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壹 緒論
第一節 研究背景與研究問題
一、研究背景
中國在改革開放的過程中逐漸融入全球貿易體系，帶動大規模的資本投資，
加速生產力的提升，經濟實力突飛猛進，一躍成為全球第二大經濟體。經濟發展 的過程中舊有的城市規劃已不敷使用，在全球城市與地方治理結合的概念下，帶 動新一輪的城市規劃與發展目標。但有鑑於現代化過程中以大規模拆建為主的城 市更新所帶來的文物破壞與社會衝突，新一輪的城市規劃轉向強調文化保存與城 市發展並存。
在此發展目標下，國務院於 1982 年公布首批歷史文化名城，提倡城市歷史 文化的保護。北京作為中國的首都，被授予以歷史遺存物與古都為保護個點的歷 史文化名城地位，在 1993 年率先將歷史文化名城的保護作為獨立專項進行規劃，
明確北京舊城的整體保護地位。將北京舊城的胡同及四合院做為舊城文化保護的 主軸，自 2002 年開始陸續推動「北京舊城 25 片歷史文化街區保護規劃」、「北京 歷史文化名城保護規劃」等規範，在 2005 年率先通過「北京歷史文名城管理條 例」的地方立法，更進一步在 2005 年國務院批准的「北京市總體城市規劃
（2004-2020）」中，將北京舊城區中歷史文化名城的保護與規劃做為重點內容，
含括過去推出的一系列保護性規畫與法令，並以院落為單位進行保存改造、禁止 大面積拆遷，以及歷史文化保護單位與歷史文化保護區的整體保護，並在 2008 年奧運前首次編列預算大規模修繕胡同與四合院。1
但有鑑於中國特殊的歷史背景，與幅員廣大的特色，發展出獨特的地方經濟 發展模式，地方發展動力與產業發展密切相關。Albert Cao 即提出地方獨特的「土
1張京成、王國華，北京文化創意產業發展報告（2011），（北京市：社會科學文獻，2012），頁 150~160。
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胡同現狀調查報＜2005-2006＞」統計，北京胡同的數量由 1980 年代的 2292 條，至 2006 年遽減 900 多條，剩餘 1320 條，其中 205 條街已改建，僅留胡同名稱（見
2 Albert J. Cao, “Developmental State, Property-led Growth and Property Investment Risks in China,”
Journal of Property Investment and Finance, Vol. 27, No. 2 (2009), p. 165.
3周黎安，「中國地方官員的晉升錦標賽模式研究」，經濟研究（北京），2007 年第 7 期，頁 36~50；
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4 Leaf Michael,“ Inner City Redevelopment in China:Implications for the City of Beijing,”Cities,Vol.12,No.1(June,1995),pp149~162.
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在危改中利益行為者的角色，也進一步呈現出市區文物部門分裂的條塊關係圖 像。
有鑑於北京市 2005 年「歷史文化名城保護立法」的出台明確保護範圍的訂 定，以及 2004 年機構改革土地財政權上收對於市－區間互動關係的轉變，因此 本文選擇在 2005 年後，在東城區被劃定為文化保護區內的三個危改案例：東四 八條危改、鮮魚口拆遷，以及鐘鼓樓片區危改來進行分析。這主要是根據 1991-2010 年的北京市總體規劃，新的金融中心建設主要安排在二環路以外的朝 陽區，東城區由於具有大量的有價值建築以及胡同，其功能被定位為保護北京市 中心的低層城市風貌。因此，市政府在東城區的文化保護區會傾向於保護者的態 度，具體呈現出市－區政府間的競爭與博弈，以及市－區政府間文化與建設部門 衝突所體現出的條塊互動關係。顯示出中國政府間的競爭，不僅存在於同層級政 府與部門之間，在不同層級的政府與部門間也存在著競爭與衝突，打破上級對下 級緊密的指導關係。本文透過官僚自利性觀點來說明官僚會基於自身的財政利益 來進行合作與分裂，突破條的垂直治理圖像，由此研析官僚利益競爭對北京市胡 同風貌保存的影響。但有鑒於研究上的限制無法取得各層級政府與部門在財政利 益上確切的財政收益數字，因此以中央名定的財政收入劃分與支出責任政策來應 証官僚自利性的潛在動機來源，最後再透過危改案例中，各層級政府以及部門間 在官僚自利性動機驅使下產生的策略競爭圖像，由此進一步研析官僚自利性對危 改案例保存結果的影響。
二、研究問題
（一）問題意識
改革開放後，中央透過「放權讓利」來推動地方經濟發展，導致地方自主性 提高，中央宏觀調控能力弱化。因此中央在 1994 年後透過分稅制的實施，上收 財政權，並下放責任，地方財政來源由此轉變。地方政府在分稅制前由地方工業
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化取得收益來源的方式，轉向以土地的開發和轉讓來創造地方稅收。城市的經營 與再造，成為地方政府大量徵用土地和進行舊城改造拆遷的藉口。地方政府透過 不斷擴張城市規模，以及危房改造進行都市更新，大力發展城市的建築業和房地 產業以土地生財。6在以土地財政為主軸的城市規劃驅使下，地方產生了危房改 造與文化保存的利益衝突。
北京作為中國國務院首批公布的國家級歷史文化名城，在城市發展與文化保 存間存在強烈的矛盾與衝突。體現在北京市自 90 年代開始，以經濟開發利益為 基礎的大規模拆遷，舊城風貌受到嚴重衝擊，拆遷過程中處理不當的居民遷移與 補償問題，也引發居民的不滿與反抗，進一步形成社會問題。因此北京市政府在
「2004-2020 年的北京市總體規劃」中，納入文化保護規劃，並透過地方立法解 決城市發展與文化保存的衝突。但地方立法的出台未能完全解決問題，胡同、名 人故居等地拆遷依舊繼續，其中市－區－開發商間的互動關係究竟為何？在危改 與保護規劃中的部門競爭又是如何運作？仍存在模糊的地帶。
儘管市、區政府以土地置換經濟增長為共同的核心目標，但兩者間的立場與 利益存在衝突。主要是由於不同層級的政府有其各自的政績與財政壓力，區政府 藉由行政性的資源分配施惠其關係網絡內企業，促進產業經濟發展時，可能會與 市在整體的開發與保護目標上產生衝突（見下圖 1-1）。2004 年北京市政府透過 機構改革，上收區政府的土地審批權,欲改革區政府藉由土地置換財政利益過程 中所產生的尋租貪腐活動，並取回市政府在整體危改與文化保護中的主導權。因 此本研究也欲探討市－區二級政府間存在的博弈圖像為何？由此研析市區政府 間的競爭，不僅存在於同層級的不同政府之間，可能也存在於不同層級的政府 間。
在上述北京市總體城市規劃中建設與文化保存的部門競爭，顯示出在中國後 極權的體制中，國家並非鐵板一塊，各層級政府和各部門間存在利益的競合。因
6周飛舟，「生財有道：土地轉讓中的政府與農民」，社會學研究，2007 年第 1 期，頁49~82。 8
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此本文不僅欲探討在危改與保存中，市、區兩級政府間，以及建設與文化保存部 門間競爭關係，所呈現出的條塊競爭圖像，更進一步試圖回答在部門的博弈關係 中，原本應該屬於同一陣線的條的關係為何會被塊的聯盟所分化？
￭圖 1-1:北京市-區政府在胡同危改中的博弈
（二）概念釐清 1、危改
危改指的是「危房改造」，主要是指對房屋進行解危排險的政策。此政策在 計畫經濟時期，原本是屬於政府的福利政策。但在改革開放後，中國逐漸邁向後 社會主義階段，危房改造成為中國地方政府獲取經濟發展與地方財政的手段。在 危房改造的過程中，藉由房地產開發帶動大規模的拆除重建，以土地開發來置換
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經濟利益。7本文主要關注在危改過程中政府如何進行經濟利益的置換，以及其 中權力結構的互動。
2、保存
保存指的不僅是文物保護法中所規範的單點文物古建築，其中也包括歷史文 化保護區，以及文保區周邊的建設控制地帶，施行整體性的保護。同時必須在整 體城市的視角下，維護城市整體文化的多元性，使歷史與社會脈絡能夠永續留存。
因此所謂的保存應該不僅含括文物本身，更包含蘊藏其中的文化脈絡，強調文化 的地域性，其中自然、社會、歷史的因素都賦予城市獨特的特質，北京的胡同文 化便是在悠久的歷史發展中生成，反映了北京的城市性格。8
在北京市舊城文化保護範圍的劃定中，最重要且普遍的建築為胡同與四合院體系，
胡同既有的文化風貌與社會脈絡應為保護的主軸。但在胡同改造的過程中，既有 的胡同文化基底已被破壞，新建的胡同也無法保存過往的文化與社會脈絡。本文 在此保存的視角下，探討胡同保存與危改利益的衝突。