危改或保存？北京市胡同拆遷中的利益競合 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所碩士論文. 指導教授：王信賢教授. 政治大. 立危改或保存？. ‧ 國. 學. 北京市胡同拆遷中的利益競合. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：郭中蒨. 中華民國一Ｏ四年六月.

(2) 謝辭在東亞所的一千多個日子，伴隨這本論文的完成劃下了句點。這本論文的完成首先必須要誠摯的感謝我的指導教授王信賢老師，記得我起初一直堅持想藉由描述性研究來完成我的論文，但王老師只溫和的說了一句:「中蒨，身為一個研究生，必須要具有邏輯分析的能力，這是一個研究生對自己應有的期許。」王老師簡單的一句話，讓我頓時意識到作為一個研究生所應有的態度，也因此將我的論文導向比較研究的方向，雖然過程中並非一帆風順，但在王老師耐心且細心的引導下，最終也完成了我的碩士論文。在論文寫作的過程中，我一直認為自己很. 政治大. 幸運能夠成為王老師的學生，因為王老師總是會從我的立場去理解我的想法，再. 立. 給予合適的指引。我在王老師身上看到的不僅是對於學術的嚴謹，更重要的是他. ‧ 國. 學. 對於學生無私的寬容。如果說我這一年能夠有什麼成長與進步，王老師都是最大的功臣。. ‧. 另外，也很感謝我的口試委員-冷則剛老師、王綺年老師和蔡文軒老師，三. y. Nat. sit. 位老師的悉心指教，讓我的論文更加完善。我也非常感謝，在碩士班期間，所有. n. al. er. io. 曾教導過我的老師，讓我得以在能夠奠定日後論文寫作的基礎。我也很慶幸碩三. i n U. v. 下學期能夠修到蔡佳泓老師的統計課，透過老師細心的將理論與案例結合，不讓. Ch. engchi. 我對於統計的應用與分析，有了基礎的認識與了解，也對我找工作有所助益。我一直是個比較出現粗線條的人，很感謝這三年來張姊、東亞所同學們以及我的室友睿涵悉心的提醒和包容，在我低潮時給予我鼓勵和支持，讓我有滿滿的勇氣和力量再繼續前進。最後，謝謝我的家人總是默默支持我的一切決定，雖然我們分隔兩地，但還是能夠感受到你們無盡的關愛與照顧。謹將本論文獻給所有關愛我的人，並獻上我誠心的祝福與感謝。. 郭中蒨 2015 年 6 月 i.

(3) 摘要改革開放後，中央透過「放權讓利」來推動地方經濟發展，導致地方自主性提高，中央宏觀調控能力弱化。因此，中央在 1994 年後透過分稅制的實施，上收財政權，並下放責任，地方財政來源由此轉變。地方政府在分稅制前由地方工業化取得收益來源的方式，轉向以土地的開發和轉讓來創造地方稅收。城市的經營與再造，成為地方政府大量徵用土地和進行舊城改造拆遷的藉口。地方政府透過不斷擴張城市規模，以及危房改造進行都市更新，大力發展城市的建築業和房地產業以土地生財。在以土地財政為主軸的城市規劃驅使下，地方產生了危房改造與文化保存的利益衝突。. 立. 政治大. 北京市總體城市規劃中建設與文化保存的部門競爭，顯示出在中國後極權的. ‧ 國. 學. 體制中，國家並非鐵板一塊，各層級政府和各部門間存在利益的競合。因此本文不僅欲探討在危改與保存中，市、區兩級政府間，以及建設與文化保存部門間，. ‧. er. io. sit. Nat. 於同一陣線的條的關係為何會被塊的聯盟所分化？. y. 所呈現出的條塊競爭圖像，更進一步試圖回答在部門的博弈關係中，原本應該屬. al. n. v i n 關鍵字：官僚自利性、市區博弈、北京舊胡同、危房改造 Ch engchi U. ii.

(4) 目錄壹. 緒論 ....................................................................................................................... 4 第一節研究背景與研究問題 ............................................................................. 4 第二節研究方法與設計 ................................................................................... 10 第三節研究流程與章節安排 ........................................................................... 19. 貳. 文獻檢閱與觀點對話 ......................................................................................... 21 第一節現有文獻檢閱 ....................................................................................... 21 第二節本文觀點 ............................................................................................... 26. 政治大第一節官僚自利性產生的原因—區政府的危改利益 ................................... 31 立. 參北京市區政府在危改與保存中的利益競爭 ....................................................... 31. ‧ 國. 學. 第二節與民爭利—區政府與社會利益的衝突 ............................................... 42 第三節市區政府的博弈 ................................................................................... 45. ‧. 肆東四八條、鐘鼓樓、鮮魚口保護街區中的利益競爭 ....................................... 49. sit. y. Nat. 第二節東四八條 ................................................................................................. 49. al. er. io. 第二節鐘鼓樓拆遷區 ....................................................................................... 55. v. n. 第三節鮮魚口保護街區中的利益競爭 ........................................................... 64. Ch. engchi. i n U. 第四節綜合分析 ............................................................................................... 70 伍結論 ....................................................................................................................... 75 第一節研究成果檢析 ....................................................................................... 75 第二節未來研究展望 ....................................................................................... 77 參考文獻 ..................................................................................................................... 81. 1.

(5) 表目錄表 1-1:北京胡同數量變化 ....................................................................................... ….5 表 1-2:北京舊城胡同狀況一覽表 ................................................................................ 6 表 1-3:訪談資料編碼 .................................................................................................. 13 表 1-4:東四八條、鐘鼓樓和鮮魚口比較分析表 ...................................................... 18 表 3-1:現行中央與地方收入劃分 .............................................................................. 33 表 3-2:北京市市級政府與區縣級政府稅收收益權的劃 .......................................... 35 表 4-1:東四八條拆遷歷史回顧 .................................................................................. 52. 政治大. 表 4-2:鐘鼓樓拆遷歷史回顧 ...................................................................................... 59. 立. 表 4-3:鮮魚口區拆遷歷史回顧 .................................................................................. 67. ‧ 國. 學. 表 4-4:市區政府城市治理考量表 .............................................................................. 73. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(6) 圖目錄圖 1-1:北京市-區政府在胡同危改中的博弈 ............................................................... 9 圖 1-2:研究架構圖 ...................................................................................................... 15 圖 1-3:研究的因果關係 .............................................................................................. 17 圖 1-4:研究流程圖 ...................................................................................................... 19 圖 3-1:區政府危改利益背後的體制結構 .................................................................. 32 圖 3-2:都市土地改革規範的變革 .............................................................................. 38 圖 3-3:地方政府土地出讓金收入 2004-2007 ............................................................ 38. 政治大. 圖 4-1:東四八條保護街區範圍 .................................................................................. 50. 立. 圖 4-2:鐘鼓樓保護街區範圍 ...................................................................................... 57. ‧ 國. 學. 圖 4-3:鮮魚口保護區範圍 .......................................................................................... 66 圖 4-4:決定胡同拆遷或保存的關鍵因素 .................................................................. 71. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(7) 壹. 緒論. 第一節研究背景與研究問題一、研究背景中國在改革開放的過程中逐漸融入全球貿易體系，帶動大規模的資本投資，加速生產力的提升，經濟實力突飛猛進，一躍成為全球第二大經濟體。經濟發展的過程中舊有的城市規劃已不敷使用，在全球城市與地方治理結合的概念下，帶. 政治大市更新所帶來的文物破壞與社會衝突，新一輪的城市規劃轉向強調文化保存與城立動新一輪的城市規劃與發展目標。但有鑑於現代化過程中以大規模拆建為主的城. 市發展並存。. ‧ 國. 學. 在此發展目標下，國務院於 1982 年公布首批歷史文化名城，提倡城市歷史. ‧. 文化的保護。北京作為中國的首都，被授予以歷史遺存物與古都為保護個點的歷. y. Nat. 史文化名城地位，在 1993 年率先將歷史文化名城的保護作為獨立專項進行規劃，. er. io. sit. 明確北京舊城的整體保護地位。將北京舊城的胡同及四合院做為舊城文化保護的主軸，自 2002 年開始陸續推動「北京舊城 25 片歷史文化街區保護規劃」、「北京. al. n. v i n 歷史文化名城保護規劃」等規範，在 C h 2005 年率先通過「北京歷史文名城管理條 engchi U 例」的地方立法，更進一步在 2005 年國務院批准的「北京市總體城市規劃. （2004-2020）」中，將北京舊城區中歷史文化名城的保護與規劃做為重點內容，含括過去推出的一系列保護性規畫與法令，並以院落為單位進行保存改造、禁止大面積拆遷，以及歷史文化保護單位與歷史文化保護區的整體保護，並在 2008 年奧運前首次編列預算大規模修繕胡同與四合院。 1 但有鑑於中國特殊的歷史背景，與幅員廣大的特色，發展出獨特的地方經濟發展模式，地方發展動力與產業發展密切相關。Albert Cao 即提出地方獨特的「土. 張京成、王國華，北京文化創意產業發展報告（2011），（北京市：社會科學文獻，2012），頁 150~160。 4 1.

(8) 地產權驅動的經濟成長模式」，指出地方政府透過將土地轉化為適用於商品房或其他不同種類的開發區，以土地置換的利益來帶動地方發展。 2地方政府在以追求「GDP 發展」為政績的晉升目標下，城市土地空間的使用成為地方財政與經濟發展的基礎。 3 在此發展模式下，北京舊城的保護與現代化城市建設產生巨大的矛盾與衝突。作為北京舊城文化保存主軸的胡同及四合院，在現代化城市建設中「危舊房改造」的名義下，由政府與建商聯手進行大拆大建，換取經濟發展的果實。根據「北京胡同現狀調查報＜2005-2006＞」統計，北京胡同的數量由 1980 年代的 2292 條，. 政治大下表 1-1、1-2）。顯然大規模的改造與破壞性修建仍方興未艾，即便北京市政府立. 至 2006 年遽減 900 多條，剩餘 1320 條，其中 205 條街已改建，僅留胡同名稱（見. 自 2002 年即出台一系列有關歷史文化名城的保護規劃，但地方立法、文化保護. ‧ 國. 學. 政策成效的不彰，凸顯出在歷史文化名城保護治理機制背後，文化保護部門與建. ‧. 設部門間存在危改與文物保護的衝突。. Nat. 胡同數量(條). Ch. 3250. sit. 1980. 1990. 2003. 2006. 2292. iv 2257 n U. 1571. 1320. n. al. 1949. engchi. er. io. 年份. y. 表 1-1 北京胡同數量變化. 資料來源:北京市城市規劃設計研究院. 2. Albert J. Cao, “Developmental State, Property-led Growth and Property Investment Risks in China,” Journal of Property Investment and Finance, Vol. 27, No. 2 (2009), p. 165. 3 周黎安，「中國地方官員的晉升錦標賽模式研究」，經濟研究（北京），2007 年第 7 期，頁 36~50；周黎安，轉型中的地方政府：官員激勵與治理（上海：格致出版社，2008 年）；張軍、周黎安編，為增長而競爭：中國增長的政治經濟學（上海：上海人民出版社，2007 年）。周飛舟，「錦標賽體制」，社會學研究（北京），2009 年第 3 期，頁 54~77。關於經濟成長與政治晉升目前已有不少研究成果，且存在極為嚴重的爭辯，主要是經濟成長對包括任期、級別（省與省以下區域）或職務（省委書記與省長）等影響的差異，但皆同意地方政府間為晉升而競爭是存在的。可參閱：徐現祥、王賢彬，「晉升激勵與經濟增長：來自中國省級官員的證據」，世界經濟（北京），2010 年第 2 期，頁 15~36；王賢彬、徐現祥，「中國地方官員經濟增長軌跡及其機制研究」，經濟學家（四川），2010 年第 11 期，頁 34~43；陶然、蘇福兵、陸曦、朱昱銘，「經濟增長能否帶來晉升：對晉升錦標賽理論的邏輯挑戰與省級實證重估」，管理世界（北京），2010 年第 12 期，頁 13~26。 5.

(9) ￭表 1-2 北京舊城胡同狀況一覽表保存狀況. 胡同數(條). 百分比(%). 傳統風貌保存良好. 430. 33. 傳統風貌保存一般. 685. 52. 全部改建僅留胡同名稱. 205. 15. 合計. 1320. 100. 資料來源:北京市城市規劃設計研究院此外，北京市城市總體規劃的施行，不僅牽涉北京市政府內部的部門利益競. 政治大. 爭，區政府作為在基層落實政策的主體，成為其中重要的角色與利益行為者。區. 立. 政府作為利益行為者的角色可回溯自 1993 年北京市政府施行的市、區兩級危改. ‧ 國. 學. 實施體制，將危改立項的行政審批權下放區政府。1994 年實行分稅制後，各城區政府以行政審批權來開闢區政府的財政來源，同時藉由危改進行城市更新，建. ‧. 設大量的高級生產空間和商業點來提升區域形象，與其他區爭奪外資投資，完成. Nat. sit. y. 危改與經濟發展的政績考核指標。. n. al. er. io. 在此龐大經濟利益下，儘管經濟增長為市區政府共同的政績核心，但北京市. i n U. v. 政府在維持都市整體發展與中央下達文化古都保護技術的目標下，在本質上與區. Ch. engchi. 政府在所屬區域的獲利壓力，以及區域間的競爭壓力上產生分裂與衝突。 4在地方政府本位主義下，地方官員藉由迴避市政府的控制，以行政資源圖利地方企業，促進地方經濟發展，也導致危改帶動尋租貪腐的盛行。因此 2004 年北京市政府施行機構改革，上收區的土地審批權。由此集中管理城市整體的開發與建設。但區的利益行為者角色並未消逝，仍透過各種方式與市政府進行博弈，來持續獲取區的地方財政利益與政績表現，影響市－區間互動關係的變化。 5此外，區政府 4. Leaf Michael,“ Inner City Redevelopment in China:Implications for the City of Beijing,”Cities,Vol.12,No.1(June,1995),pp149~162. 5 2004 年實施機構改革後，房地產管理局被分化為房管局和國土局兩個部門，區的房管局具有危房率的鑑定權，可透過危房鑑定權，協助開發商圈地，推動市的計畫委進行行政立項，協助開發商圈地，施行危房改造，由此獲取危改利益。因此即便區政府喪失土地審批權，仍可以透過危房率的判斷權來推動危改，獲取開發利益。 6.

(10) 在危改中利益行為者的角色，也進一步呈現出市區文物部門分裂的條塊關係圖像。有鑑於北京市 2005 年「歷史文化名城保護立法」的出台明確保護範圍的訂定，以及 2004 年機構改革土地財政權上收對於市－區間互動關係的轉變，因此本文選擇在 2005 年後，在東城區被劃定為文化保護區內的三個危改案例：東四八條危改、鮮魚口拆遷，以及鐘鼓樓片區危改來進行分析。這主要是根據 1991-2010 年的北京市總體規劃，新的金融中心建設主要安排在二環路以外的朝陽區，東城區由於具有大量的有價值建築以及胡同，其功能被定位為保護北京市. 政治大度，具體呈現出市－區政府間的競爭與博弈，以及市－區政府間文化與建設部門立中心的低層城市風貌。因此，市政府在東城區的文化保護區會傾向於保護者的態. 衝突所體現出的條塊互動關係。顯示出中國政府間的競爭，不僅存在於同層級政. ‧ 國. 學. 府與部門之間，在不同層級的政府與部門間也存在著競爭與衝突，打破上級對下. ‧. 級緊密的指導關係。本文透過官僚自利性觀點來說明官僚會基於自身的財政利益. y. Nat. 來進行合作與分裂，突破條的垂直治理圖像，由此研析官僚利益競爭對北京市胡. er. io. sit. 同風貌保存的影響。但有鑒於研究上的限制無法取得各層級政府與部門在財政利益上確切的財政收益數字，因此以中央名定的財政收入劃分與支出責任政策來應. al. n. v i n 証官僚自利性的潛在動機來源，最後再透過危改案例中，各層級政府以及部門間 Ch engchi U. 在官僚自利性動機驅使下產生的策略競爭圖像，由此進一步研析官僚自利性對危改案例保存結果的影響。. 二、研究問題（一）問題意識改革開放後，中央透過「放權讓利」來推動地方經濟發展，導致地方自主性提高，中央宏觀調控能力弱化。因此中央在 1994 年後透過分稅制的實施，上收財政權，並下放責任，地方財政來源由此轉變。地方政府在分稅制前由地方工業 7.

(11) 化取得收益來源的方式，轉向以土地的開發和轉讓來創造地方稅收。城市的經營與再造，成為地方政府大量徵用土地和進行舊城改造拆遷的藉口。地方政府透過不斷擴張城市規模，以及危房改造進行都市更新，大力發展城市的建築業和房地產業以土地生財。 6在以土地財政為主軸的城市規劃驅使下，地方產生了危房改造與文化保存的利益衝突。北京作為中國國務院首批公布的國家級歷史文化名城，在城市發展與文化保存間存在強烈的矛盾與衝突。體現在北京市自 90 年代開始，以經濟開發利益為基礎的大規模拆遷，舊城風貌受到嚴重衝擊，拆遷過程中處理不當的居民遷移與. 政治大「2004-2020 年的北京市總體規劃」中，納入文化保護規劃，並透過地方立法解立. 補償問題，也引發居民的不滿與反抗，進一步形成社會問題。因此北京市政府在. 決城市發展與文化保存的衝突。但地方立法的出台未能完全解決問題，胡同、名. ‧ 國. 學. 人故居等地拆遷依舊繼續，其中市－區－開發商間的互動關係究竟為何？在危改. ‧. 與保護規劃中的部門競爭又是如何運作？仍存在模糊的地帶。. y. Nat. 儘管市、區政府以土地置換經濟增長為共同的核心目標，但兩者間的立場與. er. io. sit. 利益存在衝突。主要是由於不同層級的政府有其各自的政績與財政壓力，區政府藉由行政性的資源分配施惠其關係網絡內企業，促進產業經濟發展時，可能會與. al. n. v i n 市在整體的開發與保護目標上產生衝突（見下圖 1-1）。2004 年北京市政府透過 Ch engchi U. 機構改革，上收區政府的土地審批權,欲改革區政府藉由土地置換財政利益過程. 中所產生的尋租貪腐活動，並取回市政府在整體危改與文化保護中的主導權。因此本研究也欲探討市－區二級政府間存在的博弈圖像為何？由此研析市區政府間的競爭，不僅存在於同層級的不同政府之間，可能也存在於不同層級的政府間。在上述北京市總體城市規劃中建設與文化保存的部門競爭，顯示出在中國後極權的體制中，國家並非鐵板一塊，各層級政府和各部門間存在利益的競合。因. 6. 周飛舟，「生財有道：土地轉讓中的政府與農民」，社會學研究，2007 年第 1 期，頁 49~82。 8.

(12) 此本文不僅欲探討在危改與保存中，市、區兩級政府間，以及建設與文化保存部門間競爭關係，所呈現出的條塊競爭圖像，更進一步試圖回答在部門的博弈關係中，原本應該屬於同一陣線的條的關係為何會被塊的聯盟所分化？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. al. ￭圖 1-1:北京市-區政府在胡同危改中的博弈. i n U. v. （二）概念釐清 1、危改危改指的是「危房改造」，主要是指對房屋進行解危排險的政策。此政策在計畫經濟時期，原本是屬於政府的福利政策。但在改革開放後，中國逐漸邁向後社會主義階段，危房改造成為中國地方政府獲取經濟發展與地方財政的手段。在危房改造的過程中，藉由房地產開發帶動大規模的拆除重建，以土地開發來置換. 9.

(13) 經濟利益。 7本文主要關注在危改過程中政府如何進行經濟利益的置換，以及其中權力結構的互動。 2、保存保存指的不僅是文物保護法中所規範的單點文物古建築，其中也包括歷史文化保護區，以及文保區周邊的建設控制地帶，施行整體性的保護。同時必須在整體城市的視角下，維護城市整體文化的多元性，使歷史與社會脈絡能夠永續留存。因此所謂的保存應該不僅含括文物本身，更包含蘊藏其中的文化脈絡，強調文化的地域性，其中自然、社會、歷史的因素都賦予城市獨特的特質，北京的胡同文. 政治大在北京市舊城文化保護範圍的劃定中，最重要且普遍的建築為胡同與四合院體系，立化便是在悠久的歷史發展中生成，反映了北京的城市性格。 8. 胡同既有的文化風貌與社會脈絡應為保護的主軸。但在胡同改造的過程中，既有. ‧ 國. 學. 的胡同文化基底已被破壞，新建的胡同也無法保存過往的文化與社會脈絡。本文. ‧. 在此保存的視角下，探討胡同保存與危改利益的衝突。. sit. n. al. er. io. 一、研究方法. y. Nat. 第二節研究方法與設計. Ch. engchi. i n U. v. 本文選擇北京市三起胡同危改個案：東四八條、鮮魚口以及鐘鼓樓的危改案例，進行最近相似性研究。觀察在危改與文物保護衝突中，三個案例所呈現出的市－區－開發商間互動關係，以及不同層級間部門利益競合中所呈現出的條塊圖像，再進一步透過個案比較與分析來歸結出影響三個案例呈現出不同保存結果的變因。本研究透過媒體的新聞報導建構個案的始末，以及政策施行過程中的權力圖像。媒體的新聞報導已提供關於危改案例的豐富資訊，但難免有所遺漏或缺乏深度之疑慮。因此本研究赴中國北京市進行田野調查，內容包括訪談學者、文化周志龍，「中國大陸舊城改造」，中國大陸研究，2001 年第 44 卷第 10 期，頁 1~18。魏科，「人、胡同、四合院、商業改造：北京東城區舊城改造隨想」，北京規劃建設，1998 年第 47 期，頁 35~36。譚烈飛，北京方志提要，（中國書店，2006）。 10 7 8.

(14) 保存者與資料蒐集，以彌補文獻及新聞報導不足之缺陷。因此本研究採用的研究方法主要為「比較研究法」、「文獻分析法」與「深度訪談」。（一）比較研究法比較研究法為進行跨社會或同一社會不同面向的研究，是個案研究中常用的研究方法。常見的比較研究有實驗方法（experimental methods）、統計方法（statistical methods）、比較方法（comparative methods）等三類，根據 Arend Lijphart 的觀點，實驗方法的特色在於設定兩組相同的群體，分為實驗組和控制組，實驗組給予刺激，控制組則保持不變，接著比較兩組的差別，當兩組出現差異，便可. 政治大檢視變數與變數之間的關係；比較方法在邏輯上與實驗方法相同，也有部分與統立將原因指向給予刺激的緣故；統計方法是對已有的數據加以操作或分類，再分別. 計方法是類似，但比較方法與上述兩者最大的不同在於，比較方法所採用的案例. ‧ 國. 學. 數目相對較少。由於案例數少，以至於使用實驗、統計方法分析，皆無法有顯著. ‧. 意義的效果。 9. y. Nat. 少數個案的比較方法，可以透過挖掘各案例中的經驗與意義，深度解釋互動. er. io. sit. 的發展和原因，也可促成新理論的誕生，在此必須注意 Karl Popper 的觀點，也就是認為任何理論的形成，都必須可被證偽（falsification），只有存在被證偽的. al. n. v i n 可能性才是「科學」的理論，非科學則永遠無法被證偽。而 Eckstein 指稱：「我 Ch engchi U. 們不能因為個案研究具問題傾向而質疑它；也不能因為比較研究不具問題傾向亦懷疑它。 10」，他認為個案研究不能用來測試理論或使本身的觀點達到普遍化，. 只能用來測試理論在社會科學研究方法的命題與假設。以上是比較研究的意義和內涵，至於該如何實際操作比較研究，Mill 提供一條明確的研究途徑：求同法（agreement methods）、求異法（difference methods）。. 9. Arend Lijphart,” Comparative politics and Comparative Method,” American Political Science Review, Vol. 65, No.3(1971), pp.683~685. 10 Harry Eckstein, “Case Study and Theory in Political Science,” in Handbook of Political Science, Vol. 7(MA: Addison-Wesley. 1975), p.116. 11.

(15) Przeworski and Teune 在 Mill 的基礎上，建立「最具相似性系統設計」和「最具差異性系統設計」， 11分別透過觀察主體間的相異點和相同點，進行分析。 12 本文選擇在 2004 年進行的機構改革（市對區危改權力的上收），以及 2005 年「北京歷史文化名城保護條例」施行後，被劃定為保護區卻進行危改的三個案例：鮮魚口、東四八條以及南鑼鼓巷的危改案例進行比較研究。選擇東城區的案例主要是由於根據 1991-2010 年的北京市總體規劃，新的金融中心建設主要安排在二環路以外的朝陽區，東城區由於具有大量的有價值建築以及胡同，因此其功能被定位為保護北京市中心的低層城市風貌。但在此區域的保護功能之下，三個. 政治大並以「官僚自利觀點」作為主要變因，研析驅動區政府以及區文物部門和市政府立危改案例卻呈現出不同的保存結果。因此本研究與透過三個案例進行比較研究，. 進行合作與分裂的誘因，再深入探究此變因對案例保存結果的影響。. ‧ 國. 學. （二）文獻分析法. ‧. 研究資料的蒐集有分直接與間接，直接方法有使用問卷、訪問，或是第一手. y. Nat. 資料；間接方法就是利用現有的資料著手，進行文獻、文件、檔案整理，稱為二. er. io. sit. 手資料，這部分的相關方法有文獻分析法（documentary analysis）和內容分析法（content analysis），文獻分析法主要指搜集、鑒別、整理文獻，並通過對文獻的. al. n. v i n 研究，形成對事實科學認識的方法。文獻分析法是一項經濟且有效的資訊收集方 Ch engchi U 法，它通過對與工作相關的現有文獻進行系統性的分析來獲取工作資訊。一般用於收集工作的原始資訊，編制任務清單初稿其中內容分析法有較大的包容性，任. 何文獻、新聞資料均屬於此範疇。13本文欲利用學者們的著作，同時也會使用新聞、報紙、政府文件等資料，描繪在胡同危房改造的施行過程中，三起危改案例的發生、經過與結果。針對文章、媒體的報導進行資歷的分類與整理，以系統而客觀的界定、評鑑、確定過去事件的真實性和結論。以本研究為例，由政府公布 11. Adam Przeworski and Harry Teune, Logic of Comparative Social Inquiry: Comparative Studies in Behavioral Science(New York: John Wiley & Sons, 1970). 12 Todd Landman 著，周志杰譯，比較政治的議題與途徑（台北：韋伯文化，2003），頁 39~44。 13 J. W. Boewers, “Content Analysis,” in P. Emment and W. Brooks eds., Methods of Research Communication (Boston: Hougton Miffinco Press, 1970). 12.

(16) 的文件探知在危改與文化保存間的權力劃分與治理機制，再進一步透過媒體報導的內容分析各利益主體的互動。（三）田野調查探討北京市上下級政府與部門競爭時，若僅從第三地視野與二手資料進行分析，未必能夠拼湊出事件的全貌，可能會有選擇上的誤差出現，以此建構文章內容難免有所偏誤，因此實地進入研究環境是必要且不可避免的。本文以政府間和部門間的互動為分析的主體，然而受限於研究環境，實際向主要政府官員進行訪談的可能性並不高，因此退而求其次，向學者們以及文保人. 政治大城改造的認知，加上文獻、新聞資料，建構出政府與部門間互動的圖像。訪談內立士和倡導文化保護的 NGO 進行深度訪談，另希望透過學者們與 NGO 對北京舊. 容將會聚焦在三個方向，包括對於當前北京舊城改造機制的梳理；政府與部門間. ‧ 國. 學. 互動的看法；分裂的垂直領導體系之見解。訪談者在訪談前會對該對象之專長進. ‧. 行整理，以了解訪談對象的研究狀況，並根據不同的狀況進行深度訪問。研究者. y. Nat. 於 2014 年 3 月至 6 月期間主要訪問了 11 位學者，表為本研究訪談一覽表，訪談. n. al. er. io 表 1-3:訪談資料編碼. sit. 對象之標號依照方談先後之順序排列：. Ch. engchi. i n U. v. 編號. 單位. A. 草廠胡同房管所. 職員. B. 鼓樓彎居委會. 職員. C. 新華社. 高級記者. D. 胡同保衛人士. 作家. E. 舊鼓樓社區委員會. 職員. F. 鐘鼓樓胡同. 拆遷戶. G. 鐘鼓樓胡同. 拆遷戶. 13. 職稱.

(17) H. 胡同保衛人士. 文保專家. I. 東四八條居委會. 職員. J. 北京大學城市規劃學院. 客座教授. K. 鮮魚口胡同. 拆遷戶. 二、研究設計本文主要的研究問題是影響胡同拆遷或保存的因素究竟為何？因此本文選擇 2005 年「北京市歷史文化名城保護法」出台後在東城區仍被拆遷的三個危改. 政治大在財政利益的誘因下，市區政府以及市區文物部門的博弈，對胡同保存與拆遷結立案例：東四八條、鮮魚口區和鐘鼓樓片區進行討論。透過官僚自利性觀點，探討. ‧. ‧ 國. 學. 果的影響。（見下圖 1-2 研究架構）. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ￭圖 1-2:研究架構圖. 本研究欲探討的三個案例中，呈現出不同與以往的競爭圖像，由過去橫向的同級部門競爭轉向縱向的跨層級部門競爭。本文透過「最具相似性系統設計」（most similar systems design）方法，找出三個案例的相異點與共通點。（見下表 1-4）. 15.

(19) 在研究案例中發現，受中央主導力量最強的國家級別保護區並未全部保護，反而是身為區級核心保護區的東四八條的保存成效最佳，顯示出不同於過往在層級治理結構之下的治理樣貌。因此本文欲藉由比較分析法來找出三個案例的異同之處，討論在北京市危改與保存中的利益競爭圖像。從訊息的散布模式、民間態度與行動、市區建築與文物政府的態度等視角來剖析比較為何東四八條得以保存；而國家級保護區的鐘鼓樓遭受半拆除的命運？從觀察的個案中發現國家級別的保護區並未全部保護，反而是身為區級核心保護區的東四八條保存成效最佳。未選擇市級是因為市政府在東城區的城市規劃. 政治大胡同保護的變因為：拆遷訊息散布的程度、民間胡同保護人士角色，以及社會衝立上是傾向於保護的立場。根據最具相似性系統設計整理的分析表，排除可能影響. 突方面，東四八條、鐘鼓樓與鮮魚口皆存在相同的樣貌，但是在區文物部門態度、. ‧ 國. 學. 級別上，三案例則呈現出相異狀況。因此欲透過案例中呈現出的兩個相異之處，. ‧. 探討影響各案例中市區政府與市區文物部門間的衝突與合作，對胡同保存結果帶. y. Nat. 來的影響。但在案例比較中呈現出的二個相異之處，可以進一步整合歸納為官僚. er. io. sit. 自利性變因。主要是由於在文物保護的支出上，是按文物級別來做劃分，除了國家級的文物由國家財政支出外，其餘文物皆按其級別劃歸各市區鄉鎮的財政進行. al. n. v i n 支付。在區政府以危改作為財政利益主要來源的立場下，區文物局所獲得的財政 Ch engchi U 分配本來就已經為數不多的情況下，文物保護並不符合其利益，但若是國家級的文物，可獲得國家資金下放到市區進行保護。顯然在受文物保護級別影響的財政利益驅使下，區文物部門會選擇性的與市文物部門進行分裂或合作。因此可以將文物級別與市區文物部門的合作推論為研究中的自變項：官僚自利性。. 本研究以官僚自利性作為自變項，但在東四八條與鮮魚口案例中市區文物部門態度的指標部分，接呈現出衝突態度，但卻呈現出不同的保護成效。主要是涉及 2008 年京奧影響的結果。因此在研究中納入時間作為影響的變因之一。. 16.

(20) 另一方面有鑑於北京市政府首都的政治地位，以及歷史文化都城的定位，需顧及全市危改與文化保護的平衡。市政府作為歷史文化名城立法的主體，在被劃入保護範圍內的文物上仍傾向於保護的立場。此外，根據「1991-2010 年的北京市總體規劃」，新的金融中心建設主要安排在二環路以外的朝陽區，東城區由於具有大量有價值的建築以及胡同，其功能被定位為保護北京市中心的低層城市風貌。因此，本文將市政府在東城區的危改與保護上劃為保護者的角色，與東城區政府欲發展區域經濟的財政利益相違背。本研究中將區政府（包含市建設部門與區建設部門）以及區文物局作為主要行為者，由於區政府作為危改利益者的角色. 政治大. 與市建設部門和區建設部門一致，因此將此三個行為者化為一體，統一視為區政府來進行探討。. 立. 在上述的背景條件下，官僚會基於自身的財政利益來進行合作與分裂，因此. ‧ 國. 學. 本文提出「官僚自利性」中的財政利益因素，會影響胡同保護成效，並進一步導. ‧. 致市區政府以及市區文物部門間的競爭與合作。由於官僚自利性在實證部分，難. y. Nat. 以取得各層級政府與文物部門間在危改案例中，確切的財政收入與支出數據難以. er. io. sit. 取得，因此在研究中主要是透過所規範的財政收入分配與財政支出比例應証官僚自利性的誘因，對應於案例實證中，不同層級政府與文物部門的策略競爭的手段. n. al. Ch. 與行為，對文物保存成效的影響。. engchi. i n U. v. 政府介入的強度主要可以從其行政政策，以及其最終對於拆遷案例的強硬態度。因此本文的因果關係呈現主要如下圖 1-3：. 官僚自利性危改時間點 . 胡同最終保存的結果. 圖 1-3: 研究的因果關係. 17.

(21)  表 1-4: 東四八條、鐘鼓樓和鮮魚口比較分析表. 東四八條. 鐘鼓樓. 鮮魚口. （2008 奧運前拆）（2008 奧運前後）（2008 奧運前拆）拆遷訊息散布. 媒體關注. 媒體關注. 媒體關注. 民間胡同保護人士. 高. 高. 高. 市區政府態度. 衝突. 衝突. 衝突. 社會衝突. 有. 市區文物部門態度. 衝突. 級別. 區級核心保護區. 國家級保護區. 無級別保護區. 保存. 半保存. 全拆. 角色. ‧ 國. 衝突. ‧ er. io. sit. y. Nat. 三、研究限制. 有. 學. 保存成效. 立. 有政治大合作. al. 本研究的研究限制主要來自兩方面，一是研究方法上的缺陷，二是市－區政. n. v i n Ch 府間以及部門間的競爭，難以直接觀察。在研究方法的限制上，主要是資料蒐集 engchi U 的困難，因新聞的可信度參差不齊，研究者所得的資訊大都是被媒體與政府事先過濾，例如市區政府或是市區文物部門間的政治協商，與決策過程，難以清楚呈現，因此無法完整行為者互動的資料。為了解決以上的限制，在資料取得方面屬於結構上和體制上的缺陷，只能依賴研究者平日蒐集資料的能力，縮小偏誤程度；部門與二級政府間的競爭，在不同的危改案例中所呈現出的態度和立場可能不同，只能在日後實際研究中，詳述政策與實際執行所造成的各種結果，以完整實際情況。. 18.

(22) 第三節研究流程與章節安排一、研究流程本研究是透過北京市三個胡同危改拆遷案例的分析，描述在此拆遷的過程中，北京市－區政府與部門間，在危改與文化保護衝突中利益關係的競合。因此本研究藉由政府公布資料、新聞資料與文獻的交錯使用，以期呈現出市－區－開發商間的互動關係，由此來說明區政府作為危改利益主體中的角色。同時完善案例中在北京市政府與部門間利益競合的圖像。在研究定位方面，首先對大量新聞資料. 政治大梳理出北京市政府在危改案例中所呈現出的府際博弈關係，在官僚自利觀點下探立. 與學者文獻，進行分類整理；與現有理論進行對話；並進一步利用此分析的文獻，. 討本研究的問題意識，再透過三個案例進行實證研究，最後進行研究結論的綜述. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. 研究動機. io. n. al. 新聞檢索. Ch. sit. 研究定位. i n U. 文獻檢閱. engchi. er. 與分析。. v. 提出分析架構. 北京市區政府危改利益競爭成因. 三個個案描述分析與比較. 研究結論與建議￭圖 1-4:研究流程圖 19.

(23) 二、章節安排基於上述研究主旨與目的，本研究共有五章，章節安排如下：第一章. 緒論。說明本研究的研究動機與目的，提出問題意識。. 第二章. 文獻檢閱與理論對話。描述既有研究的觀點和分析途徑，進行分類整理，. 以完整現有理論的研究圖像，找出不足之處。提出本研究的分析架構，與部門利益、官僚自利性進行理論對話。第三章. 市政府－區政府與開發商間的互動關係，從國家與社會兩個層面探討危. 改中的利益衝突，並著重探討體制層面造就區政府在危改利益中的利益主體角色。. 政治大. 此外，也透過政府文件、新聞報導、文獻檢索和田野調查等資料，呈現區政府的. 立. 策略競爭。. 案例實證。提出本研究的三個胡同的危改案例：東四八條危改、鮮魚口. ‧ 國. 學. 第四章. 區、鐘鼓樓案例，進行實證研究。主要從三個層面著手：案例的文化保護價值、. ‧. 危改拆遷歷史以及區政府與區文物部門的策略競爭進行研究。最後在總結三案例. y. sit. al. n. 最後指出未來在此議題可繼續探討的方向。. Ch. engchi. 20. er. 結論。提出對經驗研究的發現，總結理論觀點，對於研究限制進行探討，. io. 第五章. Nat. 進行分析，透析本研究的問題。. i n U. v.

(24) 貳. 文獻檢閱與觀點對話第一節現有文獻檢閱. 胡同改造在北京市都市更新的舊城改造中扮演重要的角色，因此本文率先回顧中國城市改造的研究，發現目前的研究視角主要從都市更新的操作、法規、影響以及文化保護的視角出發，忽略國家在中國城市發展的關鍵角色。有鑑於城市的治理涉及權力的運作，國家權力影響空間的規劃與配置。在威權體制下，各國首都城市成為一國政治與經濟權力的代表，因此政治權力結構的運作，在城市規. 政治大制能力似乎受到挑戰，但事實上從中國「發展型國家」的特質來觀察，國家的力立. 劃中是一個重要視角。中國在改革開放的過程中，社會力量逐漸興起，國家的控. 逝。. ‧. ‧ 國. 學. 量又運行於經濟生活中緊密鑲嵌，14顯然國家權力對於空間介入的影響力並未消. 欲探究國家在權力空間的運作，不可忽略不同層級政府與部門間在危改與保. sit. y. Nat. 護中分裂的事實，以及各部門如何基於自身利益，所做出的聯盟與分裂。因此必. al. n. 出的條塊競爭關係。. er. io. 須探究中國「分裂性威權」政權的本質，並進一步探討在「地方分權」下所衍生. Ch. 一、城市改造文獻的經驗與回顧. engchi. i n U. v. 回顧中國城市改造的研究,主要可以分為都市更新的操作方法、規範與影響以及文化保護視角來進行討論與分析。在都市更新的操作方法與規範方面,大多從技術與法令層面進行分析,探討拆遷的技術、模式與法令政策的制定與執行,如謬丹、程雄以分析 GIS 技術在舊城改造拆遷中的應用。15部分則從權利義務關係來探討，在舊城改造中，房地產與經濟的發展、產權爭議和拆遷補償合理性等問顧朝林，經濟全球化與中國城市發展，（北京：商務印書館，2000 年）。張弘遠，「發展型國家 . 理論的回顧極其在中國研究適用性之探討」，東亞研究，2007 年第 30 期，頁 86 Evans Peter, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation.Princeton, ( N. J.:Princeton University Press,1995). 15 謬丹、程雄，「GIS 技術在城市房屋拆遷中的應用」，國土資源信息化，2002 年第 5 期，頁 33~36。 21 14.

(25) 題進行討論，如周霖探討「城中村」改造，在城市發展與城市建設的脈絡下、從利益再分配和體制轉換關係中折射出來的產權與市場、政府與農民的博弈過程。16此外也有如萬勇在《和諧的舊城更新》中從社會、經濟與城市發展三方面，來討論舊城改造帶來的正負面影響。 17在 1990 年後，伴隨城市問題的增加，轉向從城市規劃設計角度探討都市更新與發展議題，如洪鼎以北京舊城規劃的現狀其中存在的問題進行討論， 18並進一步探究危房改造中城市改造的動力。在文化保護視角方面，部分從文化研究角度來探討舊城改造與保護的衝突，如韓冰以南鑼鼓巷的案例來探討在舊城改造機制中，此區域文化的保存問題。19. 政治大在城市規劃下歷史文化風貌的保存。也有部分是以保存的評估與測量為探討主立或從歷史保存觀點就改造政策與實踐，如崔燕東以北京的鮮魚口區為個案，探討 20. 體，如任懷鄉以計量檢測與評估的保存手法進行探索。 21. ‧ 國. 學. 總體來說，在中國城市改造的研究上，主要都是從城市規劃管理設計、文化. ‧. 歷史保護、以及都市更新影響等角度進行研究，但對於政經結構性因素與政府職. y. Nat. 能變遷的關注薄弱，忽略國家權力對城市空間的影響與配置。因此有必要從政治. n. al. er. io 二、分裂性威權主義. sit. 權力的視角來觀察國家權力對空間的形塑與影響。. Ch. engchi. i n U. v. 由於國家權力的運行是透過政府來實現，在城市治理的過程中涉及多個政府部門的運作，呈現國家並非一個完整、單一的行動者，各政府與部門間存在利益的競合。如同 Kenneth Lieberthal 所提出的「分裂性威權主義」（fragmented. 周霖，「城市資源配置：產權與制度、政府與農民關係研究——以浙江省台州市“城中村”改造為分析物件」，福建師範大學學報，2004 年第 3 期，頁 17 ~22。 17 萬勇，和諧的舊城更新，（北京：中國建築工業出版社，2006 年）。 18 洪鼎，「歷史文化名城的基礎設施規劃—以北京舊城歷史文化保護區市政基礎設施規劃為例」，卷宗，2012 年第 12 期，頁 50~52。 19 韓冰，「北京地區傳統街巷商鋪立面改造與更新—以南鑼鼓巷地區為例」，建築與環境，2013 年第 4 期，第 7 卷，頁 94~96。 20 崔燕東，「北京鮮魚口街風貌保存研究」，北京建築工程學院學報，第 7 期，第 29 卷，頁 70~73。 21 任懷鄉，「北京舊城胡同四合院系統評估方式研究—以試驗田東四六條至九條為例」，北京大學博士論文，2008 年。 22 16.

(26) authoritarianism），該觀點指出中國政府是由許多具有自主權的機構所組成，並非一個完整的主體，顯示出分裂的國家本質。此外，科層機構的功能相互分割，在府際與部際間產生劇烈的利益衝突，形成條塊切割的利益網絡。使得中國政府內部不同層級的政府以及部門間，呈現高度的利益衝突。 22 此分裂的組織架構，主要來自在中國特有體制下所呈現出的府際關係運作。「府際關係」是指一個國家內部不同政府間的相互運作關係。狹義是指各層級政府間的垂直互動關係，例如中央政府與地級市政府、縣政府與區政府的府際關係；廣義則涵蓋同級政府間的水準互動關係、特定政府機關內各部門間的協調管理及. 政治大中國作為一個單一制的國家，傾向於以中央與地方關係來涵蓋其國內縱向政立. 政府機關對外和民間組織的公共關係等。 23. 府間運作的框架。同時受單一制國家中央集權歷史背景的影響，更進一步強調中. ‧ 國. 學. 央主導與層級節制的特性，因此中國的府際關係呈現出「條條」與「塊塊」的政. ‧. 府體系。 24「條條」是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機構，. y. Nat. 也包括部門、機構與直屬的國企事業單位；「塊塊」則是指每一級地方政府內部. er. io. sit. 按照管理內容劃分的不同部門或機構，在此「條條」管理與「塊塊」管理相結合的政府運作過程下，出現職責同構的現象，即各部門的職能產生重疊，導致政策. al. v i n 在政府組織部門分裂的事實下，各個官僚部如同獨立的企業， Ch engchi U n. 無法有效運行。. 25. 幹部宛如資本菁英，導致官僚基於理性選擇因素，相互競爭尋求自身利益。 26 三、地方分權. 中國在 80 年代初改革開放的過程中，展開「放權讓利」與「分灶吃飯」的. 22. Lieberthal Kenneth, “Introduction: The ‘Fragmented Authoritarianism’ Model and Its Limitations,” in Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (N.J.: Princeton University Press, 1988), pp. 1~30. 23 江大樹，府際關係導論，載於趙永茂、孫同文、江大樹編，府際關係導論，（台北市：暨大府際關係中心，2001），頁 6。 24 朱光磊，中國政府與政治，（台北市：揚智文化，2004），頁 12-16。 25 謝慶奎，中國地方政府體制概論，（北京：中國廣播電視出版社，2004），頁 7-8。 26 王信賢，「誰統治？論中國的政策制定過程：以《反壟斷法》為例」，中國大陸研究，2010 年第 53 卷第 1 期，頁 35~62。 23.

(27) 財政包乾制度，地方取得行政審批、土地徵用、貸款擔保等對地方經濟發展具巨大影響的權力，日益深化了地方主義的發展，擴大地方和中央博弈的空間和權力，由此促進地方發展的積極性。在經濟與政績利益的誘因下，地方經濟獲得長足的發展，地方政府成為地方經濟發展中不可或缺的推手。猶如 Jean Oi 提出的「地方政府經濟法人主義」（local state corporatism）強調毛澤東時期所留下的制度遺產（官僚網絡與強勢的政治權威）使得改革以來地方政府有能力介入所屬地方企業的發展，並為地方集體企業原始資本，協助企業發展，運用政治權威動員資金投資、信用擔保以及提供市場訊息與技術。 27延續此. 政治大其他學者縱使觀點稍有差異，也紛紛支持地方政府為所屬地域經濟發展的立. 觀點，Andrew Walder 進一步提出「地方政府即廠商」的視角來對此現象進行詮釋。. 28. 關鍵，如林南的「地方市場社會主義」（local market socialism）29與彭玉生的「村. ‧ 國. 學. 鎮政府即企業」 30等。. ‧. 在此脈絡下，顯示出地方政府在各自的轄區內擁有經濟管理的權力，在財政. y. Nat. 權力下放的機制下，一方面深化地方政府增加財政收入的動力，也誘發了地方政. er. io. sit. 府發展經濟的持續作為。 31另一方面自 1978 年後的幹部考核體制的改革，更進一步催化地方政府間的競爭機制。由此，帶動地方分權制度下的央地與同級地方. n. al. 政府間的競爭。. Ch. engchi. i n U. v. （一）地方分權下的央地競爭. 27. Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,” World Politics, Vol. 45, No. 1 (October 1992), pp. 99~126; Jean c. Oi, “The Evolution Local State Corporatism,” in Andrew G. Walder ed., Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China(Cambridge: Harvard University Press,1998), pp. 62~85. Jean C. Oi, Rural China Takes Off(California: University of California Press,1999). 28 Andrew G. Walder, “ Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy, ” The American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2(September 1995 ), pp. 263~301. 29 Nan Lin, “ Local Market Socialism:Local Corporation in Action in Rural China, “ Theory and Society, Vol.24, No.3(June 1995), pp.301~354. 30 Yusheng Peng, “ Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations: Ownership, Governance, and Competition,” American Journal of Sociology,Vol.106, No.5(March 2001), pp.1338~1770. 31 關於地方發展中的財政誘因可參閱：楊其靜、聶輝華，「保護市場的聯邦主義及其批判」，經濟研究（北京），2008 年第 3 期，頁 99~114。 24.

(28) 有鑑於放權讓利制度導致中央稅收的窘迫，以及地方諸侯主義的興起，因此在1994年後轉向實施分稅制，上收財政與政治權力。在實行分稅制後，資源和優惠政策的獲得取決於其在中央及中央各部門的政治影響力乃至人事關係，以及地方與中央討價還價的結果。由於轉軌時期特殊的制度環境，中央和地方的財權、事權範圍並未得到清晰的界定，故二者的目標偏好和行為取向差異，直接導致雙方在財政上繳比例、爭奪資金與項目、經濟增長速度等多個領域展開利益博奕。32 中共建政至改革開放以前，中國的中央與地方一直處於一個競爭的狀態。改革開放後，基於「調動地方積極性」的目的，實施權力下放，而權力的集中與分. 政治大態，但地方政府獲得了相對大的發展自主權和財政分配權。立. 散隨著經濟基礎和社會結構的變化而變化，因此中央與地方仍處於循環博弈的狀 33. 在改革開放的過程. 中，中央便伴隨經濟的需求，進行權力的收放與宏觀調控。. ‧ 國. 學. 中央透過在 1978 年後改革的幹部人事管理制度，形成一套幹部的問責機制，. ‧. 此機制建立於中共的幹部職稱名錄之上，是中共控制及治理官員的途徑。而崗位. y. Nat. 責任制和幹部職稱名錄最大的不同，即在前者涉及的對象為全部單位元元的官員. er. io. sit. 幹部，而後者則單向各層級的黨政一把手問責。理論上，幹部責任制度的設計使得上級政府可以透過下管一級的任免、輪調權來考核幹部政績，以及牽動地方領. al. n. v i n 導的行為。下級領導要依據上級政府設定的目標制定責任書（contracts），並且 Ch engchi U 對任務的達成親自向上級領導負責。改革開放後，中央向地方分權，日益深化了地方主義的發展，擴大地方和中央博弈的空間和權力。但中央在權力上收及下放的過程中，從未拋棄對地方的政策執行誘因控制。主要是由於中共具有一套嚴密的幹部考核責任制度，在幹部職稱名錄的基礎上，向各層級的黨政一把手問責。此一考核責任機制透過中共中央對幹部人事管理權力的掌握，形塑中央調控地方. 金太軍、汪波，「經濟轉型與我國中央——地方關係制度變遷」，管理世界月刊（北京），2003 年第 6 期，頁 45~49。 33 周雪光，「權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯」，開放時代（廣州），2011 年 10 月，頁 67~69。劉穎，「新中國成立後中央與地方關係的歷史變遷研究述評」，廣西：廣西社會科學，2012 年第 200 期，頁 120~124。 25 32.

(29) 行為的正式政治手段，驅使地方遵行中央政策，形成「層級節制」的管理體系。在此制度下經由權力收放的過程中，呈現出央地博弈的競爭圖像。（二）地方分權下的同級地方政府競爭幹部考核責任製作為中共中央調控地方行為的正式政治（formal politics）手段,一直以來是幹部追求「政績最大化」一主要動因。中共對於政績的觀點及優先順位，會影響幹部的施政主軸，國家行政院教授劉旭濤亦曾表示：「幹部幹什麼，怎麼幹？政績考核是一根指揮棒。」 34 在中國近似於發展國家的治理方式下，經濟利益成為政績考核的首要目標，. 治政在改革開放後，中共地方及部門幹部的政績考核，隨著中央偏好調整為經濟成長，大立亦轉而重視官員經濟表現的考核。因此地方在追求經濟發展的過程中，出現周 35. ‧ 國. 學. 黎安提出的「晉升錦標賽」現象。36各地方在政績考量下無不大力發展地方經濟，. ‧. 地方政府為了強化自身的優勢而採取一系列的競爭策略（如制度環境、政策、區位、行銷），旨在吸引更多的外部資金、技術、人力資本等生產要素進入本地。37. y. Nat. io. sit. 在財政與政治誘因下，地區間的競爭包括致力於招商引資、爭取基礎建設、大力. n. al. er. 發展第二產業、合法或違法供給土地以及放鬆環境規制、市場分割等，導致重複. Ch. 建設、諸侯經濟與地方保護等現象。. i n U. v. engchi 第二節本文觀點. 在上述文獻中，透過中國的政府體制和策略性因素， 38來探討在中國既有「政績觀加速轉變」，人民日報，2009 年 2 月 11 日，第 13 版。 Blanchard Olivier & Andrei Schleifer,“Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia,” Special Issue(International Monetary Fund), Vol.48(December 1993), pp.171-179. 35 Maria Heimer,“The Cadre Responsibility System and the Changing Needs of the Party,” in Kjeld Erik Brodsgaard and Youngnian Zheng eds., The Chinese Communist Party in Reform (NY: Routledge, 2006), p. 129. 36 周黎安，「中國地方官員的晉升錦標賽模式研究」，經濟研究，2007 年第 7 期，頁 36~50。 37 馮興元，地方政府競爭：理論範式、分析框架與實證研究，（江蘇：譯林出版社，2010 年）。 38 「策略性因素是指治理空間中，各行動者的策略行為。由於資源具有稀缺性，因而產生官員在政策制定時以及政策執行中，相互競爭資源的行為。」林梅，「社會政策過程中不同政策主體之間的博弈分析：關係及格局―以淮河污染防治為例」，東岳論叢，2006 年第 6 期，頁 132。 26 34 35.

(30) 體制下政府層級與部門間的利益與競爭。將城市改造放置於中國體制與權力互動的視角下，可理解在中國分裂性威權的政權特質下，部門與政府間分裂的本質，以及內在動力機對不同層級的地方政府與官員間的影響，進一步凸顯出政府與部門間的競爭對城市空間的形塑。「地方分權」體制型塑地方政府在城市改造上的積極性，並進一步影響帶動中央與地方的博弈與競爭。吳縛龍、馬潤祥認為改革開放後，地方分權的結果，土地利用的收益和決策歸於地方，地方透過進行城市空間重新的配置與利用，以土地生財。39Shenjing He 也指出新自由主義重建資本和國家的關係，合理化城市. 政治大政策間的關係。改革開放後，透過稅制改革，增加地方政府財政分配和控制權的立. 「成長第一」的發展方式，並討論中央和地方階層間，國家權力的分配和市場化. 同時，更提供地方政府誘因進行動員資源、規劃地方發展，和吸引資金。其中，. ‧ 國. 學. 土地和住房市場化改革，增加房屋所有權，為地方政府創造新稅收。 40此外，周. ‧. 志龍也聚焦中國城市規劃中，舊城改造的關鍵激勵力量。此激勵成為地方政府的. y. Nat. 尋租貪腐與市場機制，地方政府透過土地市場機制，引入國內外資本進行，以土. er. io. sit. 地產權置換財政與經濟利益，導致大拆大建的舊城改造模式。 41 對應於北京市的城市改造中，區政府做為危改中的利益主體，透過土地使用. al. n. v i n 權與政策等行政手段與地方開發商聯手，試圖透過迴避市政府的控制，進行城市 Ch engchi U 空間的改造來汲取利益。儘管經濟增長為市區政府發展的共同核心，但北京市政府在維持都市整體發展與中央下達文化古都保護的目標下，在本質上與區政府在所屬區域的獲利壓力，以及區域間的競爭壓力上產生分裂，在此不同立場上形成市區政府在北京市城市改造中胡同危改與保存上的競爭與衝突。此外在中國人事制度改革的過程中，上級政府也透過對人事權的掌握，以幹部考核指標驅動下級貫徹政策，並以地方經濟發展作為官員競爭指標下，帶動官吳縛龍、馬潤潮、張京祥，轉型與重構—中國城市發展多為視角，（南京：東南大學出版，2007 年)，頁 3~11。 40 Shenjing He1 and Fulong Wu, China's Emerging Neoliberal Urbanism: Perspectives from Urban Redevelopment, Volume 41, Issue 2, pp. 282–304, March 2009. 41 周志龍，「舊城改造」，中國大陸研究，2001 年第 10 期，頁 14~17。 27 39.

(31) 員對經濟事務的積極性，並形成同級政府的「政治錦標賽」。 42在此競升錦標賽下，北京市各區政府藉由危改進行城市更新，建設大量的高級生產空間和商業點來提升區域形象，與其他區爭奪外資投資，完成危改與經濟發展的政績考核指標。綜述而言中國獨特的「分裂威權體制」、「地方分權體制」與「幹部考核制度」為北京市的市區政府，以及文化與建設部門間利益的衝突與競爭提供了觀察的視角。但目前對於中國大陸「府際關係」、「幹部考核機制」與「地方分權」的文獻探討，不論是「條條」、「塊塊」或「條塊」關係，多將焦點集中於「同級」政府. 政治大墨。此外，在本文北京市胡同改造的案例中，發現競爭不僅存在於同層級的不同立. 間，以及「央地關係」的探討 43，對於本文欲探討的直轄市與區關係並未多加著. 地方政府之間，也存在於不同層級的地方與部門之間，突破幹部考核機制下層級. ‧ 國. 學. 節制的圖像。. ‧. 本文欲將「官僚自利性」的作為個案中主要的觀察變項，來解釋市區間，以. y. Nat. 及市文物部門間的衝突與合作。官僚利益可劃分為幹部升遷與財政利益，但在本. er. io. sit. 文研究中發現，區政府與區文物部門脫離幹部考核機制下層級節制的圖像，因此本文欲透過官僚基於自身（區政府與部門）財政利益的視角，解釋區政府基於自. al. n. v i n 身經濟利益，與市政府展開博弈與合作，以及在此視角下驅動區文物部門選擇性 Ch engchi U 的與市文物部門進行分裂與合作的誘因。. 此視角的提出，主要是有鑑於中國分裂威權本質，國家並非一個完整的整體，在條塊分割的結構下，出現複雜的府際與部際衝突。在改革開放後，此現象更加明顯，各幹部在其利益網絡下，如同資本菁英，致力於部門利益的最大化。此關點如同公共選擇理論中所強調，具有官僚體制的政府一旦形成，各個官僚部門會. 周黎安，「中國地方官員的晉升錦標賽模式研究」，經濟研究，2007 年第 7 期，頁 36~50。林尚立，國內政府間關係（浙江：浙江人民出版社，1998 年）。張志紅，當代中國政府間縱向關係研究（天津：天津人民出版社，2005 年）。張緊根，當代中國政府間關係導論（北京：社會科學文獻出版社，2009 年）。周振超，當代中國政府「條塊關係」研究（天津：天津人民出版社，2009 年）。 28 42 43.

(32) 基於自身利益進行博弈，影響公共政策的制定與產出。透過將個人利益訴求，使公共決策成為官僚集團和其他與政府有秘密關係的利益集團之間的牟利工具。44Niskanen 由此進一步提出官僚以自利動機出發，透過預算成長與規模擴大，來達到「預算的極大化」（Budget Maximizing）。 45在此利益追求的過程中，官僚集團逐步喪失其作為公共利益代理人的定位。在決策的「官僚政治」（bureaucratic politics）研究中，Graham Allison 發表於 1971 年的決策的本質一書探討在 1962 年的古巴飛彈危機中，分析理性行動者（rational actor）、組織過程（organizational process）以及政府政治（governmental. 政治大圖像，必須透過後兩者予以補充，在組織過程模式主張政府中每個組織單位都有立. politics）等三套模式的對話。Allison 認為理性模式並無法提供一個完整的解釋. 其特殊職責，各個組織行為者通常按照其標準作業程式處理決策，其並無應付快. ‧ 國. 學. 速的、全新的與根本性環境變化的戰略。而政府政治模式所假設的是不同決策單. ‧. 位間存在著激烈的競爭，政策的制定過程則是不同官僚部門間的衝突與議價後的. y. Nat. 結果。因此，「官僚政治」決策模式強調官僚部門在決策過程中基於利益以及本. er. io. sit. 位主義所扮演的角色，而大多數的計畫與政策是在一個複雜且相互拉扯的官僚競爭過程中產生，有時甚至連政策的執行者們也無法完全理解此過程。 46. al. n. v i n 地方政府在城市發展中官僚自利性的傾向，如同 Jane Zheng 在探討上海創意 Ch engchi U. 產業發展時，所提出的三個問題：政府性質與介入產業發展關係、政府發展模式，以及政府為市場管理者或參與者。他認為，地方政府由於利益性質取向，特意扶持改革開放後具有發展潛力的創意產業，成立上海創意產業中心（SCIC），並透過土地雙重使用系統來操作扶持創意產業。然而，地方政府間各自追尋單位利益，使得不同層級間可能發生衝突，符合 entrepreneurial state（ES）模式。此外，由 44 James M. Buchanan,”A Contractarian Paradign for Applying Economic Theory,”American Economic Review,Vol.65,No.2(May 1975),pp.225~230. 45 William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government(Chicago:Aldine-Atherton Inc.,1971). 46 James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It(New York: Basic Books, 1989); Morton Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy(Washington: The Brookings Institution, 1974). 29.

(33) 於對於「創意」定義和分類不明，產業與政府對口單位多有重疊，引發尋租可能，使得政府效率與品質管理不佳。相反地，政府作為市場參與者，積極成立相關產業，並透過政府權責給予其諸多市場優勢（資金、市場位置等），藉此追尋單位最大利益。 47 冷則剛在比較南京與臺北文創產業的發展上，探討在制度與空間的拉扯，地方政府在土地產權驅動的經濟成長下，地方企業型政府透過都市更新促成利益的聯盟，帶動權力與治理模式的變化。藉由南京與臺北案例的比較，研析中國在土地產權與其他國家可能產生的差異，以及地方政府如何使用政策工具以及網絡形. 政治大城市發展建設公司（類似企業聯盟共同治理的模式），所以代表的許多利益目標立. 成策略聯盟。例如在南京市政府底下有街道管理的官僚、中山陵管理局、南京市. 也都不同，公司背後可能就是地方政府成立的公司控股，地方政府類似企業型政. ‧ 國. 學. 府。他也指出地方政府或市區政府身為法規制定者，可透過法規在因修復古蹟過. ‧. 程中，藉由拆遷來取得周邊素地的開發機會。48顯然在中國獨特的分裂威權體制. y. Nat. 之下，條塊分割的功能與特色，以及特殊經濟利益的問題，深化官僚自利性性的. er. io. sit. 動機與行為。本研究也沿用此土地財政利益的概念來探討中區政府與其關係網絡內的開發商在土地開發利益上的聯盟與合作關係，由此進一步探究市區政府與各. n. al. Ch. 部門在危改中存在的利益誘因與競爭。. engchi. i n U. v. 47 Jane Zheng ,The “Entrepreneurial State” In “Creative Industry Cluster” Development In Shanghai, Urban Study, December 2011vol. 48 no. 16 3561-3582 48 冷則剛，「地方動力與產業的發展：比較的觀點」，發表於中國大陸公共治理中的國家與社會關係研討會，2012 年 10 月 12 日. 30.

(34) 參北京市區政府在危改與保存中的利益競爭本研究側重於區政府與區文物部門基於自身利益下，與市政府及市文物部門進行分裂與合作的互動圖像。因此本研究以「官僚自利性」來解釋該圖像，透過探討區政府在危房改建中的角色，以及其所帶動的房地產業開發，探討區政府所觸及的利益，理解區政府在胡同保護中的利益角色。從國家與社會兩個層面出發，解析胡同危改與保存中的利益競爭，探究區政府在其利益驅使下，在國家層面與. 政治大在國家層面，市政府所追求的為文化保存和整體土地規劃的利益，區政府所立. 各部門的競爭，以及在社會層面與人民產生的利益競爭。. ‧ 國. 學. 渴求的則是拆遷中帶來的財政收入與區域發展的利益。本文透過市政府推出的政策，制度與設置機構層面，探討市區政府進行利益競爭與角逐的圖像。在社會層. y. sit. Nat. 民居住權益所受到的侵害與挑戰。. ‧. 面，將凸顯人民的土地產權、房屋所有權與區政府土地財政利益的衝突，以及人. n. er. io. 第一節官僚自利性產生的原因—區政府的危改 al v i n C h 利益 engchi U 1994 年實行分稅制後，各城區政府以行政審批權來開闢區政府的財政來源，同時藉由危改進行城市更新，建設大量的高級生產空間和商業節點來提升區域形象，與其他區爭奪外資投資，完成危改與經濟發展的政績考核指標。 49區政府基於制度性因素：分權體制、財政改革、尋租的影響，積極投入危改，成為危改中經濟人的角色，驅動區政府在強大的土地財政誘因下帶動大規模危改的發展。土地財政一般可以分為三類：與土地相關的正式稅收、與土地相關的非稅收入，以. 49. Gaubatz, Piper, “Globalization and the development of new central business districts in Beijing, Shanghai and Guangzhou,” In Laurence J. C. Ma and Fulong Wu (Ed.), Restructuring the Chinese city: changing society, economy and space. London, (New York: Routledge, 2005), pp. 98~121. 31.

(35) 及向銀行取得的土地抵押貸款。50因此欲分析區政府在危改中的角色，必須先理解區政府在土地財政誘因背後的體制結構，並釐清區政府在危改中的財政誘因，再進一步探討在危改利益中區政府部門間利益的分割，描繪市區政府及部門間在危改中利益競合的清晰圖像。（圖 3-1）. 治政  圖 3-1 區政府危改利益背後的體制結構大立 ‧ 國. 學 ‧. 一、區政府土地財政誘因背後的體制結構. Nat. sit. y. 在區政府危改獲利的背後所蘊含的其實是一個更大的體制結構問題，即中國. n. al. er. io. 在分稅制的政治機制實施以來，地方政府主要收入來源的改變。土地財政深化為. i n U. v. 官員的財政激勵來源，並進一步帶動整體政治結構中的利益競爭與互動。此外，. Ch. engchi. 土地制度的變革也賦予區政府土地生財的誘因。現存的土地制度賦予地方政府以低交易成本獲取土地和變更土地用途的權利，51有利於推動危改，帶動各項土地出讓的收益與開發稅，加速區政府財政利益的增長。因此，首先必須探討區政府在土地開發機制與財政改革制度下，所獲取的土地財政基礎，才能完整建構危改背後的利益結構。 (一)財政改革制度. 曹海濤，「產權、分稅制與地方政府行為－中國大陸土地財政之分析」，遠景基金會季刊，2012 年 1 月第一期，頁 101~120。 50. 32.

(36) 1994 年分稅制的實施將過去財政包乾體制下，原先完全隸屬於地方政府的企業所得稅劃入中央與地方分享並逐步調高中央稅收比例。經過分稅制改革，地方正式稅收占總財政稅收的比重，由分稅制改革前平均 73％下降為 1994-1999 年間的 46％；2000-2009 年，比例進一步降為 46.6％。 52伴隨財政收入的減少，地方政府的支出項目並未相對減少，導致地方財政的失衡。地方政府藉由不斷開發預算外收入彌補財政缺口，並與中央議價，將城市土地有償收入、土地增值稅、房產稅全部劃歸地方政府，同時也將與服務業相關且未被增值稅涵蓋的營業稅，包括交通運輸、通訊、建築、金融和保險、郵電通信、. 政治大有鑒於地方政府可獲利的項目，可以將土地財政與土地開發和房地產及建築業產立. 文化和體育、娛樂旅館和餐飲等產業稅收劃入地方政府徵收稅目。53（見下表 3-1）. 生密切連結，在服務業方面，也可透過大規模土地開發與基礎建設投資緊密相扣，. ‧ 國. 學. 因此造就了地方政府在此財政分稅制下透過土地開發獲利的強烈動機。. y. Nat. io. sit. 關稅，海關代徵消費稅和增值稅，消費稅，鐵道部門、各銀行總行、. er. 中央固定收入. ‧.  表 3-1：現行中央與地方收入劃分. 各保險公司總公司等集中交納的收入（包括營業稅、利潤和城市維. al. n. v i n Ch 護建設稅），未納入共用範圍的中央企業所得稅、中央企業上交的 engchi U 利潤等。中央與地方共. 增值稅中央分享 75％，地方分享 25％；納入共用範圍的企業所得. 用收入. 稅和個人所得稅中央分享 60％，地方分享 40％；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其餘資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享 97％，上海、深圳分享 3％。. 中華人民國家統計局，《中國統計年鑑 2010》（北京：中國統計出版社，2010 年),《中華人民國家統計局》,http://www.stats.gov.cn:82/tjsj/sjjd/. 53 Christine P.W.Wong & Richard M. Bird, “China’s Fiscal System: A Work in Progress, “ in Loren Brandt & Thomas G. Rawski, eds., China’s Great Economic Transformation (Cambridge: Cambridge University Press,2008), p437. 33 52.

(37) 地方固定收入. 營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業稅），地方企業上交利潤，城鎮土地使用稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部分），房產稅，車船稅，印花稅（不含證券交易印花稅），耕地佔用稅，契稅，煙葉稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。. 資料來源：中華人民共和國財政部網站， http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk/cztz/201011/t20101101_345459.html.. 在中央與地方間分稅制的權責劃分下，對地方政府間垂直的稅收管理體系產. 政治大. 生影響，也就是接下來欲探討的市區間稅收與權責的分配。對於共用稅種的設定，. 立. 大部分地區都將增值稅、企業所得稅和個人所得稅也作為省級和地市級的共用收. ‧ 國. 學. 入，此「中央—省—市縣」的共用稅分成模式，違背了稅收的內在屬性，擴大縣域政府之間的惡性競爭，導致省級轄區內部產生嚴重的稅收背離問題。. ‧. 目前，大陸省以下政府間稅收劃分尚無統一的模式，梁俊嬌將其歸納為 3. Nat. sit. y. 種模式，僅有北京市採取在省級和地市級之間設置共用稅，省級和地市級都有獨. n. al. er. io. 立的稅收收入來源，將個人所得稅、契稅作為直轄市級固定收入，增值稅、營業. i n U. v. 稅、企業所得稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅作為共用稅，按 50%∶50%的比. Ch. engchi. 例共用，其餘稅種則作為各區縣的固定收入。 54. 表 3-2 根據 2012 年北京市地稅局適用的預算科目整理而得，可以看出北京市轄區內稅收收入規模較大的主體稅種，一般劃歸到市級與區縣級共用收入當中，市級政府專享收入有 9 種，區縣級專享收入有 6 種，市級與區縣級共用收入有 8 種。從契約經濟學的角度來看，市級政府與區縣級政府的專享收入為分稅合同，共用收入為分成合同，從北京市市級政府與區縣級政府的稅收收益權的劃分上來看，分權契約以分成合同為主。比如稅收收入規模較大的營業稅收入，區縣分成. 梁俊嬌，「有關我國地方政府間稅收收入劃分問題的思考」，中央財經大學學報，2012 年第 10 期。 34. 54.

危改或保存？ 北京市胡同拆遷中的利益競合 - 政大學術集成

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