大學治理的模式

在討論大學治理模式時，需要考慮到三項變數：第一，治理模式有國際間的 差異。例如各國的科層體制和政治的性質皆不同。第二，治理模式隨著時間一直 在改變。第三，實際的治理情形通常是以混合的形式展現出來，而不是清楚的落 於各種模式的分類之中(Rhoades, 1992: 1377)。

大學治理模式是植基於「權威」的概念之上。Clark(1983)就依照不同形式 和層級的權威，將治理模式分成三類：同僚模式(collegial model)、科層模式

(bureaucratic model)、政治模式(political model)。

同僚模式包含了社群、職位、專業權威以及多元政治等概念，強調沒有層級 的、合作的決策行為與教授自治。組織社會學中對權威的典型分類──行政權威 和專業權威──同樣的也出現在大學這個組織之中。大學裡包含了以法理和科層 位階為基礎而產生權威的行政專業人員，以及以知識為基礎而產生權威的學術同 儕。若大學中行政專業人員的力量較大，則比較偏向管理/科層的治理模式；若 學術同儕的力量較大，則較偏向專業的同僚模式。一般來說，較有聲望的大學，

學術權威的勢力會比較大(Clark, 1983)。政治模式則認為治理是組織中利益團 體與各種權威的政治參與過程。以政治科學中的多元理論來分析，高等教育中的 政治模式強調其中利益團體對於大範圍的機構議題，所持有的不同意見與價值 觀，而形成的政治動力與衝突。治理的參與有許多形式，如學術寡頭模式。但不 論是以何種形式來進行，治理都不僅僅只是對於正式與專業權威的執行而已，而 是一種政治的協商、遊說、和結盟。

而 G. Harman(1992)則是將治理模式作區域性的劃分：英國模式、美國模式、

及歐陸模式等。大學發展的歷史脈絡，正好將同僚、政治以及科層模式三者落入 區域的劃分裡，由下表 3-1 可得到清楚的輪廓：

表 3-1 大學治理的三種模式

英國模式 美國模式 歐陸模式

外部治理 國家監督 市場機制 國家控制

內部治理 同僚模式 政治模式 科層模式

權力分配 教授、行政體系 董事會、行政體系及教授 講座教授 資料來源：出自戴曉霞(2007：2)。

以下則分別針對英國模式、美國模式及歐陸模式之國家背景與治理脈絡作討 論：

壹、英國大學治理模式

英國高等教育系統可視為是美國與歐洲之間的橋樑，其入學程序與學士、碩 士系統的運作雖與美國較為類似；但其經費補助機制和以公立機構為主的事實，

則與歐洲其他國家更為接近(劉秀曦，2009)。英國大學教育早期素以菁英培育之 特色稱著於世。英國大學學術自主的傳統原則，不僅受到大學內部成員的極力支 持，也曾受到政府部門的相當尊重。

英國大學的治理，以牛津和劍橋兩所古老的大學為理想的典型範式，自傳統 以來即以學術自主的風氣聞名於世。這種高度的自主除了源自於中古時期創立以 來的行會規範是一大影響以外，還受到皇章(Royal Charter)及間接撥款機制的 保障。

一、外部治理

(一)皇章

整體來說，與歐陸國家中央化的大學系統，和許多的美國公立大學相 比，英國這些獲頒皇章的大學(1992 年之前設立的老大學)被賦予了一種「半 私人」(quasi-private)的地位，因而享有了更高度的自主，以及較少的政 府干涉(Fulton, 2002)。在理想層面上，這些大學其所有權和治理權是完 全的屬於自身的成員，因此其財產可免於市場的干涉，哈佛和劍橋兩所大 學就是此模式中的理想典型。

然而在皇章所授與的機構自主範圍之下，仍有一些實際層面上的出入。

首先是大學成員的組成。大學中治理體制的成員除了教授以外，還包括了 校友和非教職人員，因此是難以達到完全的教授治校的程度。第二，在英 國傳統以來的議會制度傳統下，即使是哈佛和劍橋兩間大學也不能完全免 疫於外界的干涉。除了王室仍保有某些大學職位的指派權力以外，如，欽 定教授(Regius Professorships)，政府也會透過立法或財務方面的手段來 干涉大學內部事務以回應公共利益，有時甚至會修改皇章的內容。此外，

頒授給各大學的皇章內容也不盡相同，因此各大學所享有的自主程度也有 落差(Fulton, 2002)。

由上所述，皇章的頒授雖不代表著一個對大學自主性的永久保證，但是 政府對其內容修改所發生的影響，在整個大學治理系統中來看，僅是冰山 一角而已，皇章終究還是讓英國的大學能夠有相當程度的自主性，來延續 中世紀的行會自治傳統(戴曉霞，2007)。

(二)間接撥款機制

英國政府相信，由大學所界定的優良教育就能夠符合社會整體的利益，

因此國家只需以協助者的角色為高等教育提供資源，讓大學採取學院式的 自我管理，以利達成其辦學目標。英國政府以此為出發點，於 1919 年設立

「大學撥款委員會」(University Grants Committee, 簡稱 UGC)，開始了 間接撥款機制。UGC 為政府和大學間的中介協調機構，設置的目的一方面在 於合理的撥放政府經費，另一方面則是希望能夠維護大學的機構自主性免 於外部的政治干擾，因此 UGC 在大學的外部治理上扮演著「緩衝器」(buffer) 的角色。

UGC 自 設 立 之 初 到 1964 年 為 止 都 是 屬 於 財 政 部 (Department of

Treasury)底下的單位，成員有十位(之後擴增為二十位)，大部分來自於學 術界。UGC 的主要功能有二：其一為運用專業知識來詮釋及執行政府政策，

例如高等教育系統的規模、文理科之間的平衡等。其二則是分配政府所撥 放的經費給各大學。整個撥款的程序首先是由大學先評斷自身的需求，然 後擬訂申請的提案交由 UGC 審核。UGC 在仔細審核過各大學的提案後，便會 向財政大臣提出全國大學經費需求的建議。隨後，經由財政部和 UGC 雙方 的討論，財政部長會將整筆的高等教育經費交由 UGC 來分配給各大學。UGC 分配經費的衡量標準是不對外公開的，以避免大學為了迎合 UGC 的評判標 準而影響到了學術自由。大學收到的是整筆經費(block funding)，可以自 行決定運用的方式。這種經費分配的運作模式，讓大學可以獲得公共經費，

卻不必隨政策起舞，保有相當大的自主性。撥款金額的多寡是以補貼大學 現有經 費尚 為不 足的 部份來訂定。撥款計劃以五年為一期(Marshall, 1992:1339；戴曉霞，2007)。

這個撥款的系統嚴格地來說是界於大學、UGC 和財政部長三者之間非正 式的協商默契和過程。在財政部長方面，因為撥給高等教育的預算佔全國 的總預算比例並不高，所以也不會干預 UGC 的分配決定。因此整個預算的 分配可以說是掌握在少數的學術專業人士的手中，Clark(1983)便指出，英 國在此時期的大學治理模式顯現出了濃厚的「學術寡頭模式」的色彩。儘 管如此，此撥款機制在當時還是被認為是政府和大學之間最接近理想的安 排，後來也廣為其他國家參考和模仿。

在第二次世界大戰結束後，政府還交付了 UGC 策劃人力資源需求的任 務，以助戰後經濟重建工作；而在 1950 年代 UGC 更利用經費分配這個有利 的工具來形塑高等教育部門的發展方向，如協助大學規模擴增，設立新的 學術機構，以及將發展重點轉向工程和學領域等。1963 年所發表的羅賓森

報告書(Robbins Report)確立了英國大學的傳統角色，UGC 便也跟著進入了 一個黃金時期，享有著高度的公眾與政治聲望。

1964 年後，UGC 轉為隸屬於教育與科學部(Department for Education and Science，簡稱 DES)之下，雖然高等教育經費還是透過 UGC 來分配，但 是其地位卻開始受到實質上的影響。DES 是教育的主管單位，高等教育的表 現會直接影響到 DES 的績效，而高等教育預算又佔了整個教育預算的極大 部分，因此 DES 自然會插手 UGC 的事務。到了 1977 年，補助學生人數、資 本門經費、文/理科比例、以及大學部/研究所學生比例等原本屬於 UGC 的 決策權，全部轉入 DES 的手中(Marshall,1992:1340；戴曉霞，2002:208)。

在此之後，因為英國政府欲將高等教育系統原來的雙軌制的改成單軌，

因此於 1988 年的「教育改革法案」(Education Reform Act) 中將 UGC 廢 除，以「大學經費委員會」(University Funding Council, UFC)取代，而 不久之後又在 1991 年的高等教育白皮書《高等教育：一個新架構》(Higher Education: A New Framework)，以及 1992 年「繼續及高等教育法案」

(Further and Higher Education Act)的頒佈下裁撤 UFC，改按地區設置「高 等教育經費委員會」(Higher Education Funding Council, HEFC)。此變 革將在下一章中做仔細討論。

(三)校外考評制度(external examining/examiner system)的設置

為了維持不同大學之間的專業水準，英國模式的特色之ㄧ為校外考評制 度的設置，這同時再度地彰顯出對於學術專業權威的重視。校外考評委員 通常由各校的學術評議會選出，確保大學之間相同領域的學位水準相近，

及學生成績評量的公平。校外考評委員主要的任務在於對各類課程進行檢 核，協助各校監督其班授學位的學術標準，以促進各校的學術水準(蘇錦

麗，2000)。

和歐陸大學的國家考試和國定課程或是美國大學間的學程特色競賽相 比，英國校外考評委員的設置讓學術水準得以透過專業評判來維持，並且 也讓學術專業規範持續保存了下來。

二、內部治理

和美國模式相同的是，英國大學同樣是具有獨立法人身份，為自身的經營、

學生管理、課程和人事聘用等負責。而與美國模式的相異之處則在於，英國大學 有著學術同儕共同管理其機構的長久傳統，而較沒有行政上的層級節制的規範。

大學機構層級的同僚決策在英國已有悠久的歷史。傳統的英國大學是屬於小 而精英型的大學，師生比低，以大學部教育為主，因此專業社會化和密切的溝通 網絡較容易形成與流行。

大學中的權力層級可分為三層，最底層為學系，由系主任主持，這個職位通

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