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一陣線，判定鮮魚口地區並無文物保護價值支持拆遷，並擁護開發商仿古建築的 興建符合文物保護。
區政府在鮮魚口保護區的維護上，並未詳細規範與執行。不僅未儘到嚴格督 察的責任，甚至將文物保護的建築出租盈利。文保人士曾一智曾經向區文物部門 檢舉過在鮮魚口保護區的劉老根會館涉嫌破壞文物原狀，但東城區文物部門卻為 互業者，回函表示業者並沒有動文物本體，只是進行內部裝飾。儘管市文物局初 步調查後也表示，文物的確受到破壞，並發涵請區文物部門進行處理，但是區文 物部門仍未多加理會。103
第四節 綜合分析
在上述三個個案中,主要呈現出區政府與區文物部門在土地開發利益上的競 爭策略與手段。顯然此策略競爭是來自於區政府以及區文物門在中央明定的財政 分配與支出政策上，必須擔當的責任以及可獲取的利益。因此在理性選擇理論下，
官僚會基於自身部門的利益做出決策與競爭，影響胡同保存的成效。但案例的時 間點會影響官僚當下的利益與決策，因此本研究將就兩點分析各案例中促使區政 府與區文物部門進行競爭的利益動機與最終影響文物保存的因素。（見下圖 4-4）
103 「劉老根會館有沒有破壞文物」，新京報，2011 年 08 月 22 日,
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/comments/2011-08/22/c_121890492.htm.
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圖 4-4:決定胡同拆遷或保存的關鍵因素
一、官僚自利性影響胡同的保存與拆遷
在中國政府制度中，有鑒於幹部考核的管理體制，下級必須遵守上級的利益。
但在許多案例包括本文案例中，皆可以觀察到，下級在現實利益的考量中，有時 會選擇性的進行合作或競爭，導致不同層級與部門間的利益與衝突。儘管 2004 年北京市政府透過機構改革上收區政府的土地開發權利，但事實上區政府仍透過 如同個案中呈現出的各種手段，來進行權力的角逐。
驅動區政府進行利益競爭的誘因，主要來自於東城區政府在危改過程中，可 透過其底下所屬的開發商獲利。東城區政府涉及的利益群體廣大，其組織的東方 文化資產公司，其下屬公司為東方康泰房地產開發公司。此公司擁有各類全資、
控股子公司及參股企業 10 多家。公司進行開發建設的專案有：東方國際文化交 流中心、王府井車樓、東方文化大廈、東創影劇院、長虹電影院、菖蒲河改造工 程、隆福廣場改造工程、東方文化培訓中心等。這些項目幾乎含括了所有北京市 的危改專案，此巨大的利益集團涉及區政府各部門間的利益，更重要的是區的文 物部門也涉入其中。
官僚自利性
（財政利益）
危改時間點
胡同危改或 保存
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由此可見區文物部門在各個文保區開發案中，與區政府站在同一立場，堅決 主張拆遷的原因，不僅是來自於區文物部門的相應支出，其背後所代表的是一個 更大的拆遷利益共同體。因此區文物部門選擇性的與市文物部門進行合作，透過 文物保存價值的判定，為其自身利益服務。在鐘鼓樓的案例中，雖然區文物部門 傾向與市文物部門保持同一基調，認同此區域的文物保存價值，但那也僅是由於 區文物部門背後的利益集團，期望透過中軸線申遺的手段，來達成此區域部分開 發的經濟利益。但在鮮魚口區和東四八條的拆遷上，區文物部門一面倒的主張拆 遷。
根據受訪者 J 表示：
目前的文保環境，從中央到市政府都沒問題，但下層有法不依，是目前 最根本的矛盾，從官員這一級反腐倡廉是解決問題的根本，否則即便保 護私產，但政府不按規矩辦，你也無可奈何。
此情況顯示出區文物部門基於自身的利益，將其行政區內的各部門統合融入 其所創建的開發利益共同體之中，由此獲取土地財政上的超額利潤，以及商業開 發後連帶吸引外資投資的財政收入。在此財政利益的驅使之下，透過各種策略與 市政府進行文保區域開發的角逐。
但區政府在角逐的過程中，事實上並未脫離中國層級節制的管理制度，基本 上在三個案例中，最終區政府還是會向市政府妥協，停止危改帶來的文物破壞，
或是以迂迴的文物保護方式來達成部分危改的經濟開發利益。
二、胡同保存的關鍵要素—危改時間點
在本文的三個案例中，僅有鮮魚口街區被完全拆除重建，但其餘兩個個案卻 分別獲得了全面保存和半保存的結果。深究其中原因主要是由於個案本身的文物
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保護級別，以及拆遷的時間點，成為影響個案最終結果的關鍵因素。鮮魚口區域 拆遷的立項是在 2008 奧運前所作出的決定,此區域的危改立項含括在一個更大的 前門改造立項之下。前門大街的改造在 2004 年便已經展開，為了配合奧運的國 家形象建設工程，與前門地區相連的鮮魚口區，也於 2005 年劃入此前門區整片 的危改規劃工程中。此一時間點的因素，也進一步阻礙市政府的對文保區的保護 立場，此外此區域的文物保護級別也是一個有利於區政府推動危房改建與開發的 重要影響因素，導致鮮魚口保護區在區政府策略性的危房改建以及仿古建設的計 劃中，被整片拆遷，規劃重建了成片的仿古建築，原先的胡同建築基底已不見蹤 跡。
在 2008 年奧運舉辦的前後，充斥著關於北京中心城區胡同拆遷議題的爭論。
同樣在京奧前歷經拆遷風波的東四八條文保區域則有著截然不同的命運，主要是 由於東四八條的危改立項在 1999 年即訂定，一開始並非源於京奧的目的，而是 由於此區域的商業開發價值。此外，東四八條作為區級文物與核心保護區的角色 壓力下也引來中國國家中央層級與外媒的大量關注，因此引來市政府出面干涉，
市政府基於行政法對區級保護區域的規範，最終的判決仍是傾向於原地保護修繕，
禁止大片危改開發。顯然市政府在文物保護與城市治理上，所關注的不僅是經濟 開發利益，更進一步涉及整體城市的利益，以及政治合法性、穩定性汗國際形象 的考量。但根據下表可發現，區政府往往侷限於局部利益，對於文化保護採取不 作為，或藉由文化保護進行土地開發的名目，下表可顯示出市區政府在面對城市 治理中文化保護與經濟利益衝突時所呈現出的考量與態度。
表 4-4:市區政府城市治理考量表
文物保護 土地開發利益
北京市政府 注重長期可持續性保存。 政治合法性、穩定性與國際形
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象。
北京市東城區政府 忽視 或 基 於土地 開 發利 益短期治理。
與開發商結盟,並含括全區各部 門成為利益共同體。
來源:作者自行整理
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伍 結論
北京作為中國國務院首批公佈的國家級歷史文化名城，在城市發展與文化保 存間便存在強烈的矛盾與衝突。體現在北京市自 90 年代開始，以經濟開發利益 為基礎的大規模拆遷中，胡同保存與舊房改造間存在巨大的矛盾，在舊房改造的 相關檔中顯示出在城市化的道路上，一切屬於過去舊有妨礙城市現代化景觀的見 物皆須完全拆除。舊城風貌受到嚴重衝擊，拆遷過程中處理不當的居民遷移與補 償問題，也引發居民的不滿與反抗，進一步形成社會問題。北京市總體城市規劃 中，舊城改造所引發的國家-－社會衝突，彰顯出國家權力在城市空間規劃中的 貫穿與作用。有鑒於舊城改造的衝突不只是體現在國家與社會間，不同層級的政 府與部門間也會因為政績與自身利益而產生衝突。因此，本文選擇三個隸屬於文 物保護區的危改個案，觀察其中的條塊競爭圖像。