新管理主義之理論基礎

新管理主義受到「新古典經濟學」(或稱「經濟理性主義」)的影響，其理論 基礎因而是由「公共選擇理論」、「委託代理人理論」、以及「交易成本理論」等 理論發展而來的。

一、公共選擇理論(Public Choice Theory)

公共選擇理論可以說是新右派的思維中，用來批評政府效率不彰的最有力 論點。此理論將經濟學的假設與分析方法運用到政治科學和公共行政之上，最早 始於 1940 年代，由蘇格蘭經濟學家 Duncan Black(1908-1991)開始發展。1962 年 James M. Buchanan 和 Gordon Tullock 共同發表了《共識的計算》(The Calculus of Consent)一書，以實證經濟學的分析方式來解讀現代民主憲政政府的運作，

聚焦於政府在政策實踐與社會選擇間所產生的衝突，以及理想中資源分配的最佳 狀態與現實的落差，此書為公共選擇理論立下了一個里程碑。而到了 1971 年 Vincent Ostrom 和 Elinor Ostrom 兩 人 在 美 國 《 公 共 行 政 評 論 》 (Public Administrative Review)發表〈公共選擇：公共行政研究的不同途徑〉(Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration)一 文後，此理論才逐漸流行起來(徐仁輝等，2005)。

公共選擇理論對於公部門官僚體制最主要的批評在於認為其中的報酬系統 無 法 提 升 績 效 表 現 ， 以 及 政 治 人 物 和 官 僚 人 員 等 並 沒 有 控 制 成 本 的 誘 因 (Larbi,1999)，因此造成了資源的浪費，支出不斷地增加，以及提供了過多不必 要的服務。這些批評主要建立在個體經濟學的「全面理性」假設之上。所謂全面 的理性是指，人類是依理性的判斷來做出行為的，而此理性行為有著一連串的假

設：1.人們擁有一套明確的偏好，且可為人們輕易感受、排序、與比較；2.他們 的偏好與順序可以遞移，或者在邏輯上一致；3.人們是「極大化者」，會尋求可 以達到最大可能效益與最小可能成本的決策；4.人們的行為基本上都是自我本位 的、利己的，以及工具性的 (Dunleavy, 1986:147)。換句話說，理性的人必須 經由誘因體系的引導而產生行為。無論其個人慾望如何，若某活動將帶來懲罰，

則會打消進行該活動的念頭；若帶來獎賞，則他會被吸引而從事該活動。而官僚 人員就像其他人一樣，並非受到公共利益的驅使而產生行動，而同樣的是以個人 的私利為出發點(林鍾沂、林文斌譯，1999)。

以上述的「理性選擇」和「自利動機」的觀點來看，官僚體制的運作將不盡 人意。因為個別官僚人員所關心的是自身福祉的最大化，希望由機關付出成本來 強化自己可運用的資源，並藉此謀求更多的選票。Anthony Downs(1957)便指出，

政治人物是受到權力所激勵，而端出能夠迎合大多數選民偏好或是某些利益團體 的中間政策，以贏得選舉獲取權力；但是政府卻可能需要花費好幾倍的成本來取 消這些效 率低落 的政 策。以上 的種種現象，Tullock 稱之 為「政府失靈」

(government failure) (徐仁輝等譯，2005：11-25)。

除了對官僚體制的效率批評以外，公共選擇理論還提出了「最佳結果」的獲 致，此論點提倡將市場的角色極大化，以及將政府的角色極小化，將許多的財貨 與服務交由市場來生產與提供，如民營化與簽約外包等。此派學者認為市場中擁 有較佳的課責機制，這和官僚體制中沒有負責對象的情形形成了對比。但是要注 意的是，公共選擇理論對於市場力量的提倡並不代表要完全抹煞政府的功能，因 為在針對一些不可分割的公共財方面，由政府採取法律的干預，將可大幅的降低 達成公共協議所需要付出的談判成本。

簡單的來說，公共選擇理論有以下五個主要的特徵(孫本初，2006)：

(一)強調理性與效率。

(二)方法論上的個人主義。

(三)注重公共財：即政府最終的角色扮演，因為政府對公共財負有最大的管 理責任。

(四)強調法律與秩序：公共選擇理論在規範上偏向於個人自由，而個人自由 的保障有賴於限制強制性的集體行動，使集體行動的成本降低，而有 效率的達成個人自由。

(五)以市場規則作為決策規則；若遇到法規的制定或市場不足以應付的問題 時，才靠政府介入。

由上所述，公共選擇理論對於傳統公共行政的缺失，便提出了以下的運作主 張來加以改善(許立一，2002：42-44)：

(一)反對國家過度干預與獨占，主張政府應該解除管制和建立誘因機制，強 調市場機能能夠有效率的分配資源，並認為「最好的政府就是干預最 少的政府」。

(二)制度設計應該反映個人的偏好，即在政府和市場之間的任何制度選擇皆 應反映財貨生產與分配的本質。

(三)主張透過市場競爭機制來轉化、滿足顧客之需求，並藉由私部門參與公 部門服務與工程契約的競標，以降低財貨生產和服務提供的單位成 本，進而提高整體效率。

(四)不得已需由政府提供特定的公共服務時，最好是透過「準市場機制」來 進行，如「使用者付費」原則，以調和供需使資源配置更有效率。

二、委託代理人理論(Principle/Agent Theory)

委託代理人理論源自於新制度經濟學，探討私人公司中，管理權與經營權的 分離的議題，亦即股東(委託人)與經理人(代理人)之間目標歧異的關係，以及因 此關係所產生的課責問題。代理人議題最早可以回溯到由美國經濟學家 Adolf Berle 和 Gardiner Means 所 合 著 的《 現代 公 司與 私有 財產 》 (The Modern Corporation and Private Property)(1932)一書開始，其中探討了所有者與經 營者之間的利益衝突與解決機制，以及個人與團體間風險分攤的問題，然後漸漸 延伸到探討組織中當事人與代理人的關係，以及代理成本的領域(武昌隆，2007)。

當企業或組織的規模不斷的擴大，所面臨的狀況日益複雜，風險也越來越 大，而開始有了風險分攤或轉移的問題，因此所有權與經營權的分開變成了一種 必要，委託人與代理人的關係就此發展出來。基於理性思維之下，個人透過代理 人的協助，可以分擔部分責任與風險。雙方之間互動的方式在於：委託人會企圖 建立能使代理人為其增加利益的誘因；而基於公司可能會被接管或破產的可能性 存在，代理人(經理人)的活動也必須受到股東的監控(吳瓊恩，2006：17-18)。

二者的關係產生了以下討論的焦點(方妙玲，2006：6)：

(一)委託人與代理人兩造之間利益衝突及其互動關係。

(二)如何設計控制機制以維護代理關係。

(三)如何將代理成本最小化。

在討論這些議題時，該理論對於人的行為以及組織運作有幾個主要的前提假 設(林鐘沂、林文斌譯，2003；方妙玲，2006：4)：

(一)無論委託人或代理人，均是以「自利動機」為出發，因此二者的目標通

常是分歧的。

(二)委託人與代理人之間存在著「資訊不對稱」(asymmetric information) 的情形，如前者可能無法觀察到後者所做的決策過程。

(三)委託人和代理人皆為有限理性，對於影響組織運作的環境變異因素無法 做出全面的掌控或預測，因此無法將所有可能發生的狀況納入契約中。

(四)委託人與代理人的風險偏好的不同。委託人是風險中立，而代理人為風 險規避者，因此委託人可利用監督或獎勵的方式來管理代理人的行為。

(五)資訊是有價的且可購買。委託人可利用各種資訊系統來掌握代理人行為 的相關資訊，但必須支付成本。

上述假設下，將衍生出兩個問題；首先，代理人可能因營私而犧牲委託人的 利益，而產生道德危機。再來，因為資訊不對稱即在有限理性的情況下委託人因 無法取得完全訊息，或欠缺專業知識，以至於無法選擇適當的代理人為其服務，

而產生了逆向選擇的問題，使得委託人的利益無法最大化。

為了解決上述委託人和代理人分工所產生的問題，二者之間產生了「契約關 係」，亦即為了確保代理人的行為符合委託人的期望，委託人應以契約具體的界 定雙方之間的權利與義務關係，以便日後做為依據來監督代理人執行任務的成 效。有效率的契約會在上面註明活動成本的資訊，包括生產功能及輸出成本。在 契約的成本確認中，將會依照代理人的行為或績效來進行測量。因此，如果輸出 的過程中充滿了高度的不確定性，代理人將不會去接受一個以績效為基礎的契約 關係。總而言之，以委託人的能力要去找到一個合適的代理人是有難度的(Ferris and Graddy, 1998:228)。

委託代理人理論應用至公部門後，卻導致在和私部門的課責關係相比較時，

出現了窒礙難行之處(林鐘沂、林文斌譯，2003)。原因在於很難決定誰是授權人，

也很難知道授權人所欲為何。公共服務的授權人是選民，但是他們所關心的利益 極為分散且多元，以致於幾乎不可能有效的控制身為代理人的公共管理者。而公 共管理者也很難找出每一位選民希望他們做的事。假如授權人沒有足夠的手段可 以確保代理人實現他們的目標，則代理人就不太可能有所表現。因此政府可增加 契約外包，使運作的方式類似於私部門，以利監督管理等事宜(莫勇榮，2004)。

三、交易成本理論(Transaction Cost Theory)

交易成本理論是用比較制度分析方法來研究經濟組織制度的理論。英國經濟 學家 Ronald H. Coase，於其著作《廠商的本質》(The Nature of the Firm)(1937) 中指出，在一個專業分工與交換的經濟體制下，價格運作會產生事前成本，如搜 尋資訊、契約協商和簽訂之成本，和事後成本，如監督契約執行之成本，而這些 生產費用以外的成本統稱為交易成本。Coase 並以此對經濟活動的治理機制作出 探討，分析出廠商與市場是兩種相對的治理方式，要採取哪一種方式，端視何者 所產生的交易成本較低(許惠珠，2003)。亦即，當交易成本的總和大到一定程度，

廠商就會放棄向市場購買，轉而以「內部化」(internalized)(如長期供給、僱 用契約等方法)來滿足相同需求；而內部化會直到廠商本身的組織、協調與管理 等交易成本的總和，提高至等於向市場購買時所負擔的成本為止。

廠商就會放棄向市場購買，轉而以「內部化」(internalized)(如長期供給、僱 用契約等方法)來滿足相同需求；而內部化會直到廠商本身的組織、協調與管理 等交易成本的總和，提高至等於向市場購買時所負擔的成本為止。