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第二節 與民爭利—區政府與社會利益的衝突
一、被偷走的土地－經租房
在北京市胡同拆遷與危改與危改的過程中，土地產權不清導致人民抗爭的現 象，屢見不鮮。土地產權模糊不清的問題，主要是源自於文革期間國家強行徵收 私房，但在文革結束後房管局並未完全歸還。在部分人的家裡甚至面臨產權歸還 一半的問題。由房管局組成的房地經營中心，在這些住戶家中建起一道牆，將其 住宅分隔為前院與後院，再將分隔部分出售。62私人產權被佔用的問題，在北京 舊城改造的過程中，並非特例。
此文革時期遺留下的土地產權問題，稱為經租房。經租房源自於 1958 年那 個極左的年代，大城市裡只要有房主擁有超過兩百二十五平方米以上的私有出租 房，國家便強制性地要求房主同意這些房屋要由他來經營管理，但這並沒有觸及 產權。從那時起房主只能拿到原房租的三分之一，一直到 1996 年 9 月所有私房 必須上交房管局，但在文革後也並未歸還。直至 2003 年迫於眾多私房主多年來 不斷的要求和上訪，政府部門開始糾正文革後強制性貸戶返還房屋所造成的局面，
進行「標準租騰退」的政策，即安排文革期間入住租戶安置出去的政策。63但是 房管局並未如實歸還，反而透過拆遷來的出售這些經租房。根據受訪者 D 說法：
有一種出售是在拆遷當中進行，房管局先以每平方米三百多元到一 千多元不等的價格，將房子以公房的價格賣給租房子的人，這些租房者 便成為假產權人。這些假的產權人再拿著無法律效力的「房改房確權證 明」，以「房屋所有人」的身分去拆遷辦公室領取幾十萬的拆遷款。當 房子真正的主人發現時，房子已進行拆遷，早已無力回天。有些人甚至 不知道自己有這棟房子，主要是因為他的祖先在文革中受迫害而死，沒
62 華新民，「北京四合院的買賣有陷阱」，新地產，2006 年 2 月 10 日。
63「北京：標租房 10 月 1 日前全部騰退」，人民網，2004 年 8 月 3 日。
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人和他說過有這棟房子。但即使房管局知道合法繼承人在哪，房管局也 不會進行通知，直接將這些房子轉作公房，將這些房子直接賣給開發商。
另一方面，區的房管與建設部門對於經租房的位址高度保密，因此許多 房主人也無法搜尋到更多經租房的名單,這就更深化了區政府對經租房 權力的濫用。
二、拆遷補償不公與風俗文化的消逝
自 2001 年以來中國開始施行「城市房屋拆遷管理條例」,對房屋拆遷的管理、
補償、安置及罰款有了全面規範。該條例第 24 條規定「貨幣補償的金額,需根據 被拆遷房屋的區位、用途、建築面積等因素,以房地產市場評估價格確定。」
但在拆遷過程中,人民並未獲得更大的利益,不僅居住的權益受損,也未得到 合理的拆遷補償款項。2008 年後,北京舊城改造中出現的“拆遷經濟”現象日漸增 多。“拆遷經濟”即通過拆遷發展房地產,以房地產拉動經濟,拆遷補償造出百萬、
千萬富翁的現象。然而,這種模式的弊端很快顯現,它與不斷上漲的房價形成了惡 性循環。很多被拆遷戶不接受低於市場價格的補償,因而反對拆遷。拆遷之後,開 發商又因補償過程中成本的增長而大幅度拉高房價。64因此原住戶在拆遷重建處 根本買不起房子,只能被政府安排購買郊外的新建房,生活機能不佳。受訪者 F 表 示：
我們一點都不願意搬，一來是政府安排購買的房子離市區太遠，生 活不便，且價格昂貴未必能負擔。另一方面，我們已經習慣了這裡的生 活方式。胡同生活好多認識的都住在這。旁邊這個人我打小就認識，習 慣了，一輩子的生活都在這，所以很多人都不願意搬，特別是老年人，
64 熊帥，「北京舊城改造“錢”途求索」，民生週刊，2013 年第 8 期, http://paper.people.com.cn/mszk/html/2013-03/11/content_1211609.htm?div=-1.
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大半輩子都耗在這了，搬進樓房裡，沒人可以串門子聊天，無聊！還是 住在胡同裡才接地氣。
這段話說出了很多居住於胡同內居民的心聲。在此背後所表達的不僅是拆遷 後未獲得應得補償的窘境,更進一步透露出胡同生活呈現出的緊密社會與人際網 路,拆遷卻如同無形的利刃,切除既有的網絡關係。
部分受訪者 G 也透露出對胡同文化的肯定與集體認同感：
這裡多好，這可是皇城腳下，是龍脈的所在地。
顯然居民對生活在胡同有一種優越感，認為自己身處在城市的最中心，從政 治、文化上來看都是一種核心地位的象徵。儘管現在胡同社區的地位在北京城市 發展中已經不如以往，居民來源也十分覆雜，但歷史的輝煌依然影響著每一代居 民。很多居民都表示不願意搬走，是因為習慣了這種生活方式，事實上是對社區 有強烈的文化認同感與歸屬感，這也體現了胡同社區凝聚了居民的集體記憶。
伴隨危房改造工程的實施，北京市的胡同遍佈大拆大建的工程，在胡同拆除 後，區政府透過將土地的各項權益出售，擺脫了為成千上萬該區居民分配房屋的 負擔，有助於其財政收入的增加。而流離失所的居民拿到賠償金後，又會將賠償 金用於購房，帶動大規模的購房熱，高房價也順應而生。65區政府也藉此卸下過 去在社會主義經濟時代，政府所執行的公租房福利政策，不必在負擔額外的公房 維修支出。同時透過土地權益的出售，區政府可藉此建設新穎的商業節點展現城 市的現代化，由此吸引外資，帶動各區開發增加稅收。
但危房改造工程所帶來的社會福利、房價高漲以即集體認同與文化喪等問題，
卻成為社會中潛伏的反動能量，近幾年來胡同危改工程受到居民大規模的抗議以 及輿論的關注。
65 梅英東，消失的老北京，（新北市：八旗文化，2013 年 5 月），頁 145。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第三節 市區政府的博弈
伴隨危改過程中，涉及文物保護等土地利用，以及居民補償不當的問題，導 致社會衝突加劇；另一方面區政府基於自身財政利益，罔顧整體城市發展利益的 情況也日益嚴重惡化，並持續與市政府角逐城市規劃權，未貫徹市政府的整體城 市規劃政策。因此 2004 年北京市政府根據國務院自 2001 年 5 月以來推出一系列 有關國土資產管理的規定，將北京市原先的國土房管局分拆，將國土局獨立出來 成立北京市國土資源局，上收區政府的土地行政審批權。
北京市政府為進一步實踐，建設部於 2004 年 3 月「城市房屋拆遷行政裁決 拆遷規程」，由北京市國土資源局推出拆遷聽政新規定，拆遷公司將不再享有拆 遷特權。其中規範若在拆遷項目的居民未獲的拆遷安置戶數超過全區 40%者，須 組織聽證會。在此之後北京市內以營利為目的的拆遷和評估機構，不可再以政府 名義承擔業務，也不可依靠行政權力壟斷市場，並規範在同年 6 月底前，各區縣 房管局下屬的拆遷和評估公司皆須與政府部門脫離關係，轉為私營公司。顯然市 政府欲由此破除區在拆遷上的行政性評估與部門的壟斷、或地區性的封鎖。66 過去開發商可藉由協議出讓來獲取土地，但在北京市政府於 2004 年 4 月推 出的 4 號令後，封鎖一切的協議出讓土地的空間。城市的土地集中至北京市國土 資源局下的土地交易市場進行統一招拍掛的交易。
中國人民大學土地管理系教授嚴金明認為，北京市國土房管局的分拆、對北 京土地市場的垂直管理都加大了土地宏觀調控的職能，讓土地一級市場即土地出 讓市場更加規範，有利於防止國有土地資產的流失。在此之前北京市場上經營性 用地的協議轉讓占到了 90%以上，土地市場的不規範導致的國有土地資產大量流 失可想而知。中國開發區協會副秘書長唐華東也提出指出，土地實行垂直管理，
意味著將區、縣、鄉的土地審批權力上收,這是土地使用權的審批改革。不但從 人事改革上使管理層次更加緊密，為更好的統一規範本區域內的土地使用提供了
66「北京市三招激活二手房市場」，投資北京，2004 年第 5 期，第 64 頁。
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劃（2004-2020）」，將北京舊城區中歷史文化名城的保護與規劃做為重點內容等，70 對保護範圍做出明確規範，但都無法遏止以保護與公共利益之名，進行保護式的 危改。全國政協委員馮驥才在全國兩會上即針對北京古城保護現狀，提出了規劃67「北京土地垂直管理第一步：國土局回收區縣審批權」，21 世紀經濟報導，2004 年 7 月 13 日, http://finance.sina.com.cn/g/20040711/1351863122.shtml.
68 郝鳳英，「如何透過土地交易市場獲取土地」，北京房地產，2004 年 08 期，第 79 頁。
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http://discovery.cctv.com/20070608/110829.shtml.72 詹皓，「梁思成林徽因故居被拆除引熱議」，多維新聞網，2012 年 1 月 31 日，
http://history.dwnews.com/big5/news/2012-01-30/58554882-all.html.
73 劉春瑞，「梁思成林徽因故居被拆 北京文物局長稱不知情」，新京報，2012 年 1 月 27 日，
http://big5.chinanews.com:89/cul/2012/01-27/3623887.shtml.
74 蔣格偉、陳彬，「專家批梁思成故居被拆 斥政府默許地產商搞開發」，湖南電視臺－法制週 報，2012 年 2 月 4 日，http://gj.yuanlin.com/Html/Detail/2012-2/14033_2.html.
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的矛盾，以及區政府急欲透過各種明目將涉及商業開發的地段，分售給開發商。
儘管上面的政策規範不斷更新，但上有政策下有對策，區政府仍有操縱空間。
北京市政府在 2006 年推動的專家論證機制的制定，本為文化保護區設下一 道防線，但是專家論證機制反而成為區政府挾持市文物部門協同進行拆遷的工具。
受訪者Ｈ表示：
引入專家論證的初衷，就是為了改變政府建設部門決策的不科學。
專家在決策論證過程中，應該作為獨立的協力廠商，以專業眼光判斷，
專家在決策論證過程中，應該作為獨立的協力廠商，以專業眼光判斷，