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參 北京市區政府在危改與保存中的 利益競爭
本研究側重於區政府與區文物部門基於自身利益下，與市政府及市文物部門 進行分裂與合作的互動圖像。因此本研究以「官僚自利性」來解釋該圖像，透過 探討區政府在危房改建中的角色，以及其所帶動的房地產業開發，探討區政府所 觸及的利益，理解區政府在胡同保護中的利益角色。從國家與社會兩個層面出發，
解析胡同危改與保存中的利益競爭，探究區政府在其利益驅使下，在國家層面與 各部門的競爭，以及在社會層面與人民產生的利益競爭。
在國家層面，市政府所追求的為文化保存和整體土地規劃的利益，區政府所 渴求的則是拆遷中帶來的財政收入與區域發展的利益。本文透過市政府推出的政 策，制度與設置機構層面，探討市區政府進行利益競爭與角逐的圖像。在社會層 面，將凸顯人民的土地產權、房屋所有權與區政府土地財政利益的衝突，以及人 民居住權益所受到的侵害與挑戰。
第一節 官僚自利性產生的原因—區政府的危改 利益
1994 年實行分稅制後，各城區政府以行政審批權來開闢區政府的財政來源，
同時藉由危改進行城市更新，建設大量的高級生產空間和商業節點來提升區域形 象，與其他區爭奪外資投資，完成危改與經濟發展的政績考核指標。49區政府基 於制度性因素：分權體制、財政改革、尋租的影響，積極投入危改，成為危改中 經濟人的角色，驅動區政府在強大的土地財政誘因下帶動大規模危改的發展。土 地財政一般可以分為三類：與土地相關的正式稅收、與土地相關的非稅收入，以
49Gaubatz, Piper, “Globalization and the development of new central business districts in Beijing, Shanghai and Guangzhou,” In Laurence J. C. Ma and Fulong Wu (Ed.), Restructuring the Chinese city:
changing society, economy and space. London, (New York: Routledge, 2005), pp. 98~121.
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及向銀行取得的土地抵押貸款。50因此欲分析區政府在危改中的角色，必須先理 解區政府在土地財政誘因背後的體制結構，並釐清區政府在危改中的財政誘因，
再進一步探討在危改利益中區政府部門間利益的分割，描繪市區政府及部門間在 危改中利益競合的清晰圖像。（圖 3-1）
一、區政府土地財政誘因背後的體制結構
在區政府危改獲利的背後所蘊含的其實是一個更大的體制結構問題，即中國 在分稅制的政治機制實施以來，地方政府主要收入來源的改變。土地財政深化為 官員的財政激勵來源，並進一步帶動整體政治結構中的利益競爭與互動。此外，
土地制度的變革也賦予區政府土地生財的誘因。現存的土地制度賦予地方政府以 低交易成本獲取土地和變更土地用途的權利，51有利於推動危改，帶動各項土地 出讓的收益與開發稅，加速區政府財政利益的增長。因此，首先必須探討區政府 在土地開發機制與財政改革制度下，所獲取的土地財政基礎，才能完整建構危改 背後的利益結構。
(一)財政改革制度
50曹海濤，「產權、分稅制與地方政府行為－中國大陸土地財政之分析」，遠景基金會季刊，2012 年 1 月第一期，頁 101~120。
圖 3-1 區政府危改利益背後的體制結構
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方正式稅收占總財政稅收的比重，由分稅制改革前平均 73％下降為 1994-1999 年間的 46％；2000-2009 年，比例進一步降為 46.6％。52伴隨財政收入的減少，53 Christine P.W.Wong & Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress, “ in Loren Brandt & Thomas G. Rawski, eds., China’s Great Economic Transformation (Cambridge: Cambridge University Press,2008), p437.
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地方固定收入 營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納 的營業稅），地方企業上交利潤，城鎮土地使用稅，城市維護建設 稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部 分），房產稅，車船稅，印花稅（不含證券交易印花稅），耕地佔 用稅，契稅，煙葉稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。
資料來源：中華人民共和國財政部網站，
http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345459.html.
在中央與地方間分稅制的權責劃分下，對地方政府間垂直的稅收管理體系產 生影響，也就是接下來欲探討的市區間稅收與權責的分配。對於共用稅種的設定，
大部分地區都將增值稅、企業所得稅和個人所得稅也作為省級和地市級的共用收 入，此「中央—省—市縣」的共用稅分成模式，違背了稅收的內在屬性，擴大縣 域政府之間的惡性競爭，導致省級轄區內部產生嚴重的稅收背離問題。
目前，大陸省以下政府間稅收劃分尚無統一的模式，梁俊嬌將其歸納為 3 種模式，僅有北京市採取在省級和地市級之間設置共用稅，省級和地市級都有獨 立的稅收收入來源，將個人所得稅、契稅作為直轄市級固定收入，增值稅、營業 稅、企業所得稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅作為共用稅，按 50%∶50%的比 例共用，其餘稅種則作為各區縣的固定收入。54
表 3-2 根據 2012 年北京市地稅局適用的預算科目整理而得，可以看出北京 市轄區內稅收收入規模較大的主體稅種，一般劃歸到市級與區縣級共用收入當中，
市級政府專享收入有 9 種，區縣級專享收入有 6 種，市級與區縣級共用收入有 8 種。從契約經濟學的角度來看，市級政府與區縣級政府的專享收入為分稅合同，
共用收入為分成合同，從北京市市級政府與區縣級政府的稅收收益權的劃分上來 看，分權契約以分成合同為主。比如稅收收入規模較大的營業稅收入，區縣分成
54梁俊嬌，「有關我國地方政府間稅收收入劃分問題的思考」，中央財經大學學報，2012 年第 10 期。
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50%，區縣政府竭力推動營業稅中高稅行業（如房地產業）的發展，千方百計吸 引該行業的稅源大戶到其轄區投資，也加劇了區縣政府之間的稅收競爭。55
表 3-2: 北京市市級政府與區縣級政府稅收收益權的劃
市級政府專享稅 （1）交強險營業稅；（2）個人所得稅及稅款滯納金、罰款收 入 40％（另 60％歸中央）；（3）固定資產投資方向調節稅及 稅款滯納金、罰款收入；（4）車船稅及稅款滯納金、罰款收 入；（5）契稅及稅款滯納金、罰款收入；（６）地方文化事業 建設費收入；（7）地方教育附加收入；（8）稅務部門罰沒收 入；（9）北京市地稅局涉外分局、高新技術開發區分局、亦 莊開發區分局、西客站分局所徵收的稅款，除與中央分享的 稅費外均作為市級收入。
區縣級政府專享稅 （1）資源稅及稅款滯納金、罰款收入；（2）房產稅及稅款滯 納金、罰款收入；（3）印花稅及稅款滯納金、罰款收入；（4）
耕地佔用稅及稅款滯納金、罰款收入；（5）農業稅、屠宰稅 尾欠等；（6）城市集體服務事業費收入。
55王蓓，計金標，「區域稅收分配體制與省以下稅收背離問題探析—以北京市轄區為例」，稅收經 濟研究，2014 年第 3 期，頁 49~50.
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（20％：20％，另 60％歸中央），企業所得稅（20％：20％，
另 60％歸中央），企業所得稅稅款滯納金、罰款收入（20％：
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出讓仍受到城市政府的掌控，因此城市政府可透過各種公共利益與建設需求的名 目，大舉出讓土地。
都市土地制度的變革將中國都市中的土地商品化，地方政府夠過對土地所有 權的掌握，以及土地出讓制度賦予其市場機制與非市場機制的審批權力，進行土 地出讓換取財政收入；並藉由土地出讓換取外資，分擔其基礎建設的財政支出。
此外，更進一步透過土地市場價格資訊的調節機能，建立都市土地的級差地租。57 有鑒於危改實行地區為違章住用地，因此危改對地方政府的利益在於，地方 政府在公共利益與基礎建設的名目下，可以透過對商住用地的獨佔來限制商住用 地的供給，並以拍賣或投標等競爭性更強的方式轉讓商住用地，藉由其中價差大 幅提高獲利。地方政府在土地出讓金收入方面急速加，2001-2003 年共達 9100 億、2004 年達 5894 億元、2005 年達 5505 億元、2006 年更達到 7000 多億元，
2007 年達 12000 億元。（圖 3-3）其中顯而易見的是，從成本價到出讓價之間生 成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。土地出讓金及 圍繞著土地出讓而形成的各種收入在政府預算內財政收入當中的比重相當高，尤 其是 2003-2004 年期間土地出讓金占預算內收入比重分別為 54.7%及 52.2%。而 一些市縣區土地出讓金也占財政的 1/2，甚至作為預算外收入超過同級同期財政 收入。地方政府利用徵地與供地中的價格雙軌制創造以地生財政條件，政府徵地、
佔地越多則其收益越大、部門利益越佳。58
57 周志龍，「中國大陸舊城改造」，中國大陸研究，2001 年 10 月第 10 期，頁 6~11。
58 柳金財，「中國土地徵收制度之實施：問題、影響與展望」，育達科大學報，2010 年 12 月第 25 期，頁 127~162。
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2004 2005 2006 2007
圖 3-2：都市土地改革規範的變革
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l C h engchi U ni ve rs it y
有化改革後獨立出來。區政府在追求財政利益極大化的目標下，投資於這些房地 產公司從中獲利，並透過行政規範權力的掌控，吸引外資與本土房地產商合作，
由此引入外資分攤區政府基礎建設的財政支出。
危改是基於公共利益的開發，但在此目標下，卻未排除商業利益的相容性。
主要是由於地方政府在改革開放後對於經濟仍俱有相當多的決策和資源配置權 利，在經濟發展的行政色彩尚未褪卻前，為區政府創造危改中豐厚的財政誘因。
受訪者 I 表示：
本來可 以 由 市 場 機 制 進行的 純 粹 私 人 產 品 的 供 應 , 和 可 以 透 過 政 府 、 企 業 、 非 政 府 組 織 共 同 參 與 的 混 合 性 公 共 物 品 的 供 應 , 都 因 為 政 府 佔 據 了 市 場 地 位 , 讓 市 場 的 主 體 地 位 發 揮 不 出 來 。 政 府 的 改 革 機 制 讓 政 府 職 能 發 生 了 很 大 的 變 化 , 但 是 有 相 當 多 的 地 方 政 府 還 沒 有 從 計 劃 經 濟 的 慣 性 中 走 出 來 , 仍 然 是 管 制 型 政 府 , 習 慣 於 數 量 、 專 案 管 理 而 不 是 規 劃 管 理 , 往 往 傾 向 於 直 接 縱 向 控 制 而 不 是 間 接 橫
本來可 以 由 市 場 機 制 進行的 純 粹 私 人 產 品 的 供 應 , 和 可 以 透 過 政 府 、 企 業 、 非 政 府 組 織 共 同 參 與 的 混 合 性 公 共 物 品 的 供 應 , 都 因 為 政 府 佔 據 了 市 場 地 位 , 讓 市 場 的 主 體 地 位 發 揮 不 出 來 。 政 府 的 改 革 機 制 讓 政 府 職 能 發 生 了 很 大 的 變 化 , 但 是 有 相 當 多 的 地 方 政 府 還 沒 有 從 計 劃 經 濟 的 慣 性 中 走 出 來 , 仍 然 是 管 制 型 政 府 , 習 慣 於 數 量 、 專 案 管 理 而 不 是 規 劃 管 理 , 往 往 傾 向 於 直 接 縱 向 控 制 而 不 是 間 接 橫