新管理主義對大學治理模式影響之研究

國立交通大學

教 育 研 究 所

碩 士 論 文

新管理主義對大學治理模式影響之研究

The Influences of New Managerialism

on the Governance Models of University

研 究 生：林玓霖

指導教授：戴曉霞 博士

新管理主義對大學治理模式影響之研究

The Influences of New Managerialism on the Governance Models of University

研 究 生：林玓霖 Student：Lin Di-Lin

指導教授：戴曉霞 Advisor：Hsiou-Hsia Tai

國立交通大學教育研究所 碩 士 論 文

A Thesis

Submitted to Institute of Education College of Humanity and Social Science

National Chiao Tung University in partial Fulfillment of the Requirements

for the Degree of Master in Education June 2010

Hsinchu, Taiwan, Republic of China

新管理主義對大學治理模式影響之研究

學生：林玓霖

指導教授：戴曉霞

國立交通大學教育研究所碩士班

摘

要

本文旨在探討 1980 年代盛行於公部門改革的新管理主義，對英國、美國、 歐陸等大學治理模式所產生的影響。大學組織的特殊性以及與政府之間的微妙關 係，在受到商業世界的管理意識形態衝擊後，所呈現出的風貌，是值得探討的。 研究結果經整理歸納後，得以下結論： 一、英、美、德、荷等國皆透過新管理主義來追求效率 二、市場機制的納入方式因各國歷史背景不同而有差異 三、各國皆將績效審核結果與經費補助做連結 四、政府與大學之間的關係產生了實質的改變 五、大學內部執行權威受到強化 關鍵詞：新管理主義、大學治理、英國模式、美國模式、歐陸模式

The Influences of New Managerialism on the Governance

Models of University

Student: Lin Di-Lin Advisor: Hsiou-Hsia Tai

Institute of Education National Chiao Tung University

Abstract

This study aims to explore the impact of new managerialism which has prevailed in the reform of public sectors since 1980s on the university governance models including the British model, the American model and the Continental model. It is worth putting particularity of university and subtle balance between it and government under scrutiny when its governance matters were penetrated by the managerial ideology in the business world.

The study comes to the conclusion as follows. First, All the countries studied is pursuing efficiency of higher education institutions by introducing New Managerialism. Second, the methods that market mechanism implemented were differed by the historical and cultural scenarios of the countries. Third, all the countries studied were connecting funding mechanism with the university’s performance and accountability Furthermore, the relationship between government and university has undergone a substantial change. Last, the executive authority of the university internal governance was strengthened.

Key words: new managerialism, university governance, the British model, the American model, the Continental model

誌 謝

在研究所學習的這段時間中，是我人生中最寶貴的時光之ㄧ。除了接受這座 知識殿堂的學術洗禮之外，更經歷了許多美好的人、事、物，讓我不虛此行。 如今完成論文，我首要感謝的是指導教授戴曉霞老師，謝謝您在這段時間中 的指導，使我認識了做學問的態度與方法，以及在繁忙的工作之際，還不忘關心 我的學業和生活，讓我倍感溫暖。另外還要感謝林珊如老師，謝謝您對我的關愛 和鼓勵。此外，也非常感謝兩位口試委員，蘇錦麗教授與陳綺媛教授，給我許多 寶貴的意見，讓此篇論文能夠臻致完善。 除了師長的關愛之外，在這段時間之中，因為有許多學姐、同學和學妹的陪 伴，讓我的研究所生活更添色彩。竹郁、孟君、秀玲、佩涵、毓雯、柔蓁、佩真， 謝謝你們。 最後，我最要感謝的是我的家人，謝謝你們一直以來的相信與鼓勵，讓我能 夠完成此學業。今後我將會更加的堅定與努力，完成更多的夢想。 玓霖 謹誌於新竹

目 錄

第一章 緒論………1 第一節 研究動機與研究目的………1 第二節 研究方法與架構………3 第三節 名詞釋義………5 第四節 研究範圍與研究限制………6 第二章 新管理主義之探討………9 第一節 新管理主義之興起背景………9 第二節 新管理主義之理論基礎………15 第三節 新管理主義之特色與實踐策略………24 第三章 大學治理的探討………31 第一節 大學治理的定義與內涵………31 第二節 大學治理的演進………35 第三節 大學治理的相關概念………44 第四節 大學治理的模式………51 第四章 新管理主義對大學治理模式之影響………65 第一節 新管理主義對英國大學治理模式之影響………65 第二節 新管理主義對美國大學治理模式之影響………75 第三節 新管理主義對歐陸大學治理模式之影響………83 第五章 結論與建議………99 第一節 結論………99 第二節 建議………105 參考文獻………107 中文部分………107 西文部分………110

表 次

表 3-1 大學治理的三種模式………52 表 4-1 英國各地的高等教育撥款單位與教育主管部門………68

圖 次

圖 1-1 研究架構圖………4 圖 3-1 高等教育協調三角………50

第一章 緒論

第一節 研究背景、動機與目的

壹、研究背景

1980 年代雖然距今已近三十個年頭，但是於當時興起的政府再造風潮仍興 盛不衰，對於效率、效能、責任、回應性等需求依舊是各個 OECD 先進國家政府 的政策主軸。例如美國的「全國績效評估計畫」(The National Performance Review)、英國的「續階計畫」(Next Step Program)、「公民憲章計畫」(Citizen’s Charters)、紐西蘭的「政府部門法案」(State Sector Act)、「公共財政法案」 (Public Finance Act)、加拿大的「公共服務 2000 計畫」(Public Service 2000) 等，皆是此波政府再造下所產出的政策。這些政策皆包含了「新管理主義」的精 神在其中，強調引進企業的經營方法來改革公共部門，將顧客至上、組織彈性、 市場競爭、績效評鑑等要素注入政府之中，以解決政府當下所面臨的財政危機。 而各國的高等教育，自從第二次世界大戰結束之後，皆歷經了史無前例的快 速擴充，從原來的菁英型高等教育走向大眾型高等教育，直至今日的普及型高等 教育(戴曉霞，2000：40)。大學在社會上的能見度因此提高，而大學運作所需的 經費也相對的上漲。財政吃緊的政府面對這一個需要大量經費挹注的高等教育系 統，亦採取了與改革其他公共部門相同的手法，將新管理主義引入，利用私有部 門的管理方法和市場運作的法則來提升高等教育機構的效率，刺激機構之間的競 爭。自此大學和政府之間的關係便有了轉變，大學內部原有的權力平衡也呈現出 和以往不同的風貌。

貳、研究動機

在上個世紀即將結束的 1980 年代，各已開發國家開始對政府在現代社會中 的角色有了新的哲學省思，也對政府解決問題的方式重新檢討。各國政府一改以 往涉入各類公共事業、提供社會福利的作風，轉而將市場機制引入且以導航者的 角色自居，監督著公共事務的運作。大部分的學者或研究都將此變革認為是由福 利國家轉向新自由主義的過程。在這過程中，新管理主義成為了政府公部門用來 一掃過去行政科層之積習的最佳工具。然而，新管理主義和傳統的行政運作有何 差異？其背後又有何理論基礎？新管理主義的實施是否就是最佳的解決公共機 構運行問題的方法？這是本文深感興趣的，亦為研究動機之ㄧ。 大學這個機構在人類的歷史上是個有其特別的意義。自西元十二世紀起至今 近九百多年的歲月，在這悠長的時間中，大學保存、傳遞了人類的重要知識，而 越靠近現代，大學則越成為創造新知、加速科技進步的創生之地。大學能夠如此 常存於世，與其形成之初的理念與運作方式極為相關。在時間的變遷裡，有哪些 理念支持著大學的存在？大學運作的脈絡至今又成了何種樣貌？此為本研究的 動機之二。 大學因為必須仰賴政府的大量經費提供以維持運作，而隨後的產出結果，即 人力資源與研發成果，亦為國家競爭力的主要依據之ㄧ，因此，在這輸入與輸出 的過程中，政府對於高等教育系統的治理結構與形式自然是日益關切，針對公部 門的改革當然波及了各公立大學機構；但是在財源日絀、競爭越烈的環境之下， 對於私立的高等教育機構來說，政府所提供的補助經費也是重要的資金來源之 一，因此自然也沒辦法置身於這場改革風潮之外。究竟各國是以何種形式將新管 理主義施行於高等教育系統中？新管理主義對於各國大學的治理模式又產生了

那些影響？此為本研究的動機之三。

參、研究目的

綜合前述之研究動機，本研究之目的如下： 一、探究新管理主義的發展脈絡及理論內涵。 二、探討新管理主義與高等教育之關係。 三、了解大學治理之起始與發展脈絡。 四、分析各大學治理模式所受新管理主義影響之情形。 五、歸納所分析之結論，作為未來台灣相關政策之參考。

第二節 研究方法與架構

壹、研究方法

本研究擬採文獻分析法以及 Bereday 的比較法進行研究。本研究以理論分析 為基礎，首先收集與新管理主義相關的理論與文獻，經由對新管理主義的了解與 分析，探究新管理主義與高等教育之間的關係。其次，本研究廣泛閱讀與各大學 治理模式相關的文獻，以及各國與大學治理相關政策文件，就二者內容進行檢視 與分析，以了解大學治理的沿革與發展模式。再者，以新管理主義的各種向度檢 視大學治理模式的轉變情形，並據此比較各治理模式之間的差異。最後，提出結 論，並依此為我國大學治理提出建議，以作為未來相關政策制定之參考。

貳、研究架構

本研究之研究架構如圖 1-1 所示。本研究第二章將先針對新管理主義之興起 背景、理論基礎及實行特色作討論；第三章探討大學治理之起源與大學理念，以 及在此背景脈絡下所產生的英國治理模式、美國治理模式及歐陸治理模式；第四 章則探討新管理主義對此三種治理模式所產生的影響；第五章則綜合研究結果進 行討論並提出建議。 圖 1-1 研究架構圖 政府部門的財政窘境 政經思潮的變遷 私部門變革的衝擊 全球化的影響 新管理主義 政府部門的結構問題 大學治理 學術自由 大學自主 英國模式 美國模式 歐陸模式 英國模式治理的變遷 美國模式治理的變遷 歐陸模式治理的變遷 結論

參、研究步驟

步驟一 分析題目：分析題目在研究上的可行性，以確定研究題目並著手擬定研 究計畫 步驟二 蒐集資料：利用圖書館、電子資料庫以及網路搜尋系統，廣泛蒐集國內 外有關新管理主義與大學治理相關的書籍、期刊、法案、官方文件、 政策規劃及研究報告等文獻，並輔以國內歷年相關博碩士論文以作為 參考。 步驟三 理論分析：依據所蒐集到的資料為基礎進行文獻分析，探討新管理主義 的理論意涵與實施特色，及其與高等教育之關係，並作為本論文之理 論架構。 步驟四 議題探究：將所蒐集到的英、美、德、荷等大學治理相關文獻加以整理 及比較，以了解各國大學治理所受新管理主義之影響情形與程度。 步驟五 結論與建議：歸納分析各種不同大學治理模式的轉變與趨勢，並提出新 管理主義對台灣大學治理所產生的影響，最後為台灣未來高等教育政 策提供制定參考。

第三節 名詞釋義

壹、新管理主義

(New Managerialism) 新管理主義是一種同時存有概念和實踐措施的意識形態。主要的訴求在於， 透過對於組織的文化、架構和運作等面向的變革，將私人企業部門中具有效率、

彈性、和應變能力的管理方法，運用至公共部門的科層體制之上。強調公共服務 機構中管理者的角色，務求達到以最少的投入來達到最大的成效。

貳、大學治理(university governance)

大學治理係指高等教育系統和機構中用來組織和管理的方法與過程，與其中 權力的分配與執行，以及與政府之間的關係。

參、大學治理模式(models of university governance)

本研究中主要採用的模式分類係以地域劃分，主要有英國模式、美國模式與 歐陸模式。英國模式的大學治理過程以專業同僚決策為主要特色，美國模式以市 場機制見長，而歐陸模式則是以國家管控為主。其次因歐陸國家眾多，故擇控管 程度較嚴密的德國與較溫和漸進的荷蘭兩國來進行研究比較。

第四節 研究範圍與研究限制

壹、研究範圍

本研究範圍包括對新管理主義理論基礎與大學治理模式的探討，主要側重於 新管理主義對各大學治理模式所產生的影響。本文試圖以大學治理的發展為時間 縱軸，呈現出各模式的背景脈絡與文化淵源，再將 1980 年代以後受新管理主義

影響的各模式樣貌做橫向的比較，以求廣泛的了解，各國高等教育在受新管理主 義影響之後，大學治理的改變與走向。

貳、研究限制

一、本文在對各國大學治理模式進行比較分析時，基於資料取得的限制，將選擇 較具代表性及重要性的主要國家為分析對象，而無法擴大與深入實際探討 各國大學治理的沿革轉變。 二、本研究對於所選擇的德國、荷蘭等國的文獻搜尋方面，基於語言能力之限制， 無法獲取完整的文獻資料及數據，導致在結果呈現上完整性有所不足。 三、對於新管理主義及大學治理的相關文獻雖多，但因各學者所持觀點不盡相 同，以致某些論述上難以取得一致性，因此本文在引用學者論點時，雖然 在研究過程中力求客觀周延，但難免涉入主觀之認定與選擇，而無法達成 理論部分的廣博性與全面性。 四、由於個人的學識、能力及時間等主觀因素限制，對在文獻的搜集、轉譯、引 介及分析整理上恐有疏漏而未能達到全面之境界，以及可能產生討論面向 較為片段，整體架構的建立不夠周全等缺失。

第二章 新管理主義

第一節 新管理主義之興起背景

1980 年代是個變革的時代。世界主要政經思潮的鐘擺，開始由左向右擺動。 在此之前，歐美各國為了快速復甦第二次世界大戰之後的國內民生經濟，採用了 凱因斯主義的觀點，積極的設置和擴張各項公共服務機構，訂定相關的福利政 策，充分地展現了濃厚的「福利國家」和「大有為政府」的色彩。但是如此的政 府規模卻逐漸地開始成為政府的財政負擔。再加上 1970 年代所發生的兩次時石 油危機，政府遭遇了嚴重的經濟危機之外，連帶地，其合法性也開始遭受批評與 質疑。為了解決這個困境，以英國柴契爾政府和美國雷根政府為首的西方各國便 開始著手於一連串的改革，將政府治理的後設哲學轉向新自由主義的論調之上， 市場、經濟、效率等原先使用於私人部門的要素，隨即被納入公共事務的運作當 中。 針對這開始於 1980 年代的改革，學者們在談論時，用了許多不同的名詞來 稱呼它，如 Hood 於 1991 年所用的「新公共管理」(New Public Management)； Lan 和 Rosenbloom 在 1992 年所用的「市場導向的公共行政」(Market-based Public Administration) ； Barzelay 在 1992 年 的 「 後 官 僚 典 範 」 (Post-bureaucratic Paradigm)；Osborne 與 Gaebler 在 1992 年所發表，著名 的「企業型政府」(Entrepreneurial Government)；Pollitt 在 1993 年所用的 「管理主義」(Managerialism) (邱玲裕，2006)；以及「新管理主義」(New Managerialism) (Ferlie et al., 1996)等。儘管名稱各異，但是公共行政學者 O. E. Hughes (2003) 認為這些名詞基本上都還是在描述相同的現象。

這波來勢洶洶的公部門改革很自然地也席捲了必須仰賴公共撥款的高等教 育系統。高等教育學者 R. Deem 從 1998 年開始，就進行了許多新管理主義與高 等教育方面的研究。他指出，新管理主義是一種意識形態，是政府用來管理提供 公共服務之相關機構的一種取向，其中呈現了各種政治力量的對話。此外，他還 認為，新管理主義著重於以折衷的方法來引用相關論述，以便將此管理手段合法 化且大範圍的運用於公、私部門之中(Deem and Brehony,2005)。

新管理主義最主要的特色在於試圖將市場運作的管理原則運用至公共部 門，以激發並提升其效率與績效表現。Metcalfe 與 Richards 認為這背後的假設 有兩個：第一，將公部門活動置於市場壓力之下，有助於提高公部門的效能效率； 第二，即使性質有別，公部門還是可以取法自私部門 (引自 Larbi, 1999: 11)。 簡言之，新管理主義的產生是對於傳統公共行政不滿所致，其興起的背景脈絡包 含以下五個面向： 一、政府部門的財政窘境 第二次世界大戰對於西方各經濟強國的重挫，讓凱因斯主義開始大行其道。 該主義發源於 1930 年代，是以 John Maynard Keynes (1883-1946)所著之《就 業、利息和貨幣通論》(The General Theory of Employment, Interest, and Money) 中的論點為理論基礎，主張國家必須採取擴張性的經濟政策，增加對產品和服務 的總需求以促進國家整體成長，此外還站在反對自由放任經濟的立場之上，認為 國家應擴大政府職能，介入市場機制之中以修正偏頗之處。因此各國便著手於擴 大社會服務、維持充分就業、並將重要產業國有化等。在當時福利國家的路線的 確解決了各國民生困頓的燃眉之急，但是隨著時序的演進，卻醞釀成了難以負擔 的重擔(蘇雅穎，2005：15-17)。

1960 年代末期許多國家的經濟開始衰退、失業率攀升、人口結構高齡化等， 使得福利政策越來越難以負荷，再加上 1970 年代兩次石油危機所造成的通貨膨 漲，因此引發了政府巨額的財政赤字，光是舉債的規模就已經相當於在重要政策 部門上(如教育、國防等)的支出。 造成這些經濟困境有兩個最主要的原因：第一，政府主動的增加公共支出， 因為有來自選區選民的壓力和官僚體系的壓力，而要廢除這些支出計畫幾乎是不 可能的。第二，國家的稅賦難以回收；日益增多的政治宣示、避稅的方法，以及 經濟成長力道的減弱等，使得稅賦水準已達最大效果，超過此一水準還會造成反 生產及更多逃稅、避稅的危機。由這個國家歲入和歲出的極大落差來看，可以知 道政府的能力是有限的(Pierre & Peters, 2000)。

二、政府部門的結構問題

公共行政理論與實務起源於十九世紀晚期，約在 1900 年至 1920 年間被正式 採用。公共行政的傳統模型的理論基礎主要來自於美國的 Woodrow Wilson、 Frederick Taylor；德國的 Max Weber；以及英國 1854 年 Northcote-Trevelyan 的報告等。最主要的特徵是行政體制是基於官僚模型的嚴密層級體系，由永業、 中立且匿名的文官來任職，並只以公共利益為動機，公平地為任何執政黨服務； 他們僅負責政策的執行，而不提供政策。一直到 1970 年代以前都可以說是傳統 的公共行政理論的全盛時期，在這期間完成了羅斯福的新政、確立了先進國家的 福利制度和經濟結構等貢獻(吳瓊恩譯，2006: 21-60)。公共行政的規模也就此 擴大開來。 但是發展到 1970 年代，隨著經濟危機的發生，傳統公共行政的好日子也就 此結束，龐大的政府體制開始成了眾矢之的。政府的「大」，在二個方面遭受批

評：首先是政府的「規模」過於龐大，耗費太多資源；其次是針對政府的「範圍」， 政府被認為介入並壟斷太多活動，而實際上有許多的活動是有其他的替代方法的 (林鍾沂、林文斌譯，1999)。當時新右派經濟主義學者便對此提出了批評：第一， 政府的官僚體制限制了個人的自由，因此必須以「公共選擇」的名義縮減官僚體 制的規模；第二，傳統的官僚模型無法提供如同市場一般的誘因和獎勵，因此相 較於市場，官僚在根本上是缺乏效率的(許立一，2002)。 此外，傳統公共行政在運作上也出現了本質上的問題，亦即相信政治與行政 二分的原則，將政治和策略相關部份保留給政治領導者，而行政只是實踐指示的 工具而已。這個原則奠定於 1887 年由 Woodrow Wilson 所倡之政治與行政分離 論，確立了永業文官和政務官分立的制度；而 Northcote-Trevelyan 的報告建 議，以適當的考試制度來任命執行公共服務的人員，並以功績作為升遷的依據。 此兩項淵源讓文官體制屏除了分贓制，轉向功績制，同時也建立了一種政治控制 行政的觀念，使公共行政處處受到國會的限制，無法靈活的施展其作為。對此新 管理主義的學者點出了兩個問題：第一，以嚴密的手段監視行政人員的行為，忽 視了行政人員在「行政」和「遵從指示」之外，還負有「管理」的責任；第二， 政治與行政本來就相互糾結，行政人員的任務在本質上就具有政治性，因此欲將 二者做清楚的劃分，實是與現實脫節的無效之舉(Peters,1996:15-16)。 簡言之，官僚體制效率不彰的原因有二：一為層級節制所產生的僵固性，所 提供的作為常被評為「官樣文章」；一為永業化的原則與官僚體制的持久性，這 使得公共組織的成員缺乏競爭意識，產生怠惰的傾向。 三、政經思潮的變遷 經濟的危機，以及對政府的詬病，使原來被各國政府所遵行的凱因斯主義逐

漸的站不住腳，福利國家政府開始被質疑壟斷了服務的提供且無效率，並忽略了 服務接受者的需求和行政成果(Larbi,1999:3)。

當時，抨擊這個福利國家政府最嚴厲的當屬新自由主義的提倡者了。新自由 主義的理論以奧國學派的 Friedrich A. Hayek 和芝加哥學派的 Milton Friedman 為代表，在知識論上承襲了 Kant 的思想脈絡以及人類知識有限論，認為人為的 政府組織沒有辦法對全國經濟做完全的預測、規劃、及控制，因此要求國家要開 放市場機制，使市場能夠自由運作，國家的任務只在於維護市場的秩序，是個服 務性的角色。新自由主義所提出的私有、競爭、以及「小而能」的政府等主張， 隨即影響了往後歐美各國的政治、經濟走向，也扭轉了政府與市場的重要性位置。 四、私部門變遷所帶來的衝擊 私部門因為面臨了國內和國際的雙重競爭環境，以及管理和人事上的變化， 不得不進行經濟重整。Osborne 和 Gaebler(劉毓玲譯，1993：12)便指出，「過 去十年來，美國企業已致力於創造革命性的改變：授權、降低層級節制、重視品 質、接近顧客，所有的努力無非是想要在新的全球市場中維持競爭地位。」在此 種環境之下，全球的私人企業皆開始訴諸強調相關性的多角化的經營哲學，以降 低投資組合，經營的重點也從成長轉移至績效方面，而新科技的發展，也促使各 類活動可以跨越企業單位的界線來彼此分享。 私部門在經歷如此巨大的轉變之際，政府若不順應潮流進行變革，其可信度 將會遭受質疑；此外，公部門自身的管理和效率也是會影響到私部門的經濟與國 家競爭力的原因之一(吳瓊恩譯，2006：18-19)，這些都意味著政府無法再置身 事外。

五、全球化的影響 全球化的發展，無疑的也影響了各國政府的改革。全球化現象具有普遍與深 遠的意涵，讓政治、經濟、社會和文化各層面的事務有了本質上的改變，需要有 全新思維的管理的方式才能面對此一挑戰。全球化過程對國家與政府所帶來的最 大衝擊，莫過於對其主權(sovereignty)與權力(authority)的影響。大前研一 (Kenichi Ohmae)便認為國家的主權在全球化趨勢下將逐漸地被侵蝕，而政府的 控制力與影響力在可預見的未來也將被淡化。當前國家雖擁有法理上絕對的主 權，可以對其領土範圍內的各種事務進行管轄，但若從問題解決的角度來看，國 家似乎已經無法對日益複雜的政治、經濟、金融、文化與生態等問題做出有效的 處理。而世界體系運作中的統治權威也逐漸分散，國家已不再是世界唯一的權力 核心或主要的治理機制(吳英明、張其祿，2005)。 即使如此，國家和政府的未來並不見得如此的悲觀，因為其仍舊是世界體系 中重要的參與者之一。如果能夠像 Anthony Giddens(1999)所指出的，將全球化 視為是一股促成國家及政府轉型的驅動力，這反而是形成新的治理模式或機制的 契機(引自吳英明、張其祿，2005)。而事實上，由全球化所引導出的轉型需求， 並未都在削弱國家與政府的功能。在全球化下，因為公共政策課題的複雜化、關 聯化，以及跨領域的互動，使得有必要形成一個廣泛參與的政策機制或平台，除 了必須納入更多的治理參與者之外(如私人企業、非營利組織、地方社區等)，更 需要有一個可以整合各領域的催化者，而政府往往就扮演了這個關鍵的角色。因 此政府必須在組織和功能方面進行轉型和改造，才能有效回應全球化的挑戰。

第二節 新管理主義之理論基礎

新管理主義受到「新古典經濟學」(或稱「經濟理性主義」)的影響，其理論 基礎因而是由「公共選擇理論」、「委託代理人理論」、以及「交易成本理論」等 理論發展而來的。

一、公共選擇理論(Public Choice Theory)

公共選擇理論可以說是新右派的思維中，用來批評政府效率不彰的最有力 論點。此理論將經濟學的假設與分析方法運用到政治科學和公共行政之上，最早 始於 1940 年代，由蘇格蘭經濟學家 Duncan Black(1908-1991)開始發展。1962 年 James M. Buchanan 和 Gordon Tullock 共同發表了《共識的計算》(The Calculus of Consent)一書，以實證經濟學的分析方式來解讀現代民主憲政政府的運作， 聚焦於政府在政策實踐與社會選擇間所產生的衝突，以及理想中資源分配的最佳 狀態與現實的落差，此書為公共選擇理論立下了一個里程碑。而到了 1971 年 Vincent Ostrom 和 Elinor Ostrom 兩 人 在 美 國 《 公 共 行 政 評 論 》 (Public Administrative Review)發表〈公共選擇：公共行政研究的不同途徑〉(Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration)一 文後，此理論才逐漸流行起來(徐仁輝等，2005)。 公共選擇理論對於公部門官僚體制最主要的批評在於認為其中的報酬系統 無 法 提 升 績 效 表 現 ， 以 及 政 治 人 物 和 官 僚 人 員 等 並 沒 有 控 制 成 本 的 誘 因 (Larbi,1999)，因此造成了資源的浪費，支出不斷地增加，以及提供了過多不必 要的服務。這些批評主要建立在個體經濟學的「全面理性」假設之上。所謂全面 的理性是指，人類是依理性的判斷來做出行為的，而此理性行為有著一連串的假

設：1.人們擁有一套明確的偏好，且可為人們輕易感受、排序、與比較；2.他們 的偏好與順序可以遞移，或者在邏輯上一致；3.人們是「極大化者」，會尋求可 以達到最大可能效益與最小可能成本的決策；4.人們的行為基本上都是自我本位 的、利己的，以及工具性的 (Dunleavy, 1986:147)。換句話說，理性的人必須 經由誘因體系的引導而產生行為。無論其個人慾望如何，若某活動將帶來懲罰， 則會打消進行該活動的念頭；若帶來獎賞，則他會被吸引而從事該活動。而官僚 人員就像其他人一樣，並非受到公共利益的驅使而產生行動，而同樣的是以個人 的私利為出發點(林鍾沂、林文斌譯，1999)。 以上述的「理性選擇」和「自利動機」的觀點來看，官僚體制的運作將不盡 人意。因為個別官僚人員所關心的是自身福祉的最大化，希望由機關付出成本來 強化自己可運用的資源，並藉此謀求更多的選票。Anthony Downs(1957)便指出， 政治人物是受到權力所激勵，而端出能夠迎合大多數選民偏好或是某些利益團體 的中間政策，以贏得選舉獲取權力；但是政府卻可能需要花費好幾倍的成本來取 消這些效 率低落 的政 策。以上 的種種現象，Tullock 稱之 為「政府失靈」 (government failure) (徐仁輝等譯，2005：11-25)。 除了對官僚體制的效率批評以外，公共選擇理論還提出了「最佳結果」的獲 致，此論點提倡將市場的角色極大化，以及將政府的角色極小化，將許多的財貨 與服務交由市場來生產與提供，如民營化與簽約外包等。此派學者認為市場中擁 有較佳的課責機制，這和官僚體制中沒有負責對象的情形形成了對比。但是要注 意的是，公共選擇理論對於市場力量的提倡並不代表要完全抹煞政府的功能，因 為在針對一些不可分割的公共財方面，由政府採取法律的干預，將可大幅的降低 達成公共協議所需要付出的談判成本。 簡單的來說，公共選擇理論有以下五個主要的特徵(孫本初，2006)：

(一)強調理性與效率。 (二)方法論上的個人主義。 (三)注重公共財：即政府最終的角色扮演，因為政府對公共財負有最大的管 理責任。 (四)強調法律與秩序：公共選擇理論在規範上偏向於個人自由，而個人自由 的保障有賴於限制強制性的集體行動，使集體行動的成本降低，而有 效率的達成個人自由。 (五)以市場規則作為決策規則；若遇到法規的制定或市場不足以應付的問題 時，才靠政府介入。 由上所述，公共選擇理論對於傳統公共行政的缺失，便提出了以下的運作主 張來加以改善(許立一，2002：42-44)： (一)反對國家過度干預與獨占，主張政府應該解除管制和建立誘因機制，強 調市場機能能夠有效率的分配資源，並認為「最好的政府就是干預最 少的政府」。 (二)制度設計應該反映個人的偏好，即在政府和市場之間的任何制度選擇皆 應反映財貨生產與分配的本質。 (三)主張透過市場競爭機制來轉化、滿足顧客之需求，並藉由私部門參與公 部門服務與工程契約的競標，以降低財貨生產和服務提供的單位成 本，進而提高整體效率。 (四)不得已需由政府提供特定的公共服務時，最好是透過「準市場機制」來 進行，如「使用者付費」原則，以調和供需使資源配置更有效率。

二、委託代理人理論(Principle/Agent Theory)

委託代理人理論源自於新制度經濟學，探討私人公司中，管理權與經營權的 分離的議題，亦即股東(委託人)與經理人(代理人)之間目標歧異的關係，以及因 此關係所產生的課責問題。代理人議題最早可以回溯到由美國經濟學家 Adolf Berle 和 Gardiner Means 所 合 著 的《 現代 公 司與 私有 財產 》 (The Modern Corporation and Private Property)(1932)一書開始，其中探討了所有者與經 營者之間的利益衝突與解決機制，以及個人與團體間風險分攤的問題，然後漸漸 延伸到探討組織中當事人與代理人的關係，以及代理成本的領域(武昌隆，2007)。 當企業或組織的規模不斷的擴大，所面臨的狀況日益複雜，風險也越來越 大，而開始有了風險分攤或轉移的問題，因此所有權與經營權的分開變成了一種 必要，委託人與代理人的關係就此發展出來。基於理性思維之下，個人透過代理 人的協助，可以分擔部分責任與風險。雙方之間互動的方式在於：委託人會企圖 建立能使代理人為其增加利益的誘因；而基於公司可能會被接管或破產的可能性 存在，代理人(經理人)的活動也必須受到股東的監控(吳瓊恩，2006：17-18)。 二者的關係產生了以下討論的焦點(方妙玲，2006：6)： (一)委託人與代理人兩造之間利益衝突及其互動關係。 (二)如何設計控制機制以維護代理關係。 (三)如何將代理成本最小化。 在討論這些議題時，該理論對於人的行為以及組織運作有幾個主要的前提假 設(林鐘沂、林文斌譯，2003；方妙玲，2006：4)： (一)無論委託人或代理人，均是以「自利動機」為出發，因此二者的目標通

常是分歧的。 (二)委託人與代理人之間存在著「資訊不對稱」(asymmetric information) 的情形，如前者可能無法觀察到後者所做的決策過程。 (三)委託人和代理人皆為有限理性，對於影響組織運作的環境變異因素無法 做出全面的掌控或預測，因此無法將所有可能發生的狀況納入契約中。 (四)委託人與代理人的風險偏好的不同。委託人是風險中立，而代理人為風 險規避者，因此委託人可利用監督或獎勵的方式來管理代理人的行為。 (五)資訊是有價的且可購買。委託人可利用各種資訊系統來掌握代理人行為 的相關資訊，但必須支付成本。 上述假設下，將衍生出兩個問題；首先，代理人可能因營私而犧牲委託人的 利益，而產生道德危機。再來，因為資訊不對稱即在有限理性的情況下委託人因 無法取得完全訊息，或欠缺專業知識，以至於無法選擇適當的代理人為其服務， 而產生了逆向選擇的問題，使得委託人的利益無法最大化。 為了解決上述委託人和代理人分工所產生的問題，二者之間產生了「契約關 係」，亦即為了確保代理人的行為符合委託人的期望，委託人應以契約具體的界 定雙方之間的權利與義務關係，以便日後做為依據來監督代理人執行任務的成 效。有效率的契約會在上面註明活動成本的資訊，包括生產功能及輸出成本。在 契約的成本確認中，將會依照代理人的行為或績效來進行測量。因此，如果輸出 的過程中充滿了高度的不確定性，代理人將不會去接受一個以績效為基礎的契約 關係。總而言之，以委託人的能力要去找到一個合適的代理人是有難度的(Ferris and Graddy, 1998:228)。 委託代理人理論應用至公部門後，卻導致在和私部門的課責關係相比較時， 出現了窒礙難行之處(林鐘沂、林文斌譯，2003)。原因在於很難決定誰是授權人，

也很難知道授權人所欲為何。公共服務的授權人是選民，但是他們所關心的利益 極為分散且多元，以致於幾乎不可能有效的控制身為代理人的公共管理者。而公 共管理者也很難找出每一位選民希望他們做的事。假如授權人沒有足夠的手段可 以確保代理人實現他們的目標，則代理人就不太可能有所表現。因此政府可增加 契約外包，使運作的方式類似於私部門，以利監督管理等事宜(莫勇榮，2004)。

三、交易成本理論(Transaction Cost Theory)

交易成本理論是用比較制度分析方法來研究經濟組織制度的理論。英國經濟 學家 Ronald H. Coase，於其著作《廠商的本質》(The Nature of the Firm)(1937) 中指出，在一個專業分工與交換的經濟體制下，價格運作會產生事前成本，如搜 尋資訊、契約協商和簽訂之成本，和事後成本，如監督契約執行之成本，而這些 生產費用以外的成本統稱為交易成本。Coase 並以此對經濟活動的治理機制作出 探討，分析出廠商與市場是兩種相對的治理方式，要採取哪一種方式，端視何者 所產生的交易成本較低(許惠珠，2003)。亦即，當交易成本的總和大到一定程度， 廠商就會放棄向市場購買，轉而以「內部化」(internalized)(如長期供給、僱 用契約等方法)來滿足相同需求；而內部化會直到廠商本身的組織、協調與管理 等交易成本的總和，提高至等於向市場購買時所負擔的成本為止。 隨後 Oliver E. Williamson 將此觀點發揚光大，並結合組織理論、策略理 論、商業史等，使交易成本成為新制度經濟學中重要的理論之ㄧ。其重要著作有 《市場與層級》(Markets and Hierarchies)(1975)，和《資本主義的經濟制度》 (The Economic Institutions of Capitalism)(1985)。他進一步地分析出了交 易成本產生的原因與交易成本的特徵(許惠珠，2003；謝叔芳，2008)：

Williamson 認為交易無法順利進行，是因為在交易過程中受人性因 素及環境因素所影響，造成交易的困難與交易成本的發生。人性因素包 含了有限理性和投機主義，而環境因素則包含了不確定性與複雜性，而 當有限理性和環境不確定性這兩項因素同時發生時，或者是少數交易和 投機主義同時發生時，則易產生訊息不對稱以及不信任的氣氛等因素， 以下對此六個因素作詳細說明： 1.有限理性：人類處理資訊或複雜問題時，會因身心、智慧、情緒等因 素限制了理性判斷的能力，所以交易中的行為並非最理性的結果。 2.投機主義：假設人類均是自私的，交易進行中的各方可能為了尋求自 我利益而採取詐欺的手法，造成不信任與懷疑，因而導致交易過程 監督成本的增加，降低了經濟效率。 3.環境不確定性與複雜性：環境中充滿不可預期性和各種變化，交易雙 方均把未來的不確定性和複雜性納入契約中，使得交易過程中增加 了不少訂定契約時的議價成本，並使交易困難度上升。 4.少數交易：交易過程的專屬性過高，或因異質性資訊與資源無法流 通，使得交易對象減少，市場被少數人把持，造成市場運作失靈。 5.資訊不對稱：當有限理性和環境不確定性這兩項因素同時發生時，或 是少數交易與機會主義同時發生時，便容易產生訊息不對稱的情 況。亦即由於環境及人性的因素，使得交易的雙方握有不同程度的 資訊，而為了獲得交易資訊，則必須增加交易成本。同時資訊的不 對稱也容易使得擁有較多資訊的一方先採取行動，而形成少數交易。 6.氣氛：交易雙方若處於對立狀態，則整個交易環境將會充滿不確定與 不信任的氣氛，以至於交易過程過於注重形式，增加了不必要的交 易困難和成本。

由上述的因素可以判斷出來，訊息成本是交易成本中的關鍵，這些成 本包含了衡量交換事務之價值成分的成本，以及保護權利、監督與執行合 約的成本(引自謝叔芳，2008)。 (二) 交易成本的特徵 交易成本的發生原因，進一步追根究底可發現源自交易本身的三個特 徵，這三個特徵形成三個影響交易成本高低的原因： 1.資產專用性：交易所投資的資產本身不具市場流通性，或者契約一但 終止，投資於資產上的成本難以回收或轉換成其他用途。資產專用 性程度則是指資產從原來的用途，轉做其他最佳用途使用後，所損 失的資產價值佔該資產原來用途價值的比例。一般而言，資產專用 性越高，組織越傾向將交易內部化，以降低因交易所產生的成本。 2.交易不確定性：交易不確定性可分成兩種，第一種包含有限理性所導 致各種預期與不可預期的偶發事件，第二為缺乏資訊的不確定性， 由隱瞞、詐欺及扭曲資訊所致，容易增加監督成本。 3.交易的頻率：交易的頻率越高，相對的管理成本與議價成本也越高， 交易雙方必須進行事前的溝通、協調與訂約，事後協商次數亦會增 加。交易頻率的升高使得企業會將該交易的經濟活動內部化，以節 省企業的交易成本。 由上所述，公司面對不同的交易狀況，將會藉由制度機制的設計與選擇來降 低成本。同樣的情形亦可應用至公部門，亦即經過市場測試之後，可將適合由市 場提供的服務外包，以降低成本。然而必須注意的是，在考量各項交易成本時， 還必須加上對於「公共性」的考量。公部門的公共特質會表現在資產特殊性上面， 而資產特殊性以及代理人的誠實與廉潔度都會增加交易成本。公共管理者必須清

楚知道公共組織具有哪一些公共特質、與私人組織的差異，才能夠在政府精簡與 委託外包的潮流之中運籌帷幄。 由上述公共選擇理論、委託代理人理論、和交易成本理論三者可分析出，新 管理主義有以下幾個理論主軸(陳政智，2002：14-15)： 一、假設個人是理性的：人被認為是自身利益的最佳仲裁者，他們應該盡可能地 被賦予更堆的自由去發展能獲得利益的策略，因此人被認為有比較成本與 效益，評量邊際所得，以及相應地回應的能力。 二、依上述假設建構模型：依理性選擇建構出公共選擇理論。 三、依新右派管理觀點，採用古典經濟學對市場的假定，認為市場有「一隻看不 見的手」可以維持穩定。 四、市場角色的極大化：私人市場是有效率且自我節制的，服務能由市場所提供， 也應由市場來提供。 五、政府角色的極小化：政府對市場的干預無效率可言，因此政府應該縮小。 六、以企業精神主義為依據，主張追求創新，開放競爭、重視效率與效能。 這些理念的重點就是對「效率」的追求，是源自於管理途徑的核心價值與新 古典經濟學的自由競爭主張。而效率是來自於企業精神(entrepreneurialism) 的創新方法，即在組織中成功地執行具有創造力的構想以充分使用資源；此外， 也主張競爭，透過競爭來打破獨占，以符合效率的要求，敦促進步，鼓勵創新。

第三節 新管理主義之特色與實踐策略

一、新管理主義之特色 依前述之新管理主義的理論基礎，可分析出以下的特色(林鐘沂、林文斌譯， 2003：74-77)： (一)放手給專業管理 如今各國的政府皆希望充分的了解其所屬的各層級組織的運作情形，誰 做決定、掌握狀況、並對結果負責等等。要達成上述的各點，便是要「讓 管理者管理」。這意味著高級管理者將為成果的達成與否負起責任，而不像 一般的行政人員，只服從他人下達的命令而已。 高級主管制的概念，其目標是發展出高級管理者的人才庫，他們可以隨 時在職位之間與部會之間進行調任。如今更大的重點是放在政策諮詢、一 般管理以及專業技能上，而不是放在特定職責所獲得的經驗之上。亦即， 高階管理人的選擇已經從專業性首長(例如工程師或各個衛生部門的醫 師)，轉變為各機關的管理性首長。管理被認為是一種需要專屬技能的工 作，而非其他領域的人士隨便就可上手的事務。這個目標是希望透過其管 理能力來帶動、增進總體的效率。 (二)明確的績效標準與衡量 管理方案的主要變革，便是組織將重點放在產出及結果上，而不是投

入。首先工作就是要界定目標，再以此訂定績效標準。管理改革重視個人 與機關的績效，各機關被期待去發展出績效指標，以衡量組織是否朝向既 定目標來發展。 (三)資金分配與表現結合 這 主 要 是 對 於 成 果 的 強 調 。 表 現 與 計 畫 預 算 制 (performance and programme system)取代了舊式的項目列舉預算制。計畫預算是根據機關的 特定計畫來分配資金，再將所有計畫成本分配到底下的子計畫當中。 政府也更專注於發展出較佳的長期規劃與策略管理方法，這意味著政府 必須確立組織的使命、期望目標的達成、探究組織與環境相契合的程度， 以及在這個環境下的優點、弱點、機會和威脅等因素的所在。透過結果與 資源相互連結的關係，而提供較佳的資源運用狀況。 (四)公部門單位的分解 分解(disaggregation)的意思是設立執行小型政策領域的機關，而將較 大規模的部會分割開來。這是「以產品為中心的企業化單位」，其資金獨立。 這項轉變開始於英國，由柴契爾政府於 1988 年在續階計畫(Next Steps)中 開始進行。在這個計畫的基本模型中，便是設立一個個別機關(agency)， 在契約的基礎上與相關政策部門合作，來負責服務的輸送。 (五)競爭性的引入 新管理主義的訴求之ㄧ，即是要削減政府與官僚體制的範圍。其中競爭

的手段被認為是降低成本並提升標準的關鍵方式。抱持這種觀點的人認 為，服務倘若具有「可競爭性」，便應該提供招標。透過招標的競爭方式來 提供服務，被視為比透過官僚體制來提供服務更可減少成本。 (六)重視私部門型態的管理行為 這包括了人事甄補的改變，其設計在於使人員更能配合他們的職位、更 能評鑑其表現，以及根據績效薪俸制來使報酬更合理。此外也可透過訂定 契約的短期任命來提升績效或是解雇表現不良的人員。這些具有彈性的人 事和預算制度，都是來制私人部門。這個做法也得到經濟學者的背書，他 們認為除非有適當的誘因制度存在，否則組織或個人並不會盡全力的展現 實力。 (七)資源運用上的克制與節約 新管理主義需要增加注意力於資源的最佳運用上。這包括削減成本，並 且將資源運用在最有助於達成策略目標的重點計畫上，以期達到「做的更 多，花費更少」。 由以上的特色來分析，新管理主義有著以下的重點(伏怡妲，1999)： (一)強調組織的效率、效能：作法包括了生產力目標的設定、以及在組織之中或 組織之間創造一個具有競爭性的環境等。 (二)注重結果：從以往對組織程序的要求，轉變為對結果產出的重視。 (三)要求服務品質：消費者的地位被提升至服務提供點重點。 (四)分權管理：以往高度集權、層級節制的組織結構已不再盛行。 (五)強調組織核心人物的策略能力：如此以便引導變革，並能以最小的花費，對

外界的改變和分歧的利益，做出適當而有彈性的回應。

(六)監督與評鑑：以各種的彈性方式來監督組織的績效，使其政策結果的產出能 更具成本效益。

二、新管理主義之實踐策略

英國的公共管理學者 Ewan Ferlie 等人在 1996 年提出了新管理主義的四種 模式，分別是效率趨力模式（the efficiency drive）、組織精簡與授權模式 (downsizing, decentralization and the market)、追求卓越模式(in search of excellence)、以及公共服務導向模式(public service orientation)。這四個 模式在發展上有時間上的先後順序，並且也顯示出了新管理主義在英國的公共部 門中各個階段施行的重點及實踐方法。 (一)效率驅力模式 效率趨力模式出現在 1980 年代的初期，被視為是新管理主義最早表現 出的特徵。此模式認為公部門是沒有效率，且不夠企業化(business-like) 的，不論是在組織的形式方面或是價值觀與運作方面皆是如此，而且因為 沒有對組織的虧損設定一個最低限度，也因此沒有獲利的動機存在。所以， 解決之道就是需要一套穩固且有效率的管理措施和原則，而這些原則在私 人部門中就可以找到。 為了支持上述的論點，公部門開始設定「基準」（benchmarking）以管 理其表現、以及採用更透明化的目標設定和目標管控方式，並在實質的財 政表現之上擴大審查的活動…等方法，來改善管理的訊息的動向。在這些 過程之下隨之而來的是更加強化且直接的科層管理，以及專業自治的權力

和範圍的降低。 (二)組織精簡與授權模式 Ferlie 等人指出，1980 年代，在商業的世界裡，對於組織形式的喜好， 已經從原先龐大的、具有穩固統整的科層管理形式中，轉移到對更精簡、 更有彈性的「後福特主義」(post-Fordist)結構之上。他們並認為這種模 式顛覆了傳統的公部門管理方法。此模式包括了將舊有的公部門中用來分 配資源的計畫模式，轉變成ㄧ個精密的市場或準市場模式；把原先層級節 制 的 管 理 轉 變 成 鬆 散 的 契 約 管 理 ； 藉 由 將 非 重 要 事 務 的 外 包 (contracting-out)，來將小型的策略核心與龐大的運作組織做分隔等等。 所有的程序都是為了縮減組織的層級和規模，以導向一個以影響力管理和 網路式管理為主的組織型態。 (三)追求卓越模式 Ferlie 等人定義了新管理主義思潮的第三個方向，這是衍生自管理理 論中的「人群關係」和「組織文化」的取徑之中，同時也受到了「學習型 組織運動」(learning organization movement)中，對於強化集體文化和 價值觀，以及用文化手段來達到策略變革等宣稱的影響。他們認為這個模 式可以透過兩種方法來進行：一為由下而上(bottom-up)的途徑，強調團隊 工作、增權賦能、以及權力下放等；另一個方法則是由上而下(top-down) 的途徑，此途徑則著重於魅力管理(charismatic management)與領導風範、 企業訓練和企業認同與文化的建立。

(四) 公共服務導向模式

此模式想要將公私兩部門中執行和技術裡最好的要素相融合（運用私 有部門中創發的品質管理技術，以及公共服務中的特有任務的認知），以達 到對於服務品質的強烈要求。這個模式和 1997 年英國新勞工黨政府走馬上 任時，由 T. Blair 和Ａ. Giddens 所領導之第三條路線(the third way) 極為相似，亦即，欲採用最佳的方法來達到最高的效率和品質。 從以上的四個模式中可以看出，新管理主義的發展，一開始是對效率的絕對 追求，透過財務控制、績效監督、增加對顧客的回應性等手段來達成，許多方法 都是從企業直接移植過來；第二階段的發展則是轉移到組織結構面的改革之上， 縮減公共部門的規模，採用方案委託、契約外包等方式，來強調市場機制與競爭 的概念。第三個階段則是進入到組織自身的發展，重視組織的學習能力與願景的 達成。最後，因為開始體認到公共部門有別於私人企業，而開始強調公共服務的 特殊性與使命感。由於前三個模式太過強調「顧客」取向，所以公共服務導向模 式的此種訴求也獲得了中間偏左者的支持。

第三章 大學治理的探討

第一節 大學治理的定義與內涵

一、治理的定義

什麼是「治理」？不同的人對它有不同的定義。簡單的來說，可以解釋成「誰 做了什麼樣的決定？」(Goedegebuure & Hayden,2007)，亦即，在一個大架構的 組織整體中，其內部單位權力與功能的分配、各單位間的溝通模式與管控、以及 與外部環境之間關係的經營 (Harman,1992:1280; Balderston,1995)。

世界銀行在 1989 年提出了「治理危機」一詞，被認為是最早開始使用「治 理」一詞，而後，治理成了 1990 年代國際政治學、經濟學和社會學等熱絡的討 論議題。世界銀行從國家的層級將治理界定為「一個國家在各個層次執行其經 濟、社會資源、權力的行為」(World Bank,1994: xiv)。加拿大治理研究學者 Plumptre 等人則指出，治理為「引導社會與組織的藝術」，是一種責任能力與回 應能力的權力運作(引自孫本初、鍾京佑，2005：109)。OECD 則是以一個較為企 業面向的觀點來做定義：治理是在於企業的管理、與其董事會、和所有利害關係 人之間的一組關係。治理同時也提供了一個架構，使組織可以設立目標，發展達 成 目 標的 方法 ，並 監控 表現 等 (OECD, 2004: 11) 。而 「全球治理 委員會 」 (Commission on Global Governance)在 1995 年發表的《我們的全球夥伴關係》 (Our Global Neighgorhood)研究報告中更詳細的說明：

「治理」為「很多公共的或私人的個人和機構，在處理他們共同事務的諸多方式 的總和。它是使相互衝突或不同利益得以被協調，並採取聯合行動的持續過程。

它包括有權迫使人們服從的正式機構和建制，以及種種非正式的安排。」 由上述的定義可以分析出，治理具有四項特徵：(1)治理不是一套規則，或 是一種活動，而是一個過程；(2)治理過程的基礎不是控制，而是協調；(3)治理 的範圍涉及公共部門，亦包括私人部門；(4)治理不是一種正式的制度，而是持 續性的互動。 此外還有兩個與治理相似的名詞，管理和行政。「行政」這個詞的定義眾說 紛紜，有時被看作與「管理」同義，而被認為是設定目標、實現計畫、與實施政 策的過程。但是在商業管理和公共行政的研究領域當中，行政與管理，二者是截 然不同的概念。在此，管理被看作是更為重要且更高階層的任務，包括了目標設 定、實施和監控等。另一方面，行政則被認為是較為受限制的任務，主要在執行 機構的日常事務，以及由他人所設定的政策。因此策略管理就被定義成「在於辨 清、選擇、以及實行最有效益的手段，以確保組織內部的技能與資源能夠長期的 與外界充滿競爭的經濟和社會環境相容」(Vilijoen, 1991; 引自 Harman,1992: 1280) 。換句話說，管理是由高階經理人來負責，而行政則是較屬於細節、相對 層級較低的組織工作。英國傳統的公共行政管理學者也將行政和管理二者視為不 同的事物，但是分析的切入點則有差異，將行政放在理論層面，管理放在應用層 面，如 Spann (1979) 將二者定義為「行政是對於方法的研究，即相關於實現政 策與達成目標的架構和過程等；而管理則是涉及了政策的執行，以及對於部門中 人事和工作的監督」(引自 Harman,1992: 1280)。 三者比較起來，治理的目的在於協助組織制定並完成目標；治理的工作包括 了目標設定、過程監控、成果評估、組織架構、組織溝通、人事、財政、與外界 的環境互動等；治理的內涵在於其中權力和責任的分配與互動。與管理和行政相 較，治理一詞所涵蓋的範圍較為廣泛，三者的討論同樣的都在於組織的結構與事

務，但是除此之外，治理更注重組織內部與其所處的整個系統中權力的協調。 綜上所述，治理的定義，可以用牛津大學的《大學治理白皮書》 (White Paper on University Governance)中所闡明的來做總結(2006:5)： 治理係指一個機構中的決策過程。這暗示了需要組織中協助設定政策和目標的行 政體系，將政策付諸實行，並且監控其過程以達成成果。治理同時也意味著，由 被授予責任和權威以推動政策的行動者所形成的機制。完善治理原則的採用，有 助於決策者辨識、評估、和處理機構的危機，並設立良好的財政控制系統。最後， 一個具備良好設計的治理結構不僅可以協助組織內所有的成員完成工作，同時也 可以服務公共大眾，向外界提供機構的績效。 二、大學治理的定義與內涵 由以上的治理定義延伸至高等教育機構之中，大學治理的定義即為「高等教 育系統和機構中用來組織和管理的過程，與其中權力的分配和執行，以及與政府 之間的關係」(Harman,1992: 1280)。 以上衍生出了大學治理的內涵，即內部治理和外部治理兩個層面。前者關切 大學內部權力的配置與決策過程，包括定位與目標、組織結構、經費分配等，其 中主要的利害關係人包括了董事會、校長、學術評議會、教職員、和學生等；後 者則偏重於大學和外部利害關係人，包括政府、產業及社區之間的關係 (戴曉 霞，1995)。學者對於大學治理的層面也是從關注大學內部的事務開始，日後， 隨著高等教育的參與者逐漸地多元化，研究的範圍才延伸到大學外部的環境。

(一)內部治理 對於大學治理的討論，一般認為最早是開始於 1960 年代，由 J. Corson 所提出。他將大學內的事務分成了學術事務與行政事務兩種。學術人員有 權決定課程、學術人員的地位、教學、研究、和學生表現等；而行政人員 的權威則是在於財政、公共關係、硬體設備、校友和學生事務等 (Corson, 1976; 引自 Hines, 2000: 107)。 (二)外部治理 1980 年代以後，逐漸開始對外部治理進行討論，早期是從學校的角度 出發，認為大學自主與學術自由等要素，能夠使高等教育機構產出極大的 效率，Moos 和 Rourke 在針對政府與大學之間關係的研究結果中就指出， 越是具備自主權力的公立大學，越能夠強化政府的效率 (引自 Hines, 2000: 125)。然而，隨著高等教育關係到國家發展的認知逐漸地擴散，學者便紛 紛轉向以政府的角度出發，來著手外部治理的研究。在此，政府對大學事 務的干預，以及對大學做全國性的協調所產生的衝擊，是討論的重點。 Glenny 在其研究當中，嘗試著想找出政府與大學之間的結構性關係，以確 保品質和提升大學機構的多樣化經營。他還認為，負責所有公立大學的單 一治理委員會雖然是治理架構的原型，但是中介協調委員會的出現，將會 是未來的潮流 (引自 Hines, 2000: 125)。 在探討高等教育治理時，有一個重要的相異點必須要分析出來，即各國的高 等教育系統和機構在其國家和地方政府控制之下的獨立程度。仔細來說，有三個 高等教育中主要的組織問題是要被檢視的：如何構思與安排任務？如何定義與維 持信念？如何分配權威或法定力量(Clark, 1983)？同時也有必要檢視高等教育 與政府間的關係，以及其中根本的緊張局勢。

卡內基基金會(Carnegie Foundation)在 1982 年有一篇關於高等教育治理的 報告指出：高等教育的控管中有著本質上的緊張拉鋸。學院和大學一方面被期待 著要回應社會的需求，同時又要在自由且沒有過度干預的情況之下進行其核心任 務。在理想上，這兩個相伴的義務－機構完整性與公共績效－是可以保持平衡 的。但在實際上，兩方面是呈現拉鋸的狀態。有時，過多的社會要求破壞了大學 的完整性；有時，大學似乎對於外界環境反應過於遲鈍(引自 Harman,1992: 1280)。

第二節 大學治理的演進

大學在現今社會上，一直是一個受人矚目且性質特別的機構，最主要的是大 學需要國家提供龐大的經費使其能夠順利運作，但是相對的，也提高的政府和一 般大眾對於大學的關切；而大學這個包含了研究與教學的機構，在社會中的角色 定位，長久以來也是極受爭議的論點。追本溯源，本節將著手於討論大學這個機 構的形成與早期的治理形式，以便釐清大學創設的理念與運行原則。 一、大學治理的起源 今日世界各國的高等教育可說主要是從歐洲的中古大學演變而來。雖然早在 希臘晚期，就有「雅典大學」（University of Athens）和「亞里山大亞里大學」 （University of Alexandria）的出現，而羅馬帝國時期也有「羅馬大學」 (University of Rome)和君士坦丁堡大學（Constantinople University）的設 立，但是因為這些「大學」的研究性質只偏重少數幾門科目，而成員亦只具地域

性，因此學術界並未將其視為最悠久的高等學府（林玉体，1997）。其它文明古 國如印度、埃及，和中國等，雖然都具有獨特的高等教育傳統，但大多已消逝（戴 曉霞，2000）。而歐洲中古大學之所以能夠得到大學史學界的認同，成為公認最 早出現的大學，是因為這些學府在出現之後，雖歷經興衰起伏，卻仍源遠流長； 對於學科的研究較為廣博；具有學術巨擘授課，使學生自遠方慕名而來；師生的 來源擴散於歐陸之間，並非侷限於小部分地區；而師生也開始享有了特殊的權利 （林玉体，1999）。總而言之，大學治理的起源受以下各點影響甚深： (一)教會的影響 歐洲自西羅馬帝國崩裂後，進入了黑暗時代，社會秩序靠著各地區政治 勢力與教會權威勉強的維持著。這段時期的文化活動，僅在於各地的修道 院。西元六世紀，聖本篤（St. Benedict, 480-543？）領先在義大利設立 了規模組織最嚴密完整的修道院，為其後成立的修道院所取法。院中的修 士和修女除了過著與世隔絕的苦修生活之外，手抄經典亦為生活的常規之 一，修道院中也收藏了典籍，使希臘羅馬的人文智慧得以延續。有些修道 院還另外辦有寺院學校以培養傳教士。修道院設有終身職的院長（abba）， 成為監督並經營這種修道院生活社群的大家長。院裡實施公決制，重要事 務必須經過院長所主持的院會（council）會商意見，這種生活社群的組織 形態對後來大學的發展形式，不無啟示（郭為藩，2004）。 而到了十一世紀中期，由於十字軍數度的東征，促進了東西的文化交 流，教會為了培養人才以配合社會需求，便開始興辦教會學校（cathedral schools），教授七藝和聖經。十二世紀時，由阿拉伯文翻譯而來的古希臘 哲學大行其道，巴黎的教會學校，因為擁有名師的教學，吸引了來自歐洲 中北部各地的學生。其中最負盛名的便是於聖母院（Notre Dame Cathedral） 執教的亞培拉（Peter Abelard, 1079-1142）。亞培拉博學多聞，精於邏輯，

擅長神學和哲學，曾吸引數百學人聚集巴黎，聽眾一度多達五千人。巴黎 的教會學校，因此成為了爭辯和研究教父哲學的大本營，為後來的以神學 聞名的巴黎大學奠下根基。 (二)行會形式的啟發 當歐洲漸漸走出黑暗時期，封建制度漸形解體，商業開始熱絡，市鎮興 起，但當時的社會仍時有動亂，在尚未出現強而有力的中央統治政府之際， 各行業的新興的商賈勢力為了自己的利益，和保護從業人員的安全，以助 於交易買賣能夠順利的進行，隨組成了自保性的組織—行會。中古歐洲的 行會在十二世紀時便開演進成與現代商業組織相似的機構，而在十四世紀 時的德國，機構形式臻至成熟，某些行會在當時享有的特權，仍延續至今 日。 行會的組成人士，皆是同行技藝中經驗豐富的專家，他們被稱作師傅 （master craftsman），其地位介於貴族教士與佃農之間的中產階級，隨著 這些人的財富累積越來越多之後，行會的勢力也就越來越大，不但左右了 經濟權，支配了藝徒教育權，並且進而向政治權進軍（林玉体，1997）。 當時的帝王會發放專業特許證（letters patent）給各行會，此外，為 了獎勵行會在打擊殘餘的封建勢力上的幫忙，便授予行會許多貿易上的特 權與方便。但在享有特權之外，各市鎮的商業當局會派代表參加行會的會 議，以便監督和控制這些技藝活動。而行會維護自身權益的手段，如遊行、 示威、罷工等，亦是將來大學師生組成會的模仿之舉。 行會最具體的功能之ㄧ，便是規定了行業技藝標準、成品價錢、以及會 員權利與義務等。行會也是當時藝徒制度（apprenticeship）的審查組織。

當時的人若想要加入某個行業，則需要通過該行業的藝徒教育訓練，訓練 有三個階段，學徒（apprentice）、技師（journeyman）、和師傅（master）。 行會的審查是在技師階段，學成的技師可以向該同業技藝的行會提出個人 之「精心傑作」（masterpiece）的評定，作品若通過，則該技師便開始享 有師傅的頭銜，可加入行會，獨立開業，亦可收授學徒（林玉体，1997）。 (三)大學治理的起始 1.大學的形成 聲望崇隆的大師於歐洲各大城市執教和辯論，吸引了許多學生慕名而 來，使得這些城市日後逐漸發展為中古大學的據點，如在巴黎有亞培拉講 授神學；義大 利 南部的沙列 諾 有醫學 名 家君士坦丁（ Constantine of Cathage）的教學，將此地塑造為醫學重鎮；而義大利北部的波隆納則因為 有民法專家艾爾納留（Irnerius, 1071-1137）帶頭講授羅馬法—即查士丁 尼法典（Justinian Code），刺激了教徒對宗教法的整理編撰纂，使得此處 成為法學研究的大本營。從此，這三所大學成為日後大學設立所模仿的原 型，稱為母大學。 但是大學成立的時間沒有辦法切確的論斷，因為一開始只是教授和學生 的聚集之處，在早期，稱為 studium，意指學習之所；或是 discipulorum， 即一個致力於追求學問之人的結合；逐漸的，當教會學校吸引了越來越多 的教師和學生後，便開始有了 studium generale 這個詞的出現，意思是國 際性的學習場所。 十三世紀末到十四世紀時，對於大學機構的發展才開始有了比較嚴謹的 法律界定。教宗會為 studium generale 背書，使其具有作為學習之所的法

定地位，有時這法定權威的授予則是由帝王來進行的 (Cobban, 1992)。 一直到十五世紀，universitas 這個字彙才被廣泛的用來指稱一個聚集 了 教 學 和 學 習 的 學 術 社 群 。 而 大 學 一 詞 —university 便 是 源 自 universitas，原是借用羅馬法規，意思是「法人組織」（corporation）。 根據羅馬司法體制對這種「法人組織」的認定，必須符合五個條件：（1） 至少有三位以上的創始人；（2）組織的行動由多數決定；（3）由一位首長 或代表人對外處理相關會務；（4）其債務或財產係組織公有，不由個別成 員負責；（5）整個法人財產的維持視同一個體，比照任何公民在擁有財產 的身分上一樣。無論行會或是法人組織，基本上，在發展初期的大學，性 質上僅為一種學術性的結社，受到當地政府勢力或教會的保護；而後才逐 漸演變成為機構（institution）的型態（郭為藩，2004：4），模仿起技藝 行會組織，形成「學者集團」，稱之為「教師與學生行會」，此為大學的雛 形。 學者集團的運作也有著和一般行會的一樣的層級制度，相對於學徒、技 師 、 師 傅 ， 在 學 者 行 會 方 面 ， 地 位 最 低 的 是 還 在 學 習 三 藝 的 undergraduates，其次是修完三藝的 bachelors，地位最高的是七藝都合格 的 masters，擁有教學證書，可以教導 undergraduates 和 bachelors（戴 曉霞，2000）。 2.大學的早期治理 大學在形成初期，所要面對的外部治理，主要是面對政治當局和教會 的力量。當時的教皇及世俗政權一直不斷的有權力上的競爭，雙方皆想藉 著拉攏大學來強化自身的力量，大學因此從中獲得了不少利益。例如，學 者集團為求自保，會向帝王和教會要求頒授皇章（imperial charter）或

是教皇詔書（papal bull）來確立自身的地位，同時爭取特殊的權利。1158 年日爾曼帝王 Frederick Barbarosa 頒給了波隆納師生研究和教學自由的 特權； 1194 年巴黎的學人獲得教皇的恩准，享有了免稅、受當地政府保護、 免受市民干擾之類的特權。逐漸地，中古歐洲的大學師生擁有了下列四項 特權：（1）罷課、罷教、及遷校的自由，此項特權有助於學術研究自由的 爭取，學者的身分因此被看重，也讓知識傳播了開來；（2）免稅、免役並 且享有司法審判權；（3）教授享有參政權；（4）獲有大學學位者，擁有到 處教學權。 中古時期的大學在內部治理的形式上一般來說有兩種，是依據教師薪 資給付的來源所界定的分別是教師大學（magisterial university）和學 生大學（student university）。 (1)教師大學 教師大學多位於阿爾卑斯山以北，以巴黎大學為代表，所又稱為巴黎模 式。教師的薪水是由教會所給付的，而教師處理學校事務。個別的學科會 形成個別的教授團，一開始只有神學、法學、及醫學教授團，但其後七藝 的學習日漸重要，文學教授團才因此成立。早期的母大學是單科大學，日 後大學的規模逐漸擴大，大學裡遂有文、法、神、醫四個教授團，而文、 法、神、醫四個學院也就相繼的成立。例如巴黎大學於 1200 年成立文學院， 1208 年在神學院裡加上宗教法之教學，1271 年成立法學教授團，1274 年成 立醫學教授團。波隆納則於 1316 年才有醫學教學，1360 年才設有神學院。 逐漸的，四種學院齊全的大學才開始普遍 (林玉体，1997)。 各教授團會各選出一名院長 (Dean)，大多由資深教授擔任。由於文學 院的教授特別多，因此勢力也最大，所選出來的院長在大學行政上也最有