大陸配偶申請入境來台面談機制合憲性之檢驗

憲法所保障之基本權乃係ㄧ個人生存所不可或缺且永久不可侵 犯之權利，對國家權力之作用，無論是立法權、行政權、或司法權，

皆具拘束力，雖謂國家得因公共利益（或為達成特定國家目的）而對 基本權有所限制，然仍有ㄧ定之程度與界線，否則，憲法上所謂基本 權之保障，將形同虛設。是以，凡涉及基本權之限制（或侵害）之國 家行為，即應進行所謂基本權限制（或侵害）合憲性之探究。蓋以唯 有在憲法規範意旨下之國家行為，方可謂之合憲、合法。

又基本權合憲性審查，一方面固在確保基本權能獲得實質保障，

另一方面亦為法秩序之維護。換言之，即在確保國家行為消極上不違 反憲法及法律之規定。蓋在自由民主憲政之國家，國家行為不僅形式 上須符合憲法優位原則、法律保留原則、法律明確性原則、授權明確 性原則等，實質上尚須符合平等原則、比例原則、誠信原則、正當法 律程序原則等，如此方可謂之合憲合法，基本權亦得以因此而受到保 障。是故，當司法權介入國家之行政或立法行為，而為合憲性審查之 際，必須兼及形式層面及實質層面，方可謂之為對人權之充分保障。

準此，本文將分別探究大陸地區配偶面談機制對於婚姻與家庭權所涉 之限制規定，是否符合法律保留原則、法律明確性原則、授權明確性 原則、平等原則及比例原則之要求。

第一項 法律保留原則之檢驗

所謂法律保留原則係指特定領域的國家事務應保留由立法者以 法律規定，行政權唯依法律的指示始能決定行止。換言之，特定領域 之行政行為，非有法律依據不得為之¹⁹⁸。茲有問題者，在於何種事務 範圍應由法律規定，何種事務範圍不必然由法律明文規定，此在學說 上有所謂之全面保留說、干預保留說、折衷說、重要性理論等¹⁹⁹。至 於在實定法上，依據中央法規標準法第 5 條之規定，凡憲法或法律明 文規定，應以法律定之者；關於人民權利、義務者；關於國家各機關 之組織者及其他重要事項，應以法律定之。凡此皆屬法律保留原則適 用之對象。而此亦為傳統法律保留原則主要核心之爭議點所在²⁰⁰，亦

198 許宗力，論法律保留原則，收錄於氏著法與國家權力，元照出版有限公司，1999 年 10 月元照 初版，頁 118。

199 關於法律保留各種學說之論述，詳參許宗力，論法律保留原則，收錄於氏著法與國家權力，

元照出版有限公司，1999 年 10 月元照初版，頁 147。

200 同前註，許宗力。

即「何種事項是否」適用法律保留原則。

至現代法律保留原則核心爭議，係在於「何種程度」的法律規定 始符合憲法所要求的法律保留原則。進一步言之，主要是探討是否有 某些特定事務無論如何僅能由立法者親自以法律決定，不得以法律授 權行政機關以命令補充之，而此亦為所謂國會保留事項²⁰¹；又若以法 律授權行政機關以命令補充，其授權應達如何之程度始為憲法所許。

就此即涉及到大法官於司法院釋字第 443 號解釋所揭示之「規範密 度」之問題。依據是號解釋所揭示，根據規範對象、內容、法益本身 所受限制之輕重等，進而決定對於何種事務領域必須僅能由法律自行 規定，不得立法委由行政機關以命令補充；又或者何種事務領域得由 法律自行規定，亦或授權行政機關以命令補充及授權應達如何之程 度。而此亦構成司法院釋字第443 號解釋理由書中所揭示並建構之層 級化法律保留原則檢驗之標準。本文於法律保留原則之檢驗，亦將依 此號解釋所建構之層級化審查標準加以檢驗。

第一款 法律保留原則之檢驗判斷基準

按憲法「法律保留原則」是指對於人民基本權利的侵犯，必須「依 法律」方得為之²⁰²。而此之「依法律」依大法官於司法院釋字第443 號解釋所揭示，似可因事務本質之差異性，有程度上之差別。依據是 號解釋，憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公 共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無 差別之保障。進一步言之，依據司法院釋字第443 號解釋，憲法對基 本權之保障，依其事務本質（規範對象、內容、法益本身所受限制之 輕重等）可有不同之「合理的區別對待」，依該解釋所建構之規範密 度可分為下述四個層次：

第一目 憲法保留事項

所謂憲法保留，係指某些攸關人民的基本權利事項，直接以憲法 規定，甚至不容許立法機關以法律加以限制或變更，例如攸關人民身 體之自由者，憲法第 8 條即作較為詳盡之規定，其中內容屬於憲法保 留事項者，例如 24 小時，須經法院審問，縱令立法機關亦不得制定 法律加以限制或變更。換言之，非經修憲不得變更。

201 須補充說明者，傳統法律留原則並不禁止立法者在不違反授權明確性之要求下，授權行政機 關以命令方式規定。惟傳統理論無限制地允許立法者對行政機關授權，使得法律保留因而趨於相 對化，甚至淪為形式。

202 陳新民，憲法基本權利之基本理論（上冊），自版，1991 年 1 月再版，頁 211。

第二目 國會保留事項

劉鐵錚大法官於司法院釋字第 246 號解釋不同意見書曾論及，凡 限制人民之權利或規定人民權義事項之規定，無論是依憲法第 23 條 或中央法規標準法第5 條第 4 款，皆應以「法律」為之。換言之，唯 有法律始能限制或規定人民權利。關於法律授權，我國憲法並未有如 德國基本法第 80 條第 1 項之明文；反之，於我國中央法規標準法第 6 條更明確規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」足見 以命令方式規定或限制人民權利，是否違法違憲，本已大有疑問。即 使同意涉及人民權利事項，也可為立法授權，但為彌補因此可能造成 憲法第 23 條及中央法規標準法第 5 條保障權之漏洞，在解釋上，法 律授權之範圍，不僅必須非常明確，且授與之權，不能與該法律核心 基礎相違背，即凡涉及該法律之重要原則性者，不可授權，否則法律 本身豈非成為虛無空洞，而上述憲法及中央法規標準法保障人權之努 力，也勢必落空²⁰³。

另吳庚、蘇俊雄、王和雄大法官，亦於司法院釋字第 416 號解釋 不同意見書中論及，法律若授權以命令限制人民之權義關係者，其授 權必須具體明確，如僅概括授權行政機關訂定施行細則者，細則僅能 就執行法律有關之細節性及技術性之事項有所規定，且必須符合立法 意旨，並未逾越母法規定之限度，始為憲法所許。惟法律本身必須就 實現其立法目的有關之核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定 次級規範方式加以代替，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授 權之意旨，而行政機關發佈之命令以非執行法律所必要之補充規定，

乃係構成以命令代替法律之僭越。就國會立場而言，則係怠於履行其 立法職責，使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞²⁰⁴。

綜上所述，無論依劉鐵錚大法官所謂之「涉及該法律之重要原則 性者，不可授權，否則法律本身豈非成為虛無空洞」，抑或吳庚、蘇 俊雄、王和雄大法官所言之「法律本身必須就實現其立法目的有關之 核心事項自行規定，不能委由行政機關以訂定次即規範方式加以代 替，否則根本無法從法律整體解釋中，得知其授權之意旨」，均可謂 屬於國會保留之事項。ㄧ般而言，若涉及剝奪人民生命、限制人民身 體之自由或時效制度，皆須由法律就構成要件與法律效果自行規定，

倘若法律本身未加規定，而由施行細則逕行訂定者，即屬有違國會保 留之原則（司法院釋字第474 號解釋參照）。

第三目 相對法律保留事項

203 司法院釋字第 246 號解釋劉鐵錚大法官不同意見書參照。

204 司法院釋字第 416 號解釋吳庚、蘇俊雄、王和雄大法官不同意見書參照。

有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程 度，憲法第 23 條定有明文。但法律之內容不可能鉅細靡遺，立法機 關自得授權行政機關發布命令為補充規定²⁰⁵。換言之，凡此事項可由 法律直接規定，亦可以法律在符合具體明確授權之原則下，授權主管 機關發佈命令以為補充，其對象包括生命、身體以外之其他自由權之 限制，以及給付行政倘涉及公共利益之重大事項者。

第四目 非法律保留事項

凡屬執行法律之細節性、技術性次要事項，主管機關固得發布職 權命令為必要之釋示，此不在法律保留之範圍，且雖可能對人民產生 不便或輕微影響，但尚非憲法所不許。

第二款 法律保留原則與司法審查

核兩岸人民關係條例第 10 條之 1 規定，對於大陸地區人民（配 偶）申請進入臺灣地區團聚、居留或定居者，應接受面談。另對於未 接受面談者，不予許可其團聚、居留或定居之申請。可謂係涉及對人 民婚姻家庭權與遷徙自由之干預與限制，要非對於憲法第8 條所規定 之人身自由之限制，是以，尚不涉及憲法保留之問題。另亦不涉及剝 奪人民生命、限制人民身體之自由或時效制度，所以，並不涉及國會 保留之問題。而兩岸人民關係條例係由立法院所通過總統所公布，在 法源位階上係屬法律，故形式上應符合法律保留原則之要求。茲有問

核兩岸人民關係條例第 10 條之 1 規定，對於大陸地區人民（配 偶）申請進入臺灣地區團聚、居留或定居者，應接受面談。另對於未 接受面談者，不予許可其團聚、居留或定居之申請。可謂係涉及對人 民婚姻家庭權與遷徙自由之干預與限制，要非對於憲法第8 條所規定 之人身自由之限制，是以，尚不涉及憲法保留之問題。另亦不涉及剝 奪人民生命、限制人民身體之自由或時效制度，所以，並不涉及國會 保留之問題。而兩岸人民關係條例係由立法院所通過總統所公布，在 法源位階上係屬法律，故形式上應符合法律保留原則之要求。茲有問