大學治理的相關概念

壹、大學的角色

大學這個機構，具有多樣化的功能，例如，整合文化、政治社會化、教育、

以及為社會和經濟問題創造新的適應能力等。因此，在大眾的眼中建立起了高度 的名望，而過去大多數的政府也樂意提供龐大的經費給大學。然而，自 1980 年 代中期以來，在政府的財力日益吃緊，大眾對公共部門的績效要求逐日升高的情 況下，大學這種長久以來不受質疑的角色開始有了危機。在許多 OECD 國家中，

大學失去了在高等教育中的獨佔地位；政府的總額預算逐漸的為特定預算所取 代；對於強化大學與企業和社會之間關係的政治要求日漸趨高；而決策者也對大 學的作為和影響力越來越感到有興趣。

大學的角色，以理想的典型來說，可以區分為兩種類型，一種是「大學做為 文化的機構」(universities as cultural institutions)，另一種是「大學作 為公共服務的機構」(universities as public service institutions)(Braun, D., Merrien, F., 1999:11)。對於前者的信念觀點是，大學只提供一般性的貢 獻，而對於社會凝聚力和經濟發展並沒有特定的目的。此信念影響了大多數歐陸 國家的政府行動，也對美國部份的州政府有些許的影響。而後者的觀點較為功利 主義，認為大學應對於具體的社會、政治、和經濟等目標負起責任。這個信念則 是影響了大多數美國各州的大學/州政府關係。

ㄧ、大學做為文化的機構

此信念在十九世紀的歐洲有很大的勢力，大學被賦予了不受政治干擾的機構

自主，以追求新知並傳遞給社會。這個信念模式的始祖之ㄧ，W. von Humboldt, 便認為大學是屬於文化的機構，需要獨立的空間來運作，以便實現其公共功能。

而社會學大師 T. Parsons 則認為大學的表現不應該，也不能用市場的語言來衡 量，因為大學的價值並不只是新知識的創發，最重要的是對於各個社會的「潛在 模式的維持」或「文化的整合」。大學造就了一個國家的文化，其功能是無法量 化以計的。更仔細的來說，大學做為文化的機構，有以下的特徵(Braun, D., Merrien, F., 1999:11)：

(一)大學這個體系，或者說其存在的理由，有著舉世皆通的科學法則，與經 濟世界的瑣碎現實無關。

(二)政府應保護大學這個科學社群，並提供其工具，使之完成使命。

(三)學術自由是個神聖的價值。學者會捍衛其目標的內在價值，並且拒絕所 有可能會摧毀其價值的壓力與干涉。

(四)大學就是建立在這樣的學術人員所組成的社群之上，維護著共同的理 念。

(五)大學校長、院長、系所主任，除了盎格魯薩克遜國家以外，是由最年長 的(primus inter pares)學術人員來擔任。

(六)對受教者來說，大學被認為多少算是個免費的公共服務，由稅收來提供 經費。

(七)大學和經濟或科技事務沒有太大的關連，這些事物是由地位較次等的機 構來進行的，如英國的多元技術學院(Polytechnics)、德國的高等專 科 學 院 (Fachhochschulen) 、 法 國 的 技 術 學 院 (Instituts Universitaires de Technique)等。

這個信念延續到 1980 年代，大學在這個象牙塔的形式之下，因為缺乏競爭 與變革而無法面對新興結構的挑戰，開始在歐洲各處遭受到批評，例如無法回應

經濟和社會的需求；行政人員所受的訓練不足；大學內部的權力架構使得事務的 管理無法集中與連貫等。

二、大學做為公共服務的機構

1980 年代中期，將大學視為公共服務機構的信念才開始出現於歐洲，大學 不再像以往那麼的自由，而且開始被設定了許多功利取向和服務取向的任務。這 個信念在歐洲的發展並不像在美國進行的情形一樣，而是放置在「政府架構現代 化」的討論之下來開展的。這個新信念的重點在於，強化公部門機構的績效責任、

以及政府所處的位置應該是監督而不是干涉、和市場化能夠為公共行政服務帶來 更大的效率等。大學也必須提出能夠促進完成明確具體的社會、政治、經濟目標 的作法，並以此接受評鑑以測量其對經費使用的效率。大學以往受到保護的氛圍 開始消散，而不得不開始為自己尋找新的合法性基礎。

在這些觀點之下，大學與政府間的契約關係取代了之前的科層隸屬(Braun, D., Merrien, F., 1999:14)：

(一)公共權威必須為服務的性質下定義，而接受權力下放的大學也必須達到 預期中的質和量。

(二)以契約來看，中央權威必須僅限於檢視和評鑑機構執行力，而不可以任 何的形式來干預服務的管理。

(三)行政改革必須有效的終止原先不好的行政。

(四)大學應享有所有為了達成預設目標的自主，並對自身的人事聘僱、設備 和策略負責。

(五)公共權威可以適度的評鑑大學機構的產出。

此外，還要注意在大學的政治活動上，對於教學和研究的有了更直接的經濟 考量，也就是對於研究的資助是以明確的企劃提案為基礎，而不是簡略的研究大 綱而已，而應用性的科學知識也較佔優勢。在 OECD 的會員國裡幾乎都可以找到 這些新管理主義的要素。

貳、大學治理的理念

ㄧ、學術自由與大學自主(academic freedom and institutional autonomy)

在討論大學與政府之間日益複雜的關係時，有必要釐清學術自由、大學自主 的理念(Berdahl,1990)。

學術自由是指個別學者在其教學與研究中所享有的自由，用來追求真理，不 會因為冒犯了政治上、宗教上或社會上的正統權威而擔憂或遭受停聘的懲罰。

大學自主則是各個大學在運作其機構發展時所享有的自由。這個概念還必須 再細分成兩種，一個是實質自主(substantive autonomy)，另一個是程序自主 (procedural autonomy)。實質自主指大學以其內部成員共同參與的形式，來訂 定自身目標與計畫的權力，關係到學術事務的內容。而程序自主則是指大學以其 內部成員共同參與的形式，來決定達成目標與計畫之方法的權力，關係到學術事 務的行事方法(Berhahl,1990)。

上述三個概念是相互關聯的。一般來說，享有較多大學自主的大學，較能夠 保護其學者的學術自由(雖然十九世紀早期，自主的牛津和劍橋大學拒絕給教師 學術自由；而非自主的柏林大學卻以學術自由聞名)。另一方面，若政府嚴加實

行程序性的控制，則會嚴重阻礙大學實現其自行選擇的實質目標。

由此可看出學術自由和大學自主對大學存在的重要性。Ashby(1966: 293) 就將學術自由看成一種「賦予大學教師的一種舉世公認且不會受到混淆的特 權」，在任何時空之下都應受到保護。然而，大學自主的概念則較易受到混淆，

各國學者對於自主模式的要求也都不一樣。政府對於程序上的干預，如對於採 購、人事或資本建設的事前審核與控制等，雖然對學術人員來說會造成很大的困 擾，甚至降低了大學的效率，但終究還是不會妨礙大學達成其最終的目標。相對 的，政府的行動若干涉到了實質目標層面，則是侵犯了學術的核心。由此可見大 學自主的形式是絕對會對大學治理造成影響的。在此需要的是大學與政府之間的 協商，討論彼此的角色，將權力作合理的分配。但是維持大學自主最重要的工作 還是在於，要讓大眾及政府官員認識並了解構成大學自主的本質條件：其一，大 學有選擇職員和學生，並決定其去留條件的自由。其二，大學有決定課程內容與 學位標準的自由。其三、大學有分配經費至不同出支項目的自由(Ashby, 1966:

296)。

二、績效責任(accountability)

績效責任是與學術自由處於對立位置的概念。績效責任是指對外界團體展現 負責的行為之要求。而什麼是「負責任的行為」？由誰決定提報程序的形式和內 容？對於不良表現該做何種懲罰？除了要在事前提供有關計畫方案及預算的資 訊，以便證明公共稅收被有效的運用，大學院校還必須在事後負起績效責任。事 後審查的方式至少有三種，為法律、為效率、以及為效能的三種目的， 毎一種都 有不同的結果。傳統上政府的審計工作重點，在於法律上的及效率上的目的，經 由這些方面的關切使得大學院校受到壓力，必須要在運作程序上變得更嚴謹。一 般來說這種壓力並不會使得大學院校要改變他們的實質目標，但是在美國州政府

興起的績效責任運動，其中有關表現層面的審計就著重在檢察政策的效能，這樣 的發展如果深入到大學裡，將會大大地影響學校的實質層面(Berdahl,1990)。

從上述的討論可以得到三項啟示：(1)各級政府應該不要去觸碰那些會威脅 大學學術人員學術自由的事情；(2)政府在程序上的控制可能會降低生產力而且 令人氣憤，但是不被視為直接威脅學術自由的暴行；(3)在實質自主的重要層面 上，政府與大學應該要建立一種夥伴關係─雖然壓力的一方明顯是來自於政府─

以讓州政府所關心的績效責任，以及大學所關心的自主權力，能夠在靈敏的機制 下獲得協調(Berdahl,1990)。

参、影響大學治理的力量

大學治理的模式一直以來都是研究高等教於的學者所熱衷的主題之ㄧ。這些 學者都希望能夠發展出一個有用的治理系統分類方法，以便能夠討論大學治理在 國際間的差異，以及處理各國內部複雜的治理安排。在眾多的分類方法之中，最 常 被 引 用 到 的 就 是 B. Clark(1983) 的 「 協 調 之 三 角 」 (the triangle of coordination) (如圖 3-1 所示)。Clark 指出，政府權力、學術寡頭、和市場三 股力量的協調與消長，是呈現各個先進工業國家中，不同高等教育體系形貌的主 要影響力。政府權力代表的是社會的集體意志；學術寡頭是大學中具有知識和專 業權威的資深教授；市場則是個別消費者的意願。不同國家的高等教育體系在這

大學治理的模式一直以來都是研究高等教於的學者所熱衷的主題之ㄧ。這些 學者都希望能夠發展出一個有用的治理系統分類方法，以便能夠討論大學治理在 國際間的差異，以及處理各國內部複雜的治理安排。在眾多的分類方法之中，最 常 被 引 用 到 的 就 是 B. Clark(1983) 的 「 協 調 之 三 角 」 (the triangle of coordination) (如圖 3-1 所示)。Clark 指出，政府權力、學術寡頭、和市場三 股力量的協調與消長，是呈現各個先進工業國家中，不同高等教育體系形貌的主 要影響力。政府權力代表的是社會的集體意志；學術寡頭是大學中具有知識和專 業權威的資深教授；市場則是個別消費者的意願。不同國家的高等教育體系在這