新管理主義對英國大學治理模式之影響

英國自 1979 年起至 1997 年，經歷了以柴契爾夫人與梅傑為首的保守黨執 政，在這 18 年之間，新管理主義為其對公共部門展開大刀闊斧改革的主要理論 依據，因此刪減公共經費、強調自由市場經濟，藉由解除管制、私有化等策略變 成為了此時期的政策特色，欲藉此減輕政府的財政負擔。此外，政府還將許多事 務外包或私有化，並設立與管理服務及品質保證相關的機構，這些機構自政府架 構中獨立，因此「政策」和「執行」便因而分開，也引發了許多討論和爭辯。在 此情形下，政策變的零碎，政府只專注於經費層面以及品質保證的過程。各地方 單位雖能夠追求自身所定訂的目標，但還是會受到中央對於效能效率標準的控 管。表面上看來這是對於追求多元性和地方自治等權力下放理念的體現，但實際 上地方單位會因為經費來源和品質保證等壓力而必須達到中央所要求的標準。

壹、英國高等教育概況

在高等教育方面，也受到了新管理主義的影響，其特色也對大學的治理產生 了實質上的改變。以下先簡述英國現今的高等教育概況，繼而分析新管理主義對 英國大學治理模式所產生的影響。

一、大學的數量與機構

英國現今有 116 所大學(其中英格蘭地區有 91 所、蘇格蘭地區有 15 所、威 爾斯地區 8 所、北愛爾蘭地區 2 所) (UUK, 2009:3)。英國大學從源起發展至今，

可以劃分出四個設立的時段：第一個時期是牛津和劍橋大學的成立。第二個時期 是十九世紀時在工業革命之下因應新興的市場需求所設立的紅磚大學。第三個時 期的大學設立在 1960 年代，同樣也是爲了應付社會對於高等教育日益增高的需 求。第四個時期設立的大學則是在 1992 年的《擴充及高等教育法案》(Further and Higher Education Act)之下由原多元技術學院所升格而成的大學。前二波的大 學獲頒皇章而成立，後二波的大學則依國會法令而設。但不論是依據何種法源基 礎，每所大學都是具有自治權力的。對於任何機構章程及地位的修改都須由大學 向樞密院申請提出。每所大學都有頒發學位和其他資格的權力。英國所有的大 學，除了白金漢大學(University of Buckingham)以外，都由政府提供經費。

1960 年代中期，為了疏解高等教育激增的學生數而設立了以實用性學科為 主的多元技術學院，與基礎研究為的大學形成了並行的雙軌系統。1988 年頒布 了《教育改革法案》(The Educaiton Reform Act)，多元技術學院始被國有化，

脫離了各所在之地方教育當局的管轄；到了 1992 年時的《擴充及高等教育法案》

(Further and Higher Education Act)被擢升為大學，結束了因其設立以來的雙 軌制度，英國高等教育就此轉為單軌制。高等教育的就學人數自 1980 年代早期 的八十多萬人躍升至現今的二百三十多萬人(UUK, 2009:4)。

二、英國高等教育的治理系統

Salter 與 Tapper(1994)兩位學者將英國政府與大學之間的關係看作是一個 三層級的系統，第一個層級是主掌了整個高等教育和研究發展的政府(其中包含 了內閣、科學與科技委員會，和國會)，和其他相關的政府部門(教育與技能部、

貿易與工業部下的科學與科技處)。第二層是管理系統，負責分配經費和監控績 效責任；此系統的目標由第一層級來設定。系統內的機構包括了英國各地區現行 的經費委員會，以及研究會議等。第三層則是大學。大學能夠在以上兩層級所界

定範圍之內自主運作。概括來說三個層級之間存在著協商和遊說的空間，但整體 的政策過程大致上還是由上而下的(引自 Leišytè, 2007: 85-86)。

在第一個層級方面，英國政府原來的中央教育行政機關，「教育與科學部」

(Department of Education and Science, DES)，於 1992 年時改為「教育部」

(Department for Education, DfE)。被除去的科學部分則是另組「科學與技術 部」(Office of Science and Technology, OST)來負責。1995 年時英國政府再 將此改組後的教育部與原有的「就業部」合併，成為「教育與就業部」(Department for Education and Employment, DfEE)，1997 年工黨上台後仍維持此名稱。但 2001 年工黨政府取得連任，便將教育與就業部改為「教育與技能部」(Department for Education and Skills, DfES)。2007 年，英格蘭地區教育行政主管部門再 度改組異名，將原來的教育與技能部和「工商業部」(Department of Trade and Industry)合併改組為下述三個教育行政部門(楊瑩，2008：163-168)：

( 一 ) 兒 童 、 學 校 與 家 庭 部 (Department for Children, Schools and Families, DCSF)，負責中小學教育的政策規劃與執行。

(二) 創新、大學與技能部(Department for Innovation, Universities and Skills, DIUS) ，負責中高等教育的政策規劃與執行。

(三) 商業、企業及調控改革部(Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, DBERR)負責英國商業界提升生產力與競爭力之事 宜。

上述行政部門的改組顯示出了英國政府自 1990 年代中期以後，對於高等教 育角色的強調重點，從人力資源與工商業界的接軌，到領導科技創新的使命，這 些都可看出英國政府認為大學應該在經濟發展上扮演更積極的角色。

在第二個層級中，在協調高等教育經費的分配上，有做為大學與政府之間的 中介撥款機制的 UGC，其於 1988 年的「教育改革法案」中改組為「大學經費委 員會」(University Funding Council, UFC)。而不久之後在 1991 年的高等教育 白皮書《高等教育：一個新架構》(Higher Education: A New Framework)，以 及 1992 年「繼續及高等教育法案」(Further and Higher Education Act)的頒 佈下，裁撤了 UFC，改按地區設置「高等教育經費委員會」(Higher Education Funding Council, HEFC)。和 UGC 成員多來自學術界不同的是，HEFC 的成員以 企業界人士為主。

綜上所述，英國現今高等教育的中央治理及經費補助機構整理於表 4-1：

表 4-1 英國各地的高等教育撥款單位與教育主管部門

項目 英格蘭 威爾斯 蘇格蘭 北愛爾蘭

治理 創 新 大 學 與 技 能 部 (Department for Innovation, University and Skills, DIUS)

威 爾 斯 議 會 (National Assembly for Wales)

蘇 格 蘭 執 行 教 育 部 (Scottish

Executive Education

Department, SEED)

北 愛 爾 蘭 議 會 (North Ireland National

Assembly)

企 業 與 終 身 學 習 部 (Enterprise and Lifelong Learning Department, ELLD)

北 愛 爾 蘭 高 等 教 育 委 員 會 (North Ireland Higher Education

Council) 補助 英 格 蘭 高 等 教 育

經 費 委 員 會 (Higher

Education

Funding Council for England, HEFCE)

威 爾 斯 高 等 教 育 經 費 委 員 會 (Higher Education Funding Council for Wales, HEFCW)

蘇 格 蘭 高 等 教 育 經 費委員會(Scottish Higher Education Funding Council, SHEFC)

北 愛 爾 蘭 就 業 與

學 習 部

(Department for Employment and Learning, DEL)

資料來源：修改整理自楊瑩(2008：170)。

貳、新管理主義對英國治理模式之影響

一、追求效率方面

1979 年保守黨掌握政權，當時嚴重的經濟蕭條衍生財政短缺的問題因而高 等教育預算呈現萎縮的現象，於是從 1981 年開始，英國政府決定在三年之內刪 減總經費的 17％。然而，在刪減經費的同時，政府對於高等教育的品質要求並 未相對地降低。英國教育部長 Keith Joseph 在 1984 年就表明高等教育的主要目 標在於「品質和物超所值」(quality and value for money)(戴曉霞，2000：209)。

因此，在資源有限的情況之下，最佳效率的獲致便成了往後的政策制訂重點。

英國自 1980 年代以來對於高等教育的關切日深，所推出之以效率為主題的 報告書和法案，密集頻繁的程度是前所未見的。早期的討論重點著重於高等教育 之目標須具效率與經濟。到了 1985 年發表了《建設邁向 1990 年代的高等教育》

綠皮書時，才首次指出需要達成的目標有哪些，這些目標的主軸包括了(Brown, 2009: 134)：

(一)配合國家發展之合適的人力資源，以及高等教育在科技領域的強調。

(二)充分的投資基礎與應用研究，以及確保有效率的資源分配。

(三)加強高等教育機構間經費分配的合理性，以達經費運用的最大化。

同樣在 1985 年時，大學因為受到 UGC 對於效率要求的壓力，便透過大學校 長會議(CVCP)的指派而成立了 Jarratt 委員會，針對大學的結構與管理，以及效 率的提升等議題進行研討，這是首次以評估企業組織之效能效率的方式來檢視大 學的結構與管理過程。該委員會隨後公佈了《傑瑞報告書》(Jarratt Report)，

為大學的效率管理提出了以下的建議：加強大學的企業化管理工作(包括目標設 定、使用表現指標等)、強化線性管理的層級、將校長定為總裁的角色、強化外 部人士的在治理中的力量、減弱學術評議會和系所的否決權(理由在於對二者的 保守和自利的印象)、建立表現指標、引進評鑑和績效責任的作法等，讓大學治 理能夠更加的企業化(Fulton, 2002:193；Fulton, 2003:157-158)。

在《傑瑞報告書》建議將企業精神、管理主義引進高等教育以提升效率之後，

英國政府緊接著在 1987 年發表了白皮書，《高等教育：迎向挑戰》(Higher Education: Meeting the Challenge)，書中除了特別關注大學與工業之間的關 係，重申大學須回應經濟發展的需求之外，還表明了以下的重點(Brown, 2009:

135；姜麗娟，1999：58)：

(一)鼓勵大學企業化，吸引更多契約的簽訂豐富財源，以減少對於公共經 費的依賴。

(二)撥款委員會應以契約形式而非補助形式來撥款，政府應監督各校履約 及經費使用的成效，以便對其課以績效責任。

(三)明訂各個接受公共經費的大學之義務，強調其對於提供教育服務的使 命。

接下來 1991 年所公佈的白皮書《高等教育：一個新的框架》(Higher Education: A New Framework)，就如同其書名所表明的，建議讓多元技術學院 及其他學院獲得大學的資格，並將這些機構與大學歸於單一的經費機構之下。如 此作法便是以經濟效率為出發點：因為政府相信提高效率的真正關鍵在於，讓機 構在經費和學生數上的競爭更加地激烈；而消除大學與多元技術學院和其他學院 之間的藩籬正是塑造此競爭環境的最佳方法。書中的建議便有下列數點(Brown, 2009: 138)：

(一)所有的機構都應在一個公平的基礎上競爭經費和學生。

(二)撥款方法中不公平的差異應該被刪去。

(三)在撥經費給高等教育機構時，應以一個相同的基準來檢視機構的品質。

(四)高等教育整體的協調範圍應擴大。

對於大學效率的關注，在 2003 年的白皮書中也可看到，再次的強調了對管

對於大學效率的關注，在 2003 年的白皮書中也可看到，再次的強調了對管