新管理主義之特色與實踐策略

一、新管理主義之特色

依前述之新管理主義的理論基礎，可分析出以下的特色(林鐘沂、林文斌譯，

2003：74-77)：

(一)放手給專業管理

如今各國的政府皆希望充分的了解其所屬的各層級組織的運作情形，誰 做決定、掌握狀況、並對結果負責等等。要達成上述的各點，便是要「讓 管理者管理」。這意味著高級管理者將為成果的達成與否負起責任，而不像 一般的行政人員，只服從他人下達的命令而已。

高級主管制的概念，其目標是發展出高級管理者的人才庫，他們可以隨 時在職位之間與部會之間進行調任。如今更大的重點是放在政策諮詢、一 般管理以及專業技能上，而不是放在特定職責所獲得的經驗之上。亦即，

高階管理人的選擇已經從專業性首長(例如工程師或各個衛生部門的醫 師)，轉變為各機關的管理性首長。管理被認為是一種需要專屬技能的工 作，而非其他領域的人士隨便就可上手的事務。這個目標是希望透過其管 理能力來帶動、增進總體的效率。

(二)明確的績效標準與衡量

管理方案的主要變革，便是組織將重點放在產出及結果上，而不是投

入。首先工作就是要界定目標，再以此訂定績效標準。管理改革重視個人 與機關的績效，各機關被期待去發展出績效指標，以衡量組織是否朝向既 定目標來發展。

(三)資金分配與表現結合

這 主 要 是 對 於 成 果 的 強 調 。 表 現 與 計 畫 預 算 制 (performance and programme system)取代了舊式的項目列舉預算制。計畫預算是根據機關的 特定計畫來分配資金，再將所有計畫成本分配到底下的子計畫當中。

政府也更專注於發展出較佳的長期規劃與策略管理方法，這意味著政府 必須確立組織的使命、期望目標的達成、探究組織與環境相契合的程度，

以及在這個環境下的優點、弱點、機會和威脅等因素的所在。透過結果與 資源相互連結的關係，而提供較佳的資源運用狀況。

(四)公部門單位的分解

分解(disaggregation)的意思是設立執行小型政策領域的機關，而將較 大規模的部會分割開來。這是「以產品為中心的企業化單位」，其資金獨立。

這項轉變開始於英國，由柴契爾政府於 1988 年在續階計畫(Next Steps)中 開始進行。在這個計畫的基本模型中，便是設立一個個別機關(agency)，

在契約的基礎上與相關政策部門合作，來負責服務的輸送。

(五)競爭性的引入

新管理主義的訴求之ㄧ，即是要削減政府與官僚體制的範圍。其中競爭

的手段被認為是降低成本並提升標準的關鍵方式。抱持這種觀點的人認 為，服務倘若具有「可競爭性」，便應該提供招標。透過招標的競爭方式來 提供服務，被視為比透過官僚體制來提供服務更可減少成本。

(六)重視私部門型態的管理行為

這包括了人事甄補的改變，其設計在於使人員更能配合他們的職位、更 能評鑑其表現，以及根據績效薪俸制來使報酬更合理。此外也可透過訂定 契約的短期任命來提升績效或是解雇表現不良的人員。這些具有彈性的人 事和預算制度，都是來制私人部門。這個做法也得到經濟學者的背書，他 們認為除非有適當的誘因制度存在，否則組織或個人並不會盡全力的展現 實力。

(七)資源運用上的克制與節約

新管理主義需要增加注意力於資源的最佳運用上。這包括削減成本，並 且將資源運用在最有助於達成策略目標的重點計畫上，以期達到「做的更 多，花費更少」。

由以上的特色來分析，新管理主義有著以下的重點(伏怡妲，1999)：

(一)強調組織的效率、效能：作法包括了生產力目標的設定、以及在組織之中或 組織之間創造一個具有競爭性的環境等。

(二)注重結果：從以往對組織程序的要求，轉變為對結果產出的重視。

(三)要求服務品質：消費者的地位被提升至服務提供點重點。

(四)分權管理：以往高度集權、層級節制的組織結構已不再盛行。

(五)強調組織核心人物的策略能力：如此以便引導變革，並能以最小的花費，對

外界的改變和分歧的利益，做出適當而有彈性的回應。

(六)監督與評鑑：以各種的彈性方式來監督組織的績效，使其政策結果的產出能 更具成本效益。

二、新管理主義之實踐策略

英國的公共管理學者 Ewan Ferlie 等人在 1996 年提出了新管理主義的四種 模式，分別是效率趨力模式（the efficiency drive）、組織精簡與授權模式 (downsizing, decentralization and the market)、追求卓越模式(in search of excellence)、以及公共服務導向模式(public service orientation)。這四個 模式在發展上有時間上的先後順序，並且也顯示出了新管理主義在英國的公共部 門中各個階段施行的重點及實踐方法。

(一)效率驅力模式

效率趨力模式出現在 1980 年代的初期，被視為是新管理主義最早表現 出的特徵。此模式認為公部門是沒有效率，且不夠企業化(business-like) 的，不論是在組織的形式方面或是價值觀與運作方面皆是如此，而且因為 沒有對組織的虧損設定一個最低限度，也因此沒有獲利的動機存在。所以，

解決之道就是需要一套穩固且有效率的管理措施和原則，而這些原則在私 人部門中就可以找到。

為了支持上述的論點，公部門開始設定「基準」（benchmarking）以管 理其表現、以及採用更透明化的目標設定和目標管控方式，並在實質的財 政表現之上擴大審查的活動…等方法，來改善管理的訊息的動向。在這些 過程之下隨之而來的是更加強化且直接的科層管理，以及專業自治的權力

和範圍的降低。

(二)組織精簡與授權模式

Ferlie 等人指出，1980 年代，在商業的世界裡，對於組織形式的喜好，

已經從原先龐大的、具有穩固統整的科層管理形式中，轉移到對更精簡、

更有彈性的「後福特主義」(post-Fordist)結構之上。他們並認為這種模 式顛覆了傳統的公部門管理方法。此模式包括了將舊有的公部門中用來分 配資源的計畫模式，轉變成ㄧ個精密的市場或準市場模式；把原先層級節 制 的 管 理 轉 變 成 鬆 散 的 契 約 管 理 ； 藉 由 將 非 重 要 事 務 的 外 包 (contracting-out)，來將小型的策略核心與龐大的運作組織做分隔等等。

所有的程序都是為了縮減組織的層級和規模，以導向一個以影響力管理和 網路式管理為主的組織型態。

(三)追求卓越模式

Ferlie 等人定義了新管理主義思潮的第三個方向，這是衍生自管理理 論中的「人群關係」和「組織文化」的取徑之中，同時也受到了「學習型 組織運動」(learning organization movement)中，對於強化集體文化和 價值觀，以及用文化手段來達到策略變革等宣稱的影響。他們認為這個模 式可以透過兩種方法來進行：一為由下而上(bottom-up)的途徑，強調團隊 工作、增權賦能、以及權力下放等；另一個方法則是由上而下(top-down) 的途徑，此途徑則著重於魅力管理(charismatic management)與領導風範、

企業訓練和企業認同與文化的建立。

(四) 公共服務導向模式

此模式想要將公私兩部門中執行和技術裡最好的要素相融合（運用私 有部門中創發的品質管理技術，以及公共服務中的特有任務的認知），以達 到對於服務品質的強烈要求。這個模式和 1997 年英國新勞工黨政府走馬上 任時，由 T. Blair 和Ａ. Giddens 所領導之第三條路線(the third way) 極為相似，亦即，欲採用最佳的方法來達到最高的效率和品質。

從以上的四個模式中可以看出，新管理主義的發展，一開始是對效率的絕對 追求，透過財務控制、績效監督、增加對顧客的回應性等手段來達成，許多方法 都是從企業直接移植過來；第二階段的發展則是轉移到組織結構面的改革之上，

縮減公共部門的規模，採用方案委託、契約外包等方式，來強調市場機制與競爭 的概念。第三個階段則是進入到組織自身的發展，重視組織的學習能力與願景的 達成。最後，因為開始體認到公共部門有別於私人企業，而開始強調公共服務的 特殊性與使命感。由於前三個模式太過強調「顧客」取向，所以公共服務導向模 式的此種訴求也獲得了中間偏左者的支持。