新管理主義之興起背景

1980 年代是個變革的時代。世界主要政經思潮的鐘擺，開始由左向右擺動。

在此之前，歐美各國為了快速復甦第二次世界大戰之後的國內民生經濟，採用了 凱因斯主義的觀點，積極的設置和擴張各項公共服務機構，訂定相關的福利政 策，充分地展現了濃厚的「福利國家」和「大有為政府」的色彩。但是如此的政 府規模卻逐漸地開始成為政府的財政負擔。再加上 1970 年代所發生的兩次時石 油危機，政府遭遇了嚴重的經濟危機之外，連帶地，其合法性也開始遭受批評與 質疑。為了解決這個困境，以英國柴契爾政府和美國雷根政府為首的西方各國便 開始著手於一連串的改革，將政府治理的後設哲學轉向新自由主義的論調之上，

市場、經濟、效率等原先使用於私人部門的要素，隨即被納入公共事務的運作當 中。

針對這開始於 1980 年代的改革，學者們在談論時，用了許多不同的名詞來 稱呼它，如 Hood 於 1991 年所用的「新公共管理」(New Public Management)；

Lan 和 Rosenbloom 在 1992 年所用的「市場導向的公共行政」(Market-based Public Administration) ； Barzelay 在 1992 年 的 「 後 官 僚 典 範 」 (Post-bureaucratic Paradigm)；Osborne 與 Gaebler 在 1992 年所發表，著名 的「企業型政府」(Entrepreneurial Government)；Pollitt 在 1993 年所用的

「管理主義」(Managerialism) (邱玲裕，2006)；以及「新管理主義」(New Managerialism) (Ferlie et al., 1996)等。儘管名稱各異，但是公共行政學者 O. E. Hughes (2003) 認為這些名詞基本上都還是在描述相同的現象。

這波來勢洶洶的公部門改革很自然地也席捲了必須仰賴公共撥款的高等教 育系統。高等教育學者 R. Deem 從 1998 年開始，就進行了許多新管理主義與高 等教育方面的研究。他指出，新管理主義是一種意識形態，是政府用來管理提供 公共服務之相關機構的一種取向，其中呈現了各種政治力量的對話。此外，他還 認為，新管理主義著重於以折衷的方法來引用相關論述，以便將此管理手段合法 化且大範圍的運用於公、私部門之中(Deem and Brehony,2005)。

新管理主義最主要的特色在於試圖將市場運作的管理原則運用至公共部 門，以激發並提升其效率與績效表現。Metcalfe 與 Richards 認為這背後的假設 有兩個：第一，將公部門活動置於市場壓力之下，有助於提高公部門的效能效率；

第二，即使性質有別，公部門還是可以取法自私部門 (引自 Larbi, 1999: 11)。

簡言之，新管理主義的產生是對於傳統公共行政不滿所致，其興起的背景脈絡包 含以下五個面向：

一、政府部門的財政窘境

第二次世界大戰對於西方各經濟強國的重挫，讓凱因斯主義開始大行其道。

該主義發源於 1930 年代，是以 John Maynard Keynes (1883-1946)所著之《就 業、利息和貨幣通論》(The General Theory of Employment, Interest, and Money) 中的論點為理論基礎，主張國家必須採取擴張性的經濟政策，增加對產品和服務 的總需求以促進國家整體成長，此外還站在反對自由放任經濟的立場之上，認為 國家應擴大政府職能，介入市場機制之中以修正偏頗之處。因此各國便著手於擴 大社會服務、維持充分就業、並將重要產業國有化等。在當時福利國家的路線的 確解決了各國民生困頓的燃眉之急，但是隨著時序的演進，卻醞釀成了難以負擔 的重擔(蘇雅穎，2005：15-17)。

1960 年代末期許多國家的經濟開始衰退、失業率攀升、人口結構高齡化等，

使得福利政策越來越難以負荷，再加上 1970 年代兩次石油危機所造成的通貨膨 漲，因此引發了政府巨額的財政赤字，光是舉債的規模就已經相當於在重要政策 部門上(如教育、國防等)的支出。

造成這些經濟困境有兩個最主要的原因：第一，政府主動的增加公共支出，

因為有來自選區選民的壓力和官僚體系的壓力，而要廢除這些支出計畫幾乎是不 可能的。第二，國家的稅賦難以回收；日益增多的政治宣示、避稅的方法，以及 經濟成長力道的減弱等，使得稅賦水準已達最大效果，超過此一水準還會造成反 生產及更多逃稅、避稅的危機。由這個國家歲入和歲出的極大落差來看，可以知 道政府的能力是有限的(Pierre & Peters, 2000)。

二、政府部門的結構問題

公共行政理論與實務起源於十九世紀晚期，約在 1900 年至 1920 年間被正式 採用。公共行政的傳統模型的理論基礎主要來自於美國的 Woodrow Wilson、

Frederick Taylor；德國的 Max Weber；以及英國 1854 年 Northcote-Trevelyan 的報告等。最主要的特徵是行政體制是基於官僚模型的嚴密層級體系，由永業、

中立且匿名的文官來任職，並只以公共利益為動機，公平地為任何執政黨服務；

他們僅負責政策的執行，而不提供政策。一直到 1970 年代以前都可以說是傳統 的公共行政理論的全盛時期，在這期間完成了羅斯福的新政、確立了先進國家的 福利制度和經濟結構等貢獻(吳瓊恩譯，2006: 21-60)。公共行政的規模也就此 擴大開來。

但是發展到 1970 年代，隨著經濟危機的發生，傳統公共行政的好日子也就 此結束，龐大的政府體制開始成了眾矢之的。政府的「大」，在二個方面遭受批

評：首先是政府的「規模」過於龐大，耗費太多資源；其次是針對政府的「範圍」， 政府被認為介入並壟斷太多活動，而實際上有許多的活動是有其他的替代方法的 (林鍾沂、林文斌譯，1999)。當時新右派經濟主義學者便對此提出了批評：第一，

政府的官僚體制限制了個人的自由，因此必須以「公共選擇」的名義縮減官僚體 制的規模；第二，傳統的官僚模型無法提供如同市場一般的誘因和獎勵，因此相 較於市場，官僚在根本上是缺乏效率的(許立一，2002)。

此外，傳統公共行政在運作上也出現了本質上的問題，亦即相信政治與行政 二分的原則，將政治和策略相關部份保留給政治領導者，而行政只是實踐指示的 工具而已。這個原則奠定於 1887 年由 Woodrow Wilson 所倡之政治與行政分離 論，確立了永業文官和政務官分立的制度；而 Northcote-Trevelyan 的報告建 議，以適當的考試制度來任命執行公共服務的人員，並以功績作為升遷的依據。

此兩項淵源讓文官體制屏除了分贓制，轉向功績制，同時也建立了一種政治控制 行政的觀念，使公共行政處處受到國會的限制，無法靈活的施展其作為。對此新 管理主義的學者點出了兩個問題：第一，以嚴密的手段監視行政人員的行為，忽 視了行政人員在「行政」和「遵從指示」之外，還負有「管理」的責任；第二，

政治與行政本來就相互糾結，行政人員的任務在本質上就具有政治性，因此欲將 二者做清楚的劃分，實是與現實脫節的無效之舉(Peters,1996:15-16)。

簡言之，官僚體制效率不彰的原因有二：一為層級節制所產生的僵固性，所 提供的作為常被評為「官樣文章」；一為永業化的原則與官僚體制的持久性，這 使得公共組織的成員缺乏競爭意識，產生怠惰的傾向。

三、政經思潮的變遷

經濟的危機，以及對政府的詬病，使原來被各國政府所遵行的凱因斯主義逐

漸的站不住腳，福利國家政府開始被質疑壟斷了服務的提供且無效率，並忽略了 服務接受者的需求和行政成果(Larbi,1999:3)。

當時，抨擊這個福利國家政府最嚴厲的當屬新自由主義的提倡者了。新自由 主義的理論以奧國學派的 Friedrich A. Hayek 和芝加哥學派的 Milton Friedman 為代表，在知識論上承襲了 Kant 的思想脈絡以及人類知識有限論，認為人為的 政府組織沒有辦法對全國經濟做完全的預測、規劃、及控制，因此要求國家要開 放市場機制，使市場能夠自由運作，國家的任務只在於維護市場的秩序，是個服 務性的角色。新自由主義所提出的私有、競爭、以及「小而能」的政府等主張，

隨即影響了往後歐美各國的政治、經濟走向，也扭轉了政府與市場的重要性位置。

四、私部門變遷所帶來的衝擊

私部門因為面臨了國內和國際的雙重競爭環境，以及管理和人事上的變化，

不得不進行經濟重整。Osborne 和 Gaebler(劉毓玲譯，1993：12)便指出，「過 去十年來，美國企業已致力於創造革命性的改變：授權、降低層級節制、重視品 質、接近顧客，所有的努力無非是想要在新的全球市場中維持競爭地位。」在此 種環境之下，全球的私人企業皆開始訴諸強調相關性的多角化的經營哲學，以降 低投資組合，經營的重點也從成長轉移至績效方面，而新科技的發展，也促使各 類活動可以跨越企業單位的界線來彼此分享。

私部門在經歷如此巨大的轉變之際，政府若不順應潮流進行變革，其可信度 將會遭受質疑；此外，公部門自身的管理和效率也是會影響到私部門的經濟與國 家競爭力的原因之一(吳瓊恩譯，2006：18-19)，這些都意味著政府無法再置身 事外。

五、全球化的影響

全球化的發展，無疑的也影響了各國政府的改革。全球化現象具有普遍與深 遠的意涵，讓政治、經濟、社會和文化各層面的事務有了本質上的改變，需要有 全新思維的管理的方式才能面對此一挑戰。全球化過程對國家與政府所帶來的最 大衝擊，莫過於對其主權(sovereignty)與權力(authority)的影響。大前研一 (Kenichi Ohmae)便認為國家的主權在全球化趨勢下將逐漸地被侵蝕，而政府的 控制力與影響力在可預見的未來也將被淡化。當前國家雖擁有法理上絕對的主 權，可以對其領土範圍內的各種事務進行管轄，但若從問題解決的角度來看，國 家似乎已經無法對日益複雜的政治、經濟、金融、文化與生態等問題做出有效的 處理。而世界體系運作中的統治權威也逐漸分散，國家已不再是世界唯一的權力 核心或主要的治理機制(吳英明、張其祿，2005)。

即使如此，國家和政府的未來並不見得如此的悲觀，因為其仍舊是世界體系

即使如此，國家和政府的未來並不見得如此的悲觀，因為其仍舊是世界體系