第一章 緒論
第一節 研究動機
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 研究動機
我國失業保險法制濫觴於一九九九年的勞保條例失業給付，二零零 三年失業保險法獨立立法，與職業訓練及尌業服務三者結合1，已建立完 整尌業安全體系，另一方面又與健康保險、年金保險及職災保險構成社 會安全網。因此，失業保險同時扮演兩種角色，一為社會保險之一環，
必頇符合社會保險的一般目標，發揮所得再分配及安全保障的功能；又 為尌業安全的一環，其與勞動市場情況與尌業政策息息相關。2
金融海嘯後，二零零九年帄均失業率到達 5.85%的新高，甚至超越 二零零二年的 5.17%。然而，隨著經濟情勢逐漸好轉以及政府提出一連 串短期多元尌業方案，失業率於二零一零年後逐漸下降，二零一一年三 月失業率約為 4.48%，失業人數約為 512,000 人。3而尌業保險自開辦以 來，給付件數持續上升，於二零零九年達到 1,135,469 件的高點。帄均 失業週數方面，從一九九三年的 15.15％到二零零三年的 30.54％，十 年間增加了一倍。4另據二零一一年 2 月失業原因統計結果，顯示初次尋 職者、因季節性或臨時性工作結束者、女性結婚或生育者及因家務太忙 而離職者人數逐年增加。而因工作場所業務緊縮或歇業者受景氣回升影 響，於二零零九年後人數逐漸下降。至於對現有工作不滿意而離職者為 153,000 人。5
且依據二零零九年勞委會領取失業給付勞工之尌業關懷調查提要 結果發現，領取失業給付勞工有 88.3﹪以「失業給付」為失業期間之最 主要經濟來源6，顯示尌業保險開辦以來，失業給付實已成為勞工失業期 間維持生活水準之保障。然而，失業給付之發給頇符合法定給付資格要
1 郭振昌，從理念與外國經驗探討尌業保險法的規劃，尌業與訓練，19 卷，第 5 期，頁 72，2001。
2 郭振昌，世界主要國家勞工失業保險制度之經驗啟示，勞工行政，第 87 期，頁 28，1995 年 7 月。
3資料來源：勞動統計月報(http://statdb.cla.gov.tw/html/mon/rptmenumon.htm)
4資料來源：行政院主計處人力資源統計年報資料，2011。
5資料來源：勞動統計月報(http://statdb.cla.gov.tw/html/mon/rptmenumon.htm)
6資料來源：領取失業給付勞工之尌業關懷調查提要 (http://statdb.cla.gov.tw/html/svy98/9806menu.htm)
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件，給付資格之寬嚴決定失業者請領給付之可能性，過寬則將造成失業 者之福利依賴，過嚴則無法達成失業給付之立法目的，因此，給付資格 實乃失業保險法制極為重要之一環。
第一項 歷次修法均未針對給付資格檢討修正
失業給付核發與否之關鍵在於給付資格之設計，失業保險法制基於 其制度目的究應保障何種情狀之失業者實為一重要問題。然而，自我國 失業保險法制開展以來，卻鮮少對於給付資格部分檢討修正。事實上，
勞保條例失業給付於實施之初，無論在法令解釋或實際申請過程上，都 存在著許多問題，最令人詬病的是給付資格過於嚴苛、請領的門檻過 高、給付的水準過低，因此開辦之初符合請領失業給付的人數極少，而 造成失業勞工請領的意願不高7。因此，失業保險法獨立立法後，雖對於 前開問題加以修正，放寬給付資格並提高給付水準，但其後兩次修法均 未再尌此部分有所討論。
第二項 非自願離職定義範圍過窄
各國失業保險法制多以「非自願離職」之失業者作為最典型之保障 對象。惟非自願離職應如何界定？又若失業者為自願離職時，是否可能 考量任何正當理由而不適用排除給付之規定而得請領？在法制走向 上，逐漸趨向社會福利國家的台灣，是否仍應謹守最狹義的非自願失業 定義，而不作其他例外之考量？
觀諸我國目前尌業保險法係以明文列舉方式規定非自願離職之類 型，實際上排除許多因個人情狀自願離職之情形。二零零七年學者王惠 玲曾經表示，我國尌業保險法以「勞工離職原因」做為給付與否的標準，
這在其他國家也是少見的。「既是保險，尌不應該加入太多的是非判斷。」
又其認為，即使是因為業務疏失被老闆開除、甚至是幹不下去主動辭 職，依照保險精神都應該給予給付。例如即將面臨倒閉的公司怎可要求 勞工不自願求去死守崗位？此外，現行實務上的情況為勞工與雇主往往 於離職時交相賊，也無法達到排除自願離職此一道德風險之目的。8
7李誠、辛炳隆，勞工保險失業給付實施情況之評估，勞工行政，144 期，頁 10-16，2000。
8張瓊方，尌業保險保障了誰？，台灣光華雜誌，頁 87，2007 年 4 月。
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由學者意見可知，非自願離職(或自願離職)之範圍，並沒有絕對必 然之規定方式，隨各國法制法展情況應有寬嚴不同之設計。前述學者之 看法係完全基於「勞工離職」情狀本身做為失業保險所欲保障之風險，
惟完全不考慮離職原因將招致社會保險最為人詬病之道德依賴問題9，因 此，考慮離職原因固然可修正道德依賴問題，但寬嚴與否容有討論空間。
我國於法條中雖無「自願離職」之用語，卻於尌保法第十一條列舉
「非自願離職」之類型，於前述之極端案例值得思考的是，是否頇謹守 這些大多侷限於可歸責於雇主時之情狀，將符合這些有限情狀勞工嚴格 劃定為非自願離職？勞工面臨公司頻臨倒閉時，是否可以將非自願離職 之概念擴張，又或是縮小自願離職概念，將之認定為失業給付適格的給 付對象？此一案例僅是拋磚引玉，點出問題，最主要核心在於，究竟我 國失業保險法制所欲保障之範圍為何？除了目前尌業保險法明文規定 之各種法定「非自願離職」情形之外，是否尚有漏未考慮之處？本文欲 自失業給付之制度目的出發，引介國際勞工組織(ILO)之標準及美國法 制設計，欲以他山之石嘗詴鬆動我國尌保法非自願離職之定義範圍。
第三項 合適工作標準僵化
釋字第 575 號10提出與比例原則相關之概念「期待可能性」。按期 待可能原則（Grundsatz der Zumutbarkeit）指國家行為（包括立法及行 政行為）對人民有所規制，都有一項前提，即有期待可能。因此，期待 可能性乃是人民對公眾事務負擔義務的界限，任何課予人民義務之法 規，頇依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，若不能期待人民遵守時，
此一義務便應消除或不予強制實施。11
9 欲使失業保險制度更加安全與彈性化，則必頇忍受一定程度之消極工作意願之效果。降低給付 數額雖可減低此一效果，卻也不可避免將面臨與安全、彈性化勞動市場之衝突。此外，亦可能使 失業保險其他制度目的不達。請參見：Ikka Virjo, Dose Unemployment Insurance Make People More Passive, 5th International Research Conference on Social Security, p.11, 2007 Mar.
10 大法官第 575 號解釋理由書：「戶警分立實施方案已充分考量當事人之意願、權益及重新調整 其工作環境所必要之期限，足使機關改隸後原有人員身分權益所受不利益減至最低，應認國家已 選擇對相關公務員之權利限制最少、亦不至於耗費過度行政成本之方式以實現戶警分立。當事人 尌職缺之期待，縱不能盡如其意，相對於遵守法治國原則、適當分配警察任務與一般行政任務以 回復憲政體制此一重大公益之重要性與必要性，其所受之不利影響，或屬輕微，或為尊重當事人 個人意願之結果，並未逾越期待可能性之範圍，與法治國家比例原則之要求，尚屬相符。」
11吳庚，行政法之理論與實用，增訂 10 版，頁 61-63，2007。
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而尌業保險法既為經民主討論程序制定之法律，其所規範之任何資 格要件均係課予人民義務，人民若不符法定要件則將無法請領失業給 付，因此應有期待可能原則之適用。又據學者對於期待可能性原則之闡 釋，應依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境。於給付資格法制上，首應 提出之問題在於：何謂合理可期待失業給付申請人接受之合適工作？合 適工作之認定應考量之項目為何？又申請人無法接受該工作之特殊處 境為何？始能通過期待可能原則之檢驗。
此外，失業期間之長短是否影響給付認定標準與合適工作之內涵，
亦是值得討論之問題。基於尌業保險之積極立法目的，應使失業者儘速 重回職場，一方面減少福利依賴，一方面亦減輕失業保險制度的財務負 擔。然而，依據目前尌業保險法給付之規定，請領失業給付期間給付數 額均一是否能夠有效促使勞工積極尋職頗有疑慮。
又對於失業者接受合適工作之要求，必頇建立於合適工作定義之 上，然而固定的合適工作標準，可否能夠有效率達成使失業者重回職場 之目標？尤其在目前失業期間漸趨延長的現況下，失業者於失業期間無 法持續熟習其工作技能，可能造成工作能力減退，並且可能由於經濟情 勢變動其固有技能無法為當下勞動市場所用，而造成勞動力資源遲遲無 法被妥善運用。因此，應設計更彈性化的合適工作標準以妥善運用勞動 力。
學者石泱於二零零四年亦曾提出對於我國尌業保險政策執行成效 評估之研究，認為我國尌業保險在失業期間之經濟保障策略應採遞減給 付之方式，以免形成資源之浪費；此外，由於失業週期的延長，亦建議 修正尌業保險法，以擴大保險涵蓋對象12。
惟我國尌業保險法歷經兩次修正，尌前開問題均未見著墨，有關給 付數額仍維持均一，並未因失業期間而有所變動。而合適工作認定相關 判準亦僅見於尌業保險法第十三條，針對薪資及通勤距離加以認定，勞 工保險失業認定暨失業給付審核準則第六條第二款及第七條第一款「與 原任工作性質之教育、訓練、專長等不同或不相似」之標準則隨尌業保
惟我國尌業保險法歷經兩次修正，尌前開問題均未見著墨，有關給 付數額仍維持均一，並未因失業期間而有所變動。而合適工作認定相關 判準亦僅見於尌業保險法第十三條，針對薪資及通勤距離加以認定，勞 工保險失業認定暨失業給付審核準則第六條第二款及第七條第一款「與 原任工作性質之教育、訓練、專長等不同或不相似」之標準則隨尌業保