋少數決制的存在而無法通過。
表六 2015 年歐盟會員國人口數
排序 國家 2015 人口數 排序 國家 2015 人口數 1 德國 81,197,537 15 奧地利 8,584,926 2 法國 66,415,161 16 保加利亞 7,202,198 3 英國 64,875,165 17 丹麥 5,659,715 4 義大利 60,795,612 18 芬蘭 5,471,753 5 西班牙 46,439,864 19 斯洛伐克 5,421,349 6 波蘭 38,005,614 20 愛爾蘭 4,625,885 7 羅馬尼亞 19,861,408 21 克羅埃西亞 4,225,316 8 荷蘭 16,900,726 22 立陶宛 2,921,262 9 比利時 11,258,434 23 斯洛維尼亞 2,062,874 10 希臘 10,812,467 24 拉脫維亞 1,986,096 11 捷克 10,538,275 25 愛沙尼亞 1,313,271 12 葡萄牙 10,374,822 26 賽普勒斯 847,008 13 匈牙利 9,849,000 27 盧森堡 562,958 14 瑞典 9,747,355 28 馬爾他 429,344 總計 508,191,116
舉例而言，當前難民危機發生的當下，歐盟部長理事會於 2015 年 9 月 22 日 即以條件多數決的方式，通過執委會所提出的，針對地中海沿岸 12 萬難民的安 置分配決議案。歐盟執委會於 9 月初的提案根據各會員國人口數(佔加權比重 40%)、國內生產總值(佔 40%)、2010-2014 年接受難民均數(佔 10%)以及國內失 業率(佔 10%)等四項數值作加權計算，以決定 12 萬名難民於歐盟內的安置地點。
9 月 22 日於歐盟部長理事會的表決，其中羅馬尼牙、匈牙利、捷克及斯洛伐克
9 月 22 日於歐盟部長理事會的表決，其中羅馬尼牙、匈牙利、捷克及斯洛伐克