第四章 研究分析
第二節 對外開放競爭取才相關規劃分析
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計 劃 管 理 層 次 及 服 務 傳 送 層 次 人 力 （ 施 能 傑 ， 2001） ， 從 中 將 位 居 策 略 層 次 地 位 之 政 府 高 階 主 管 與 高 階 文 官 人 力 ， 建 議 獨 立 建 構 可 以 引 導 職 能 競 爭 力 的 高 階 主 管 人 力 資 源 管 理 制 度 ， 並 傳 遞 「 集 團 」 的 高 級 文 官 概 念 ， 建 立 高 級 文 官 的 獨 特 性 與 認 同 感 。 簡 而 言 之 ， 國 家 競 爭 力 之 優 劣 在 於 政 府 之 表 現，政 府 之 表 現 繫 於 公 務 人 力 之 素 質，而 人 力 素 質 又 和 人 力 資 源 管 理 關 聯。
而 此 也 說 明 ， 何 以 OECD 國 家 需 要 獨 立 建 構 高 級 文 官 制 度 ， 亦 可 瞭 解 高 級 文 官 制 度 、 政 府 職 能 及 國 家 競 爭 力 三 者 間 之 緊 密 連 結 關 係 。
由 於 高 階 文 官 負 責 政 府 日 常 運 作 及 決 策 ， 尤 其 對 本 機 關 或 單 位 政 策 、 施 政 計 畫 ， 就 職 務 上 所 作 決 定 或 建 議 有 約 束 力 或 影 響 力 。 因 此 ， 其 對 政 府 施 政 之 效 率 與 競 爭 力 具 關 鍵 性 地 位 。 不 過 和 民 主 工 業 化 國 家 相 比 較 ， 我 國 政 府 部 門 的 人 事 管 理 是 非 常 高 度 法 令 化 、 制 度 化 和 一 致 性 。 當 面 對 新 的 治 理 環 境 時 ， 顯 然 難 以 即 時 有 效 吸 引 適 任 的 人 力 資 源 ， 引 導 文 官 人 力 資 源 因 應 面 對 的 新 環 境 ， 許 多 重 要 的 人 力 資 源 管 理 問 題 也 逐 漸 產 生 ， 例 如 高 階 永 業 主 管 人 力 資 源 的 培 養 缺 乏 獨 特 制 度 ， 偏 向 封 閉 式 取 才 與 科 層 領 導 文 化 ， 不 利 培 養 宏 觀 與 開 放 創 新 的 領 導 管 理 能 力 ， 也 不 利 於 人 力 資 源 的 知 識 管 理 與 創 意 活 動（ 施 能 傑，2006）。因 此，透 過 高 階 主 管 特 別 制 度 之 建 構，或 許 是 為 重 塑 高 階 文 官 形 象 與 提 升 政 府 效 率 的 重 要 方 法 。
第二節 對外開放競爭取才相關規劃分析
本 節 逐 一 就 對 外 開 放 競 爭 取 才 之 相 關 規 劃：對 外 開 放 競 爭 取 才 看 法、開 放 比 例 妥 適 性 、 高 階 主 管 職 務 範 圍 與 規 模 、 未 具 任 用 資 格 者 之 進 用 方 式、 開 放 外 補 與 組 織 內 衝 突 ， 高 階 主 管 激 勵 機 制 等 6 個 議 題 予 以 分 析 。
壹 、 對 外 開 放 競 爭 取 才 之 看 法
OECD 國 家 高 級 文 官 制 度 為 了 遴 選 最 優 秀 的 領 導 者，多 適 度 採 用 公 開 競 爭 的 方 式 ， 尤 其 是 不 排 除 從 文 官 體 系 以 外 而 來 的 人 才 。 而 從 銓 敘 部 規 劃 報
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告 所 參 考 之 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 及 韓 國 等 4 國 實 施 高 級 文 官 制 度 觀 察 ， 亦 均 採 內 升 與 外 補 併 行 之 方 式 。 由 於 我 國 高 階 主 管 制 度 對 於 取 才 途 徑 目 標 並 未 明 確 ， 在 無 明 確 目 標 得 依 循 及 貫 徹 下 ， 高 階 主 管 職 務 之 取 才 ， 由 原 先 的 封 閉 性 取 才 ， 嗣 後 改 變 為 開 放 競 爭 取 才 。 因 此 ， 對 於 我 國 高 階 主 管 制 度 開 放 外 補 與 否 ， 訪 談 題 綱 係 採 開 放 式 之 題 目 設 計 ， 並 未 設 定 任 何 之 前 提 要 件 ， 以 期 獲 得 多 面 向 之 觀 點 與 意 見 。 從 受 訪 之 回 答 顯 示 ， 多 能 以 務 實 的 觀 點 ， 從 憲 法 考 試 用 人 、 功 績 原 則 及 高 階 主 管 定 位 與 職 務 功 能 、 組 織 文 化 等 面 向 去 考 量 ， 雖 然 不 否 定 外 補 對 於 組 織 能 帶 來 新 的 思 維 與 刺 激 ， 對 於 組 織 之 效 能 亦 會 帶 來 正 面 之 影 響 ， 但 如 果 政 策 上 傾 向 於 開 放 外 補 ， 則 在 兼 顧 內 部 人 員 士 氣 上 ， 建 議 採 內 升 、 外 補 併 行 ， 外 補 比 例 不 宜 過 多 之 方 式 。
應 該 要 有 一 些 新 的 觀 念 、 新 的 思 維 要 進 來 ， 不 然 的 話 ， 在 整 個 這 個 公 務 系 統 裡 頭 ， 沒 有 這 些 人 進 來 ， 恐 怕 很 難 跳 脫 整 個 的 一 個 思 維 。 （ C1.1）
因 為 真 的 是 在 外 面 的 人 的 思 維 模 式 會 跟 我 們 真 的 不 一 樣 ， … … 十 二 職 等 總 是 少 ， 因 為 我 們 這 種 組 織 結 構 是 那 種 所 謂 的 金 字 塔 型 的 越 到 上 面 的 話 ， 是 越 來 越 尖 ， 越 來 越 少 ， 總 不 能 把 一 些 所 謂 的 升 遷 的 希 望 通 通 把 他 攔 掉 ， 對 不 對 ， 所 以 我 才 會 跟 你 講 內 升 為 主 ， 外 補 為 輔 。 （ D1.1， 2）
因 為 注 入 新 的 血 輪 ， 輸 入 新 的 觀 念 ， 應 該 可 以 擴 大 機 關 人 員 的 視 野 ， 也 可 以 刺 激 機 關 的 進 步 ， 但 是 這 樣 增 補 進 用 人 員 的 比 例 不 可 以 太 高 ， 才 不 會 阻 斷 機 關 現 職 人 員 升 遷 的 機 會 。 （ A1.3）
不 過，也 有 顧 慮 高 階 主 管 制 度 所 牽 涉 之 範 圍 廣 泛，應 該 在 運 作 順 遂 後 ， 再 於 適 當 時 機 開 放 外 補 ， 此 看 法 與 曾 經 參 與 高 階 主 管 制 度 設 計 規 劃 人 員 ， 為 免 治 理 失 靈 ， 初 期 採 保 守 之 規 劃 態 度 （ 郭 倩 茜 ， 2010） 一 致 ， 但 是 基 本 上 ， 受 訪 者 並 不 反 對 開 放 外 補 ， 只 是 作 法 上 建 議 採 漸 進 之 方 式 推 動 。
這 個 制 度 還 有 很 多 配 套 的 要 作 ， 像 考 績 你 要 怎 麼 作 、 俸 給 要 怎 麼 給 ， 退 休 也 要 處 理 ， 這 些 設 計 在 我 剛 講 的 憲 法 考 試 用 人 原 則 ， 怎 麼 設 計 ， 還 有 你 要 怎 麼 跟 現 在 的 主 管 衡 平 處 理 ， 我 講 的 這 些 都 很 複 雜 ， 牽 涉 到 的 也 都 很
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廣 泛 ， 不 是 短 時 間 可 以 達 成 的 ， 可 能 要 花 很 長 一 段 時 間 來 評 估 他 的 影 響 性 。 … … 應 該 要 漸 進 的 推 動 ， 這 樣 比 較 穩 健 … … 。 （ F1.3,5）
貳 、 開放比例 妥 適性
依 據 銓 敘 部 所 擬 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 ， 主 管 院 及 所 屬 機 關 得 在 其 組 織 法 規 所 定 高 階 主 管 總 人 數 20％ 內 遴 用 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 之 外 部 人 員。因 此，若 以 我 國 中 央 行 政 機 關 774 個 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 職 務 計 算 ， 約 有 154 個 職 務 可 開 放 外 補 。 以 建 構 高 級 文 官 制 度 與 我 國 方 向 上 較 為 相 近 之 韓 國 為 例 ， 該 國 自 2006 年 7 月 起 實 施 高 級 文 官 制 度 系 統 ， 其 範 圍 包 括 次 官 輔 以 下 至 審 議 官 等 職 務 （ 相 當 於 我 國 常 務 次 長 至 副 司 處 長 職 務 ） 。 而 依 據 韓 國 文 官 委 員 會 (Civil Service Commission) 之 統 計 ， 截 至 2006 年 為 止 ， 約 有 1500 個 SCS 職 務。其 中 高 級 文 官 20％ 的 職 位 向 社 會 公 開 選 拔，30％ 左 右 的 職 位 自 系 統 內 部 通 過 公 開 招 聘 產 生 ， 其 餘 50％ 職 位 由 各 部 會 自 主 決 定 任 用 補 充 。 是 以 ， 20％ 之 外 補 比 例 ， 尚 非 我 國 自 創 。
然 而 值 得 注 意 者，是 該 比 例 有 無 過 高 問 題。若 以 我 國 中 央 行 政 機 關 774 個 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 職 務 計 算 ， 約 有 154 個 職 務 可 開 放 外 補 。 不 過 ， 從 前 面 文 獻 指 出 ， 即 使 像 OECD 將 高 級 文 官 職 務 全 面 性 開 放 外 補 的 國 家 ， 其 實 際 來 自 私 部 門 的 高 級 文 官 比 例 並 不 高 之 經 驗 ， 開 放 比 例 高 低 反 而 非 高 級 文 官 外 補 之 重 點 ， 其 實 ， 更 要 關 注 的 是 ， 公 私 部 門 待 遇 落 差 ， 以 及 政 府 高 階 職 務 與 民 間 高 階 職 務 的 核 心 能 力 並 不 完 全 相 同 ， 才 是 讓 政 府 想 要 從 民 間 企 業 管 理 者 尋 找 適 合 的 高 階 主 管 不 容 易 之 原 因 （ 關 中 ， 2012a） 。
另 外 ， 若 從 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 所 規 定 行 政 院 所 屬 中 央 二 級 機 關 得 設 置 之 司、處 數 推 算，各 部 所 涉 業 務 單 位 司 總 數 不 得 超 過 140 個，委 員 會 所 得 設 處 最 高 限 48 個，獨 立 機 關 所 得 設 之 處 18 個，總 共 236 個 司、處 單 位 主 管 ， 以 20％ 計 ， 約 可 進 用 47 個 私 部 門 人 員 。 若 範 圍 縮 小 至 個 別 部 、 會 所 得 設 置 之 業 務 司 （ 6 至 8 個 ） 、 處 （ 4 至 6 個 ） 20％ 計 算 ， 約 有 1 個 名 額 ，
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可 向 社 會 公 開 選 拔。是 以，若 以 個 別 機 關 高 階 主 管 人 員 之 實 際 配 置 而 言，尚 不 致 有 比 例 過 重 之 情 形 。
不 過，對 於 開 放 外 補 之 20％ 比 例，受 訪 者 在 已 知 有 韓 國 之 前 例 可 循，亦 有 OECD 國 家將 高 級 文 官 職 務 全 面 性 的 開 放 外 補 ， 而 其 實 際 來 自 私 部 門 的 高 級 文 官 比 例 並 不 高 之 經 驗 ， 況 且 20％ 比 例 人 員 ， 實 際 分 配 於 我 國 各 部 會 司 、 處 長 人 數 亦 不 會 過 多 情 形 下 ， 受 訪 者 仍 直 覺 上 認 為 比 例 過 高 ， 而 主 要 顧 慮 乃 在 外 補 人 員 無 論 多 少 ， 都 會 對 現 職 高 階 文 官 造 成 衝 擊 ， 故 在 比 例 上 建 議 不 宜 過 高 ， 以 降 低 衝 擊 。 另 外 ， 亦 有 建 議 採 漸 進 提 高 之 方 式 處 理 者 。
二 十 幾 喔 ， 比 例 我 覺 得 滿 高 的 。 （ B2.1）
畢 竟 我 們 這 個 是 高 階 的 文 官 ， 因 為 它 非 常 重 要 ， 太 多 進 來 衝 擊 會 太 大 ， … … 我 們 初 期 可 能 漸 進 式 ， 也 許 先 不 要 那 麼 高 ， 然 後 就 是 可 能 實 施 一 段 時 間 之 後 ， 我 們 再 來 檢 討 說 是 不 是 要 提 高 。 （ C2.2）
我 覺 得 多 了，我 到 是 比 較 建 議，其 實 應 該 百 分 之 十，比 例 中 百 分 之 十 ， 不 足 一 人 的 話 ， 給 他 整 數 一 人 ， 但 是 不 要 往 上 四 捨 五 入 ， 至 少 讓 他 有 一 個 人 的 機 會 。 （ E2.2）
此 外 ， 該 20％ 比 例 於 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 中 ， 並 無 進 一 步 之 分 配 規 定 ， 則 於 日 後 操 作 上 ， 該 20％ 比 例 是 否 屬 總 額 管 制 之 性 質 ， 恐 須 進 一 步 釐 清 。 換 言 之 ， 若 屬 總 額 管 制 之 性 質 ， 則 個 別 機 關 無 法 於 組 織 法 規 定 之 高 階 主 管 總 人 數 20％ 內 外 補 人 員 ， 而 必 須 由 最 上 級 機 關 統 籌 分 配 ， 惟 統 籌 分 配 之 結 果 ， 是 否 導 致 外 補 高 階 主 管 向 最 上 級 機 關 或 特 定 機 關 集 中 之 情 形 ， 恐 須 審 慎 規 範 。 因 此 ， 有 受 訪 者 表 示 ， 應 該 釐 清 20％ 是 上 限 ， 還 是 底 限 ， 以 及 是 不 是 總 額 管 制 之 問 題 ， 因 為 若 屬 總 額 管 制 ， 有 可 能 造 成 所 有 高 階 業 務 主 管 都 是 外 補 之 問 題 。 不 過 ， 亦 有 贊 同 使 用 總 額 管 制 之 方 式 者 ， 認 為 這 樣 才 有 彈 性 運 用 之 空 間 ， 並 進 一 步 建 議 開 放 之 職 務 範 圍 、 分 配 之 員 額 等 ， 由 主 管 院 審 酌 決 定 。 故 在 20％ 外 補 比 例 是 否 採 總 額 管 制 方 式 上 ， 受 訪 者 各 有 不 同 之 觀 點 與 看 法 ， 但 綜 合 而 言 ， 應 如 何 執 行 20％ 外 補 比 例 ， 是 受
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訪 者 關 注 之 議 題 。
這 百 分 之 二 十 是 上 限 ？ 還 是 底 限 ?... 用 總 額 管 制 的 方 面 來 用 百 分 之 二 十 ， 以 後 說 不 定 ， 有 可 能 五 個 業 務 處 都 是 外 面 來 的 喔 ， 因 為 你 是 用 總 額 管 制 喔 。 （ D2.1）
授 權 各 個 主 管 院 ， 照 他 實 際 上 的 需 要 來 評 估 ， 自 己 決 定 比 率 多 少 ， 這 樣 用 人 才 比 較 有 彈 性 。 （ F2.2）
参 、 高 階 主 管 職 務 範 圍 與 規 模
高 級 文 官 人 數 多 少 ， 會 影 響 到 高 級 文 官 制 度 的 管 理 品 質 、 建 立 跨 部 會 整 合 文 化 的 能 力 ， 以 及 創 造 高 級 文 官 間 的 團 結 力 。 又 因 為 高 級 文 官 制 度 是 在 傳 遞 「 集 團 」 的 高 級 文 官 概 念 ， 建 立 高 級 文 官 的 獨 特 性 與 認 同 感 ， 因 此 在 前 述 OECD 國 家 之 高 級 文 官 規 模 均 不 大 ， 並 控 制 在 一 定 比 例 之 內 ， 總 體 而 言 ， 高 級 文 官 所 占 公 務 員 人 數 之 比 例， 最 高 約 2.3％ ， 但 大 部 分 國 家 所 占 百 分 比 均 低 於 1％ 。 依 據 銓 敍 部 規 劃 報 告 所 統 計 ， 2010 年 銓 敘 審 定 簡 任 第 十 一 職 等 之 正 、 副 主 管 有 2005 人（ 非 職 務 數 ）； 至 於 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正、副 主 管 (含 首 長、副 首 長、幕 僚 長 之 職 務 數，則 有 774 個（ 銓 敘 部，2010）。
若 以 2013 年 我 國 中 央 行 政 機 關（ 不 含 警 察 行 政 機 關 ）公 務 人 員 人 數 9301313 人 為 準 （ 銓 敘 部 統 計 年 報 資 料 ） 。 上 開 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 數，約 占 該 公 務 人 員 總 數 之 0.8％。若 加 入 經 銓 敘 審 定 簡 任 第 十 一 職 等 人
若 以 2013 年 我 國 中 央 行 政 機 關（ 不 含 警 察 行 政 機 關 ）公 務 人 員 人 數 9301313 人 為 準 （ 銓 敘 部 統 計 年 報 資 料 ） 。 上 開 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 數，約 占 該 公 務 人 員 總 數 之 0.8％。若 加 入 經 銓 敘 審 定 簡 任 第 十 一 職 等 人