新管理主義對美國大學治理模式之影響

自從第二次世界大戰後，美國高等教育和國家之間的關係也有了顯著的轉 變。聯邦政府在入學機會、學生獎助學金、高等教育機構研究經費等方面不但逐 步涉入，甚至扮演舉足輕重的角色。雖然整體來看，聯邦政府所提供的經費不超 過美國高等教育總經費的 15％，但是就學生及研究經費的補助而言，聯邦政府 所提供的遠超過來自州政府、工業界及私人捐款等(戴曉霞，2000：197)。

美國今日的大學，在機構的規模和複雜程度方面不斷的擴張，大學對社會的 要求有了成功的回應。就學率顯著的上升，幾乎每十年註冊的人數就會加倍。社 區大學遍佈了全國。新的研究中心和新形勢的產學合作開始出現，企業的投資與 地方的夥伴關係，成為大學運作的明顯重點（El-Khawas, 2002:261）。

和其他國家比較起來，美國的高等教育在管控和協調上顯得較不中央化，而 因為長久以來個人主義的盛行，以及普遍對於權力的不信任，因此美國從來都沒 有一個全國性的中央教育行政機構出現。

壹、美國高等教育概況

一、美國高等教育組織的規模和類型

美國教育部 (the U.S. Department of Education)指出，美國現今約有 4,200 多所大學和學院，其中院校的規模和種類的多樣化為美國高等教育的特色 之ㄧ，從學生人數多於 2 萬的大型學校到人數少於 1 千的小型學校都有；而機構 的種類一般來說可分為四種：公立大學與學院、社區學院、私立大學與學院，以 及營利高等教育機構(Eckel & King, 2006：1036-1037)。以下分別簡述：

(一)公立大學與學院

四年制的學院和大學全美只有 630 所，這些院校頒發四年制學士學位，

其中有些也頒授研究所的學位。這些機構包括了區域性的綜合大學和研究 型大學，前者著重於大學階段的課程，以及職業領域的研究所教育之準備；

後者則提供綜合性的大學、研究所，及職業學位課程。

(二) 社區學院

美國有 1,100 多所公立的兩年制學院和社區學院，這些學院頒授學術和 職業的兩年制學位，提供進入四年制大學的準備課程，並服務其社區提供 多樣的教育服務。這些服務包括了從特殊的就業訓練到開設語言課程給移 民。

(三) 私立大學與學院(非營利)

非營利的私立大學與學院的多樣性非常大，包括了研究型大學、四年制 人文學院、少數的兩年制機構，以及一些特殊的宗教學院、女子學院、護 理學院、表演藝術學院等。

(四)營利高等教育機構

營利高等教育機構主要提供職業課程，頒發的是資格證書而非學位證 明。美國教育部統計營利機構有 2,400 多所，其中有 500 多所提供兩年制 學位，320 所提供學士或研究所學位。

二、美國高等教育機構內部治理之概況

在美國幾乎所有的學院和大學都是由學校董事會來管理，公立大學的學校董 事會或由選民投票或由州長任命，私立大學則由有關機構遴選，不論公立或私立 大學的校董，通常都是擁有聲望且對校方有特別貢獻的人物，他們對學校的各項 決策具有相當大的影響力。公、私立大學董事會的成員人數相差甚多，舉例來說，

私立大學董事會成員動輒超過 50 人，但公立大學董事會人數則約 7～8 人，公立 大學董事會成員通常由政府官派，但部分州區可由選舉產生董事會代表；私立大 學則通常有自己的董事會代表，董事會成員任期通常為 4～12 年(王瑞壎，2009：

29)。

貳、新管理主義對美國治理模式之影響

一、追求效率方面

美國的高等教育同樣也面臨了經費下降、壓低學費、服務更多的學生等的壓 力，因此各機構皆急於尋找改善生產力和效率的方法。在增進行政效率方面，開 始採用商業界的流程。在教學方面則極力開發各種遠距教學的科技，以服務更的 學生。而許多機構也開始將合作視為促進效率的重要策略之ㄧ，開始了共同研 究、共同採購、分享經費服務，以及機構內的學術計畫等。這些合作皆增加了參

與機構的效能，讓研究、課程、和服務等發展都能夠較為快速、產生了更大的經 濟效益、分享昂貴的設備、獲得更多的知識技能，並且將低了支出(Eckel & King, 2006：1051)。

二、市場機制方面

美國政府不斷強調高等教育的教學與研究的主要購買者，包括學生、家長、

雇主、企業界和政府本身的重要性，以及其作為高等教育消費者的權力。這種策 略強化了美國高等教育原本就存在的市場機制，使「消費主義」(consumerism) 成為引導高等教育發展的新勢力。

有許多人認為市場的力量已經取代了政府的角色，主導並形塑著美國的高等 教育，甚至是公立部分的高等教育機構。因為政府的出資沒辦法跟上高等教育的 支出，因此，在許多方面市場都比政府的影響還要來的多。而大學和學院機構 爲 了增加更多的效率，則對政府要求減少管制和監督，有時更有要求政府減少補助 以換取更高的自主性的情形出現。高等教育機構所要求的自主在於自由設定學費 的權利、尋求整筆經費，自主採購與建設硬體設備等。有許多機構致力於催生新 法，以增加各種革新的空間，例如透過公共合作、特許學院、和成就契約等方法 來進行(Eckel & King, 2006：1049)。

美國大學與市場的連結極為多元化，為了另闢來自工業界的財源，許多大學 在系所之外成立了包括微電子、生物科技、材料科學、人工智慧等各類的研究中 心，加強了與工業界的合作。而美國國會在 1980 年帶所通過的 Bayh-Dole 法案，

更將大學與產業之間的關係帶向一個嶄新的階段。根據 Bayh-Dole 法案規定，大 學和私人公司可以保有以聯邦研究發展經費所獲得的研究成果。在此之前，大學 若想獲得研究專利的所有權，必須經過冗長繁複的申請程序，已獲得聯邦政府的

同意。因此，此一法案大幅提升了業界和大學合作的興趣(戴曉霞，2000：307)。

其他市場機制的策略還有如技術轉移中心、育成中心、營利的附屬機構、創設衍 生公司等的成立，甚至有些大學中有部分的學院開始民營化經營。而大學校內許 多研究室也開始熱衷於生物科技方面等獲利較高的研究，基礎性的科學研究也就 因此受到忽略。

消 費 主 義 和 各 種 市 場 策 略 容 易 形 成 所 謂 的 學 術 資 本 主 義 (academic capitalism) 現象，亦即，在政府補助大學的經費遽減之下，高等教育機構為了 向工商業界另闢財源所從事的市場式策略經營，使得學術研究的主題與方向，以 及大學的活動皆指向市場需求的情形。大學的角色因此容易從原本做為文化和服 務的機構，轉變成一種商業競爭性的部門，而帶來許多問題。例如，為了向業界 募款，有時會出現捐助者干預大學營運的事例；資源容易集中於最易獲利的研究 和其他活動上，造成冷門及基礎學科受到忽視；而早期以教授為中心的學術式導 向教學，則轉變成以學生為主的顧客是導向教學。這些問題都會影響到大學本身 的發展方向，損害了大學的基本理念(范麗雪，2007：14)。

三、績效審核結果與經費補助連結方面

美國 50 個州的高等教育各有其經費系統，所以各州對大學的經費補助並不 一致。其中，田納西州是美國第一個採取表現本位補助計畫的州，1975 年該州 高等教育協調委員會(Tennessee Higher Education Coordinating Board,THEC) 提出一個具有開創性之政府經費補助計畫，大學在教學與研究績效指標上有優異 的表現，可獲得額外經費的補助。在 1980 到 1981 年間，田納西州公立高等教育 機構所獲得之表現本位補助佔其總預算 2％以上，目前則以提高至佔其總預算之 5.5％。高等教育委員會指出經費補助之核心要素有三：(一)對各機構的經費補 助每年會在一個量化公式的基礎上重新計算；(二)對於特定單位或計畫，其補助

金額係以前一年度的撥款為基礎再加上機構改進之經費補助；(三)對方案計畫的 補助是以需求為基礎的需求本位補助(蓋浙生、 劉秀曦，2006：100)。

田納西州的表現本位補助計畫係採五年一個循環的執行方式，其表現本位補 助循環的評鑑標準與計分協議是由田納西州州立大學董事會、學者專家，與州立 大學院校積極參與後發展出來。其中學生和教授是表現本位補助計畫的核心，而 高品質教學和學生成就之改善乃是計畫焦點之所在。績效標準共分為四大範疇十 項績效指標，各項標準和指標數目各年均有所調整，且各機構所能獲得的競爭性 經費補助並不會影響其他機構所能獲得之補助金額(蓋浙生、劉秀曦，2006：101)。

四、組織變革與權力下放方面

美國的高等教育的協調和運作較為依賴市場力量、地方權威，以及專業的自 主權。然而許多州政府 爲了抵抗全然由市場領導的高等教育系統，持續不斷地深 化其對公立大學的監控和管制。而從 1980 年代早期，許多州政府開始在對公立 高等教育的治理上去中央化，亦即，將決策的權威從高層下放至低層級。這個權 力下放的趨勢持續了 25 個年頭，以不同的形式實施於公立大學的管理之上 (McLendon & Hearn, 2009: 161)。

五、私部門管理方法的運用方面

美國大學受到新管理主義的影響，產生了以下三個重大改變：行政領導的強 化、新的全校性決策體制、權力的內部轉移（El-Khawas, 2002:267-270）：

(一)行政領導的強化

這種情形展現於在行政高層對於專業能力的重視。在行政工作方面增

設的越來越多位的副校長，包括了負責校務計劃發展、外部事務、會計、

遠距教學等方面。一所大型的大學就可能任有七到八位副校長。他們多半

遠距教學等方面。一所大型的大學就可能任有七到八位副校長。他們多半