第二章 失業保險給付資格規範架構與內涵
第一節 失業保險制度目的及理論基礎
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第二章 失業保險給付資格規範架構與內涵
第一節 失業保險制度目的及理論基礎
第一項 工業化造成之失業問題 一、經濟不安全之產生
農業社會中人與土地緊密連結，大多數以農業為職業者難以想像何 謂失業及退休。然而，工業化以來，農業人口進入都市，工業勞工依賴 工作報酬為其所得之主要來源，一旦遇景氣變動、結構性與技術性變 化、季節性因素以及勞動市場上的摩擦等交互影響，以及勞工本身為尋 找更佳職業及地理區域重配置，皆將造成勞工之失業14，其本人或家屬 可能因為暫時喪失收入而陷入經濟不安全之狀態。
依學者 George E. Rejda 之歸納，造成經濟不安全之原因如下：一、
早死；二、老年；三、傷害與疾病；四、失業；五、工資不足；六、物 價變動；七、天然災害；八、個人因素…等 15，其中失業即為其中一大 原因。由於失業之狀況，可能對其個人帶來四種經濟不安全之情形16： 其一，失業造成勞工收入之損失，除非仰賴其他代替收入來源或過去之 儲蓄，否將有經濟不安全之虞。其二，若由於社會經濟情勢因素，勞工 只能工作部份時間，致使工資減少，將不能提供其本身與家人合理的生 活水準。其三，由於季節性因素，勞工在某些期間將發生失業，此種收 入之不確定性亦將造成經濟之不安全。其四，某些類型之勞工在失業之 後很難再度找到新工作，失業期間過久也是經濟不安全原因之一。
經濟不安全係指國民對於目前或未來的需要與欲望的滿足處於不 確定之狀態，而造成其心理的狀態與安寧的感覺上的缺乏。然而，除了
14 五種失業類型為：「循環性失業、技術性失業、結構性失業、摩擦性失業、季節性失業」。請 參見：柯木興，社會保險，頁 285-290，2000。
15 George E. Rejda: Social Insurance and Economic Security, Prentice-Hall, Inc., PP.6-10, 5th ed. 1994.
16 柯木興，社會保險，頁 12-13，2000。
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心理狀態之外，經濟不安全對勞工個人而言最直接的影響尌是生活無以 為繼；此外，若是基於失業所生之經濟不安全，以社會方面而言，失業 造成個人貧窮問題，加重社會負擔；以國民經濟方面而言，失業者空有 勞動力及技能卻無用武之地，乃國家資源之浪費。由此可見失業造成經 濟上的不安全，不僅僅是失業者心理上不安定之問題，更攸關著失業者 之生存權、社會資源之分配以及國家勞動力運用之妥善性。17
二、工業化現象加重失業問題
而此等問題所以遠較過去嚴重，不只是因為工業生產也每每是具有 危險的工作，而使得此等事故發生的可能性遠大於過去，更由於
─工業勞工不再是生產工具的所有人，而是受雇於他人的從屬性勞動 者；
─此等從屬性勞動每以其勞力為代價獲取薪資所得，如果此等勞力中斷 時，即可能發生生活危機；
─勞工的家庭不再是生產單位，而僅為消費、文化、教育的單位，因此 父母的職業也未必由子女繼承。在此情形之下，家庭的團結功能的式微 乃是必然；
─由於家庭的式微，家族的互助也越加不可期待。又由於離鄉背井的「移 民」因素以及都市化的生活方式，使得原有的鄰里、社區的互助功能也 受到嚴重影響。18
勞工因失業陷於薪資中斷而造成經濟不安全之問題，由於都市化使 的家庭解構與社區互助功能喪失，既無法獲得家庭的奧援，亦無社區互 助的支持，此時農業社會時期內化的方式已不足以解決勞工之困境，因 而必頇訴諸建立社會安全制度此等外化機制始能處理。並且，失業問題 不僅只為勞工個人問題，於國民經濟及社會面皆有所影響，因而國家亟 需尋求外化解決機制減輕可能造成的社會問題。於制度建立時，應考量 勞工各種可能的失業情形，如前述 George E. Rejda 提出之四種經濟不 安全之情形，於制度設計時將之納入保障範圍。
17柯木興，社會保險，頁 7，2000。
18郭明政，年金政策與法制，頁 181，2009。
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第二項 符合社會保險基本原則
解決失業問題的對策有二種面向，積極者為創辦失業保險制度、舉 辦公共工程投資計畫、擴展職業訓練及開發資源及發展工業，而消極者 為失業救助。19其中失業保險乃是處理失業問題最重要的方法之一。如 前所述，農業社會進入工商業社會後，社會的變遷使得由家庭及社區內 化解決的勞工所得中斷的問題已經失效，必頇藉由外化的方式─建立社 會安全制度加以處理。
由於失業保險制度乃社會保險之一種，因此亦頇符合社會保險之基 本原則20。美國社會保險學者 George E. Rejda 歸納之社會保險基本原 則為強制保險原則、基本生活保障原則、保險原則、社會適當性原則及 財務自給自足原則。而學者 Eric R. Kingson and James H. S.Chulz 則指出社會保險應強制納保、政府頇有一定程度之介入、繳交保費、給 付資格之適格應源自保費繳交、應有法定給付項目、給付並不直接與保 費相關及獨立帳戶與明確長期的財務處理機制。21
此外，國家擬定社會保險政策時，亦應注意以下問題22：
─社會保險對於整體經濟的影響
─保障、公帄與效率的關係
─配合經濟變動而修正保險政策
─注重事故移轉而非所得移轉的原則
─重大損失之補償機制
雖然依據大法官解釋第 472 號，大法官認為社會安全制度有立法形成之 自由，但仍應考量前開所列各點，作為制度設計及立法上之依據。
19 楊兩傳，我國舉辦失業保險可行性之研究，中國文化學院社會工作學系碩士論文，頁 1-4，1978。
20美國社會保險學者 George E. Rejda 教授所歸納出之社會保險之基本原則如下：強制原則、最低 收入保障原則、注重社會適當原則、給付權利原則、給付假定需要原則、自給自足原則、不必完 全提存基金準備原則及給付依法律訂定原則。這些原則雖以美國老年遺屬殘廢及健康保險為例歸 納而出，並非任何國家或其他的社會保險制度皆能適用或符合，常因時間及需要加以改變修正。
請參見：George E. Rejda: Social Insurance and Economic Security, Prentice-Hall, Inc.,pp.22-30, 5th ed.1994.
21 Eric R. Kingson and James H. S.Chulz,Social Security in the 21st Century, pp.6-7, 1997. Myers, Robert J., Social Security, p.877, 1993.
22 柯木興，社會保險，頁 71 以下，2000。
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compensation and a sickness insurance program )，率先以社會保 險的方式因應工業化所帶來的社會風險，是為世界失業保險之濫觴。雖
23 Eric R. Kingson and James H. Schulz edit., Social Security in the 21st Century, Oxford University Press, p23, 1997.
26 George E. Rejda: Social Insurance and Economic Security, Prentice-Hall, Inc., pp.373-376, 5th ed.
1994. Howard Jacob Karger and David Stoesz, American Social Welfare Policy: A Pluralist Approach, 5th ed., p.256, 2007.曾妙慧，社會安全與社會保障，頁 132-133，2002。
27 柯木興，社會保險，頁 298-302，2000。
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而以社會面觀之，失業保險為社會保險之一環，旨在提供勞工非自 願失業時之基本生活水準及避免造成社會問題。失業的造成並不能完全 歸責於勞工個人的過失或雇主之責任時，應由社會共同負責，勞工失業 時之薪資喪失，也因此並非完全個人之責任，國家應予扶助。此外，失 業保險除維持勞工失業時之基本生活之外，為鼓勵雇主穩定工作及熟練 勞動力之維持，頇藉完善的尌業安全體系加以支持，不能僅依賴失業保 險制度，更頇輔以職業訓練及尌業服務，始能健全勞動市場，適度調節 勞動供需以減少失業人數。