OECD 建構高級文官制度經驗概述

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第二章 文獻回顧

本 章 就 高 階 主 管 制 度 相 關 文 獻 資 料 作 一 回 顧 ， 所 著 重 的 文 獻 來 源 包 括 ： 1、 國 內 外 之 學 術 研 究 成 果 、 發 表 之 期 刊 論 文 ； 2、 國 內 外 公 部 門 高 級 文 官 制 度 相 關 政 策 資 訊 與 法 令 規 定；3、 網 路 資 訊 與 其 他 出 版 與 未 出 版 之 相 關 資 料 。 第 一 節 就 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 經 驗 作 一 概 述 ； 第 二 節 再 就 我 國 高 階 主 管 制 度 規 劃 作 概 要 說 明 ； 最 後 第 三 節 就 本 研 究 相 關 文 獻 及 理 論 ， 包 含 憲 法 公 開 競 爭 取 才 、 組 織 衝 突 及 激 勵 理 論 等 相 關 論 述 作 一 文 獻 回 顧 。

第一節 OECD 建構高級文官制度經驗概述

本 節 就 OECD 國 家 建 構 其 高 級 文 官 制 度 相 關 經 驗 概 述 ， 包 含 建 構 之 理 由 、 職 務 開 放 競 爭 取 才 情 形 、 高 級 文 官 規 模 及 職 務 範 圍 ， 以 及 激 勵 機 制 等 。

壹、建構高級 文官制度理 由

公 共 行 政 的 一 個 全 球 性 趨 勢 ， 是 各 國 思 考 如 何 用 更 企 業 導 向 的 方 式 管 理 ， 並 讓 他 們 的 高 級 文 官 能 更 有 效 率 。 高 級 文 官 在 國 家 發 展 中 扮 演 著 重 要 的 角 色，其 有 著 特 殊 地 位，以 及 特 殊 的 招 聘 任 用 與 薪 資 條 件。因 此 ， 高 級 文 官（ The senior civil service, SCS）可 以 界 定 成 是 處 於 政 治 領 導 者（ 政 治 的 政 府 與 內 閣 ） 與 公 共 行 政 的 連 結 。 高 級 文 官 負 責 執 行 合 法 的 政 策 和 政 治 性 策 略 ， 他 們 也 同 時 確 保 政 府 活 動 的 連 貫 性 、 效 能 、 合 適 性 。 基 於 對 領 導 者 日 益 增 長 的 期 待 ， 在 不 同 的 人 力 資 源 管 理 政 策 下 ， 單 獨 建 構 與 管 理 高 級 文 官 有 漸 增 的 趨 勢 （ OECD,2008b,2009； Kim,2010） 。

另 外 ， 面 臨 國 內 外 各 種 環 境 快 速 變 遷 ， 政 府 必 須 要 有 更 高 的 政 策 規 劃 能 力、反 應 力、執 行 力，而 對 於 這 些 能 力 的 要 求，除 了 政 務 人 員 之 外 ， 更 需 要 有 一 群 穩 定 且 有 能 力 的 高 階 文 官。事 實 上，OECD 國 家 面 臨 政 府 形

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象 惡 化 、 勞 力 競 爭 市 場 越 趨 激 烈 、 薪 水 相 對 偏 低 、 企 業 精 神 缺 乏 等 多 重 困 境 ， 這 些 都 讓 如 何 優 化 文 官 領 導 階 層 的 問 題 顯 得 重 要 (OECD, 2001:25； 彭 錦 鵬 ， 2010： 58-59)。 基 此 ， OECD 多 數 國 家 選 擇 建 構 一 個 特 別 且 獨 立 的 高 級 文 官 制 度 ， 以 吸 引 優 秀 人 才 強 化 文 官 領 導 階 層 。 依 據 OECD 分 析 其 部 分 會 員 國 建 構 獨 立 的 高 級 文 官 制 度 有 以 下 4 個 主 要 理 由

（ OEC,2008b:19-20） ： 一 、 克 服 各 自 為 政 問 題

對 於 不 是 一 個 部 門 或 機 關 可 以 單 獨 處 理 的 問 題 ， 例 如 重 疊 政 策

（ 移 民 之 議 題 ） 、 風 險 挑 戰 （ 全 球 暖 化 導 致 環 境 的 危 機 和 災 難 議 題 ） 等，希 望 創 造 一 個 具 有 共 同 合 作 文 化，可 以 促 進 跨 部 門、跨 機 關 間 之 意 見 流 動 與 交 換 機 制 ， 以 解 決 各 自 為 政 的 問 題 。

二 、 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件

創 造 彈 性 靈 活 的 招 聘 條 件，是 為 了 吸 引 私 部 門 優 秀 人 才，藉 由 外 部 進 入 高 級 文 官 團 的 人 才，引 進 不 同 的 技 術 與 觀 念。通 常 彈 性 的 招 募 條 件 中 有 關 待 遇 部 分，其 薪 資 結 構 必 須 不 同 於 其 他 的 文 官，其 薪 水 多 寡 或 任 期 長 短 ， 則 視 目 標 達 成 程 度 或 貢 獻 度 而 定 。

三 、 釐 清 政 治 與 行 政 之 分 際

政 治 與 行 政 分 際 可 以 基 於 3 個 面 向 釐 清：1.功 能：政 務 官 給 予 政 策 方 向 ， 文 官 負 責 執 行 實 施 ； 2.職 務 ： 政 府 最 高 位 階 職 務 ， 是 政 治 任 命 ， 其 餘 則 是 招 聘 人 員 ； 3.課 責 ： 釐 清 政 務 官 與 事 務 官 各 自 責 任 和 角 色 ， 避 免 造 成 責 任 政 治 之 難 題 。

四 、 促 進 改 革

在 比 利 時 及 義 大 利，將 建 制 高 級 文 官 制 度 視 為 是 一 種 促 進 改 革 的 手 段 。

另 外 ， 同 為 OECD 會 員 國 之 韓 國 ， 自 2006 年 起 開 始 實 施 高 級 文 官 制 度，其 目 的 在 於 加 強 政 府 職 能，以 強 化 政 府 的 競 爭 力，提 升 施 政 之 品 質 ， 在 作 法 上 則 透 過 1.使 高 級 文 官 對 其 個 人 或 組 織 績 效 負 責；2.從 政 府 人 才 庫

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資料來源：修改自 OECD,2008b 及 Republic Of Korea Civil Service Commission,2009

然 而，上 開 各 國 高 級 文 官 制 度 建 構 之 原 因，依 據 彭 錦 鵬（ 2007）分 析，

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初 步 採 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 主 管 為 範 圍 ， 嗣 再 逐 步 擴 大 至 簡 任 第 十 一 職 等 以 上 人 員 之 方 式 相 同 ， 而 韓 國 文 官 體 制 與 我 國 較 為 相 近 ， 因 此 再 就 荷 蘭 與 韓 國 之 高 級 文 官 建 構 經 驗 作 一 概 述 ， 俾 能 進 一 步 窺 探 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 之 理 由 。

一 、 荷 蘭 高 級 文 官 建 構 經 驗

荷 蘭 的 中 央 政 府 組 織 包 括 13 個 部 ， 以 及 兩 位 相 當 部 長 級 的 政 務 委 員 ， 各 部 會 間 並 不 互 相 管 轄 ， 部 長 向 國 會 負 責 ， 部 務 則 由 常 任 文 官 的 祕 書 長 （ Secretary-General） 負 責 。 至 於 文 官 體 系 的 人 事 政 策 協 調 ， 則 由 內 政 和 王 國 關 係 部 （ Ministry of Interior and Kingdom Relations） 負 責 （ 考 試 院 ， 2005： 89-90）。 不 過 ， 1970 年 代 之 前 ， 政 治 因 素 會 影 響 高 階 文 官 的 升 遷 ， 黨 籍 常 是 一 種 阻 礙 ， 但 晚 近 則 成 為 文 官 職 涯 發 展 的 資 產 ， 然 而 在 政 治 主 導 的 任 命 上，還 是 以 專 業 的 需 求 為 考 量（ 彭 錦 鵬，2005：89-90）。

據 2010 年 時 任 荷 蘭 高 級 文 官 署 署 長 Jan Willem Weck 指 出，荷 蘭 高 級 文 官 制 度 的 概 念 最 早 可 回 溯 到 二 次 世 界 大 戰 。 當 時 荷 蘭 遭 到 佔 領 ， 流 亡 政 府 設 立 在 英 國 倫 敦 ， 並 在 那 裡 花 了 很 多 時 間 準 備 其 戰 後 的 行 政 管 理 。 其 中 高 級 文 官 制 度 的 概 念 受 到 一 些 部 會 首 長 及 高 階 文 官 的 熱 烈 討 論 ， 並 期 待 看 見 有 效 能 (potent)的 文 官，但 也 擔 心 這 些 文 官 可 能 跨 越 部 門 界 限 而 創 造 一 個 強 大 的 新 的 官 僚 階 層 。 另 外 在 一 份 官 方 報 告 中 提 到 ， 許 多 部 會 的 秘 書 長 指 出 ， 這 項 高 級 文 官 制 度 提 案 將 可 以 有 效 改 善 公 務 人 員 的 組 織 與 運 作 。 部 分 高 級 文 官 也 認 為 ， 當 時 荷 蘭 政 府 的 組 織 與 運 作 並 不 足 以 解 決 歐 洲 問 題 ， 也 無 法 處 理 每 天 層 出 不 窮 的 重 要 社 會 議 題 。 因 此 ， 他 們 主 張 建 立 一 個 高 級 文 官 團 去 解 決 過 去 認 為 ， 每 個 中 央 部 會 都 應 該 要 有 自 己 的 「 人 才 庫 」 (pool of wise men)、 自 己 的 立 法 部 門 、 自 己 發 號 施 令 並 進 行 人 員 配 置 ， 最 後 再 由 自 己 來 審 計 稽 核 等 狹 隘 的 觀 點 所 造 成 部 會 各 自 為 政 之 問 題 。

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荷 蘭 在 1994 年 的 一 項 聯 合 協 議 中 ， 政 府 同 意 著 手 建 立 一 個 高 級 文 官 團 ， 讓 文 官 可 以 定 期 的 更 換 工 作 ， 俾 利 獲 取 不 同 部 會 的 工 作 經 驗 。 這 樣 的 做 法 可 提 升 公 共 行 政 內 部 的 合 作 ， 同 時 也 可 藉 此 汰 換 不 適 任 的 文 官 。 到 了 1995 年 ， 成 立 高 級 文 官 制 度 (Senior Public Service, SPS )， 所 有 原 本 為 中 央 政 府 高 階 管 理 者 的 公 務 人 員 都 成 為 SPS 的 成 員 。 同 時 ， 高 級 文 官 署 (Dutch office for the Senior Civil Service)也 成 立 ， 這 是 一 個 「 事 權 統 一 的 單 位 」 (centralized unit) ， 關 注 所 有 關 於 管 理 發 展 (management development)的 議 題 ， 主 要 工 作 是 培 養 高 級 文 官 的 品 質 ， 以 及 提 供 高 級 文 官 招 募 、 選 才 、 發 展 、 教 育 等 工 作 的 諮 詢 。 此 外 ， 為 了 提 高 政 府 的 職 能 與 功 能，SPS 的 任 務 必 須 實 質 地 擴 充，而 擴 充 SPS 的 工 作 在 千 禧 年 之 後 逐 步 落 實 ， 及 至 2002 年 ， 所 有 負 責 整 合 人 事 及 資 源 的 高 階 管 理 者 都 被 納 入 SPS 當 中 ， SPS 擴 充 為 800 個 高 階 管 理 者 的 團 體， 範 圍 擴 及 各 部 會 的 處 長 (directors) 、 司 長 (director-generals) 以 及 秘 書 長 (secretary-generals)

（Weck,2010） 。

綜 合 上 述 ， 荷 蘭 創 立 高 級 文 官 制 度 ， 主 要 的 目 的 是 在 解 決 部 會 各 自 為 政 的 問 題 。 而 該 國 在 其 高 級 文 官 制 度 建 立 後 ， 透 過 該 機 制 確 實 成 功 的 改 變 了 原 本 各 部 會 各 自 為 政 之 文 化 （OECD,2008b:95） 。 另 外 ， 依 據 考 試 院 研 究 報 告 ， 荷 蘭 政 府 同 時 希 望 解 決 文 官 管 理 方 面 的 4 大 問 題 （ 轉 引 彭 錦 鵬 ， 2004） ：

第 一 、 政 府 政 策 問 題 的 日 益 複 雜 化 和 國 際 化 。 政 府 的 政 策 領 域 越 來 越 發 現 高 度 的 重 疊 現 象 ， 部 會 內 部 的 ， 以 及 跨 部 會 的 諮 詢 、 合 作 和 協 調 就 更 加 需 要 。

第 二 、 對 於 公 部 門 主 管 人 員 的 要 求 日 漸 增 加 。 主 管 人 員 除 了 必 須 擁 有 相 當 的 知 識、專 業 和 正 確 態 度，更 必 須 具 有 相 當 的 管 理 和 行 政 才 能 。 第 三 、 高 級 文 官 應 有 更 大 的 流 動 性 。 不 斷 變 動 的 社 會 環 境 需 要 高 級 文 官

保 有 更 大 的 彈 性 ， 能 夠 不 斷 的 創 新 並 且 提 出 務 實 的 解 決 方 案 ， 能

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夠 隨 時 注 意 外 在 因 素 的 變 化 ， 以 及 對 於 政 治 情 勢 的 敏 銳 判 斷 ， 這 些 特 質 能 夠 經 由 不 同 職 位 的 定 期 任 命 而 培 養 出 來 。

第 四 、 目 前 的 勞 動 市 場 迫 使 政 府 更 難 遴 選 人 才 和 留 住 人 才 。 為 了 要 應 付 人 力 資 源 上 的 新 情 況 ， 政 府 需 要 採 用 跨 部 會 ， 以 及 聯 合 的 方 式 來 解 決 問 題 。

二 、 韓 國 高 級 文 官 建 構 經 驗

韓 國 為 OECD 會 員 國 之 一 ， 並 已 列 入 已 開 發 國 家 之 林 。 在 其 文 官 制 度 發 展 上 ， 起 始 雖 受 中 國 科 舉 制 度 之 影 響 ， 但 新 近 制 度 則 受 美 國 、 日 本 影 響 較 大（ 考 試 院 ，2009b）。從 1961 年 朴 正 熙 總 統 開 始 ，韓 國 文 官 體 制 進 入 現 代 化 ， 並 在 經 過 政 府 主 導 多 次 人 事 改 革 後 ， 其 文 官 體 制 除 已 發 生 典 範 變 遷 外 ， 對 於 高 效 率 政 府 的 促 成 ， 已 發 生 實 質 之 效 果 。 韓 國 於 2006 年 7 月 1 日 採 行 高 級 文 官 制 度，並 配 合 多 項 文 官 制 度 改 革 措 施 包 括：文 官 委 員 會 的 建 立 （ The Civil Service Commission, CSC） 、 文 官 職 位 空 缺 公 開 後 競 爭 任 命 制 度 （ 政 府 範 圍 內 的 競 爭 ） 、 指 定 的 職 位 實 施 開 放 職 位 （ 內 部 與 外 部 ）（ 第 3 職 等 以 上 的 職 務 占 20%。按 韓 國 政 治 任 命 職 位 － 部 長 和 副 部 長 以 下 的 文 官 職 位 共 分 為 9 個 職 等 ， 1-3 職 等 為 高 級 文 官 職 位 包 括 Director Generals 和 助 理 部 長 ） 、 依 據 績 效 的 薪 資 與 獎 金 制 度 、 多 樣 化 的 文 官 任 用 考 試 、 從 各 個 方 向 交 換 調 動 人 員 、360 度 評 估 回 饋 的 使 用，或 者 更 多 的 改 革 措 施 （ Kim,2002、 2007、 2010） 。

韓 國 高 級 文 官 制 度 有 以 下 主 要 特 徵：1.政 府 機 關 甄 補 的 來 源 含 開 放 從 內、外 部 來 的 申 請 者；2.該 制 度 為 了 加 強 高 級 文 官 的 職 能，藉 由 實 行 更 明 確 的 評 估 制 度 和 人 力 資 源 發 展；3.採 用 績 效 協 定 與 工 作 績 效 結 合、職 能 評 估、全 面 性 的 人 事 考 核，以 強 化 課 責 並 確 保 達 到 更 大 的 成 果；4.該 管 理 制 度 整 合 了 政 府 各 部 門 的 廣 泛 觀 點 。 人 員 在 各 部 門 和 機 關 之 間 流 通 填 補 空 缺。 另 外 ，也 從 法 律 上 確 立 此 高 級 文 官 制 度 ， 依 據 韓 國 國 家 公 務 員 法 第 2

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條 規 定： 1.為 了 強 化 政 府 的 競 爭 力，應 該 建 立 高 級 文 官 制 度，藉 由 有 效 管 理 政 府 所 有 機 構 的 高 階 公 務 員 的 人 事 事 務 方 式 進 行；2.中 央 人 事 當 局 應 該 設 定 屬 於 高 級 文 官 制 度 的 公 務 員 需 要 達 成 的 職 能 標 準 與 特 性，而 這 樣 的 標 準 可 以 被 廣 泛 地 使 用 於 衡 量 可 能 被 任 命 於 高 級 文 官 的 人，並 且 管 理 人 事 事

條 規 定： 1.為 了 強 化 政 府 的 競 爭 力，應 該 建 立 高 級 文 官 制 度，藉 由 有 效 管 理 政 府 所 有 機 構 的 高 階 公 務 員 的 人 事 事 務 方 式 進 行；2.中 央 人 事 當 局 應 該 設 定 屬 於 高 級 文 官 制 度 的 公 務 員 需 要 達 成 的 職 能 標 準 與 特 性，而 這 樣 的 標 準 可 以 被 廣 泛 地 使 用 於 衡 量 可 能 被 任 命 於 高 級 文 官 的 人，並 且 管 理 人 事 事