研究發現

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第五章 研究發現與建議

本 研 究 以 我 國 為 何 建 構 高 階 主 管 制 度 出 發 ， 由 OECD 部 分 會 員 國 建 構 獨 立 的 高 級 文 官 制 度 之 4 個 主 要 理 由 ， 透 過 文 獻 分 析 法 及 比 較 法 分 析 ， 提 出 我 國 建 構 高 階 主 管 制 度 可 能 的 政 策 目 標 ， 俾 在 政 策 目 標 確 立 後 ， 能 夠 引 導 規 劃 切 合 目 標 且 合 理 可 行 之 內 容 ， 這 也 是 本 研 究 的 目 的 。 另 外 ， 在 銓 敘 部 已 朝 開 放 外 補 規 劃 的 前 提 下 ， 探 討 開 放 職 務 範 圍 及 其 外 補 比 例 之 妥 適 性 、 外 補 可 能 對 於 組 織 內 部 之 衝 擊 、 其 他 誘 因 機 制 的 提 出 ， 以 及 多 元 進 用 方 式 之 可 能 性 ， 期 望 在 封 閉 性 取 才 規 劃 之 另 一 面 「 開 放 外 補 」 規 劃 上 ， 能 有 更 周 密 之 策 略 。 本 研 究 根 據 上 一 章 節 的 研 究 分 析 ， 得 出 本 章 之 研 究 發 現 與 建 議 。

第一節 研究發現

本 研 究 經 就 相 關 文 獻 回 顧 ， 並 透 過 文 獻 分 析 法 分 析 我 國 建 構 高 階 主 管 制 度 相 關 因 素 ， 以 及 對 於 對 外 開 放 競 爭 取 才 相 關 規 劃 因 素 與 訪 談 結 果 進 行 交 互 分 析 後 ， 有 以 下 之 研 究 發 現 ：

一 、 我 國 文 官 體 制 亦 存 在 與 OECD國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 理 由 之 問 題 我 國 在 建 構 高 階 主 管 制 度 之 上 位 階 政 策 目 標 ， 當 係 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 之 總 體 目 標 「 再 造 國 家 新 文 官 」 ， 至 於 高 階 主 管 制 度 規 劃 本 身 之 興 革 政 策 思 維 則 以 參 酌 各 國 興 革 經 驗 為 主 要 ， 綜 合 前 面 章 節 之 分 析，在 OECD國 家 建 構 高 級 文 官 之 理 由 中，「 克 服 各 自 為 政 問 題 」部 分，

我 國 公 務 人 員 之 本 位 主 義 ， 源 自 於 專 業 分 工 ， 亦 因 部 會 功 能 專 化 ， 導 致 各 自 為 政 之 情 形。在 OECD部 分 國 家 建 制 高 階 主 管 制 度 理 由 之 一，就 在 於 創 造 共 同 合 作 文 化 ， 促 進 跨 部 門 、 跨 機 關 間 之 意 見 流 動 ， 因 此 ， 對 我 國 而 言 ， 亦 存 在 著 各 部 會 各 自 為 政 之 問 題 。

而 在 「 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件 」 部 分 ， 我 國 是 否 需 要 創 造 彈

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性 的 招 聘 和 就 業 條 件， 在 於 高 階 主 管 制 度 是 否 對 外 開 放 競 爭 取 才 之 前 提 。 另 外 「 釐 清 政 治 與 行 政 的 分 際 」 ， 在 我 國 文 官 體 制 內 對 於 政 治 與 行 政 分 野 之 釐 清 ， 尚 不 至 有 刻 不 容 緩 之 迫 切 需 要 。 最 後 ， 在 「 強 化 政 府 職 能 」 部 分 ， 高 級 文 官 制 度 、 政 府 職 能 及 國 家 競 爭 力 三 者 間 ， 實 際 上 存 在 者 緊 密 連 結 關 係 ， 而 在 強 化 政 府 職 能 課 題 上 ， 建 構 我 國 高 階 主 管 制 度 已 是 必 要 。 是 以 ， 在 逐 一 檢 視 4 項 因 素 後 ， 我 國 文 官 體 制 亦 存 在 與 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 理 由 之 問 題 ， 尚 待 建 構 高 階 主 管 制 度 克 服 之 。

二 、 高 階 主 管 職 務 開 放 外 補 ， 相 關 配 套 規 範 並 未 進 一 步 評 估 規 劃

由 於 我 國 高 階 主 管 制 度 原 採 封 閉 性 任 用 之 方 式 規 劃 ， 嗣 改 為 開 放 競 爭 取 才 之 方 式 ， 因 此 ， 在 相 關 配 套 措 施 規 範 上 ， 研 究 發 現 高 階 主 管 職 務 範 圍 及 外 補 比 例 並 未 進 一 步 評 估 規 劃 ：

（ 一 ） 在 中 央 機 關 內 部 單 位 分 為 執 行 本 機 關 職 掌 事 項 之 業 務 單 位 ， 以 及 辦 理 秘 書 、 總 務 、 人 事 、 主 計 、 研 考 、 資 訊 、 法 制 、 政 風 、 公 關 等 支 援 服 務 之 輔 助 單 位 。 兩 者 業 務 屬 性 並 不 相 同 ， 該 等 單 位 之 主 管 職 務 ， 如 果 均 得 列 入 高 階 主 管 職 務 範 圍 ， 恐 非 適 宜 。

（ 二 ）20％ 外 補 比 例 雖 已 有 韓 國 之 前 例 可 循，但 受 訪 者 仍 主 觀 上 認 為 此 比 例 過 高，而 建 議 降 低。另 外，該 20％ 比 例 是 否 屬 總 額 管 制 之 性 質，影 響 整 體 制 度 之 公 平 性，容 易 產 生 外 補 高 階 主 管 向 最 上 級 機 關 或 特 定 機 關 集 中 之 印 象 。

三 、 高 階 主 管 制 度 之 激 勵 誘 因 不 足 時 ， 傾 向 增 強 精 神 層 面 需 求 誘 因

高 階 主 管 制 度 之 激 勵 機 制 ， 在 吸 引 外 部 人 才 誘 因 上 ， 由 於 政 府 所 能 提 供 之 待 遇 水 準 相 較 於 民 間 企 業 本 即 居 於 劣 勢 ， 因 此 ， 在 其 他 誘 因 上 ， 研 究 發 現 仍 傾 向 從 精 神 層 面 之 需 求 去 作 加 強 。 此 結 果 與 赫 茲 伯 格 的 雙 因 子 理 論 或 馬 斯 洛 以 來 有 關 需 求 階 層 的 激 勵 理 論 相 符 ， 亦 與 美 國 布 魯 金 斯 學 會 （ Brookings Institution） 對 於 美 國 聯 邦 公 職 人 員 研 究 顯

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示 ， 成 就 層 次 越 高 的 人 ， 注 重 抽 象 、 長 期 、 自 我 滿 足 及 內 在 價 值 之 職 業 觀 相 近 。 不 過 ， 在 增 強 作 法 上 ， 有 從 差 別 待 遇 增 進 榮 譽 感 者 ， 例 如 職 務 上 之 配 備（ 車 子、房 子 ）、服 飾（ 因 階 級 而 有 不 同 ）、勳 獎 章 等 ， 亦 有 滿 足 個 人 自 我 實 現 之 措 施 方 法 ， 例 如 提 供 學 術 研 究 及 進 修 機 會 。 整 體 而 言 ， 增 強 精 神 層 面 需 求 誘 因 是 較 為 多 數 之 作 法 ， 換 言 之 ， 在 維 持 原 有 績 效 獎 金 誘 因 前 提 下 ， 滿 足 精 神 層 面 需 求 相 關 作 法 ， 對 於 吸 引 外 部 人 員 進 入 公 部 門 是 具 有 一 定 程 度 誘 因 增 強 性 。

另 外 ， 研 究 亦 發 現 有 贊 成 以 高 額 報 酬 作 為 誘 因 者 ， 不 過 在 條 件 上 限 於 可 以 創 造 利 潤 之 機 關，並 且 必 須 在 契 約 上 明 定 績 效 獎 酬 約 定 及 嚴 格 之 考 核 、 退 離 規 範 。 此 外 ， 學 者 亦 從 期 望 理 論 （ expectancy theory）

加 以 觀 察 ，認 為 如 果 高 級 文 官 不 能 享 有 較 豐 富 的 待 遇 水 準 ， 以 相 配 於 私 部 門 的 高 級 經 理 主 管 ，則 準 高 級 文 官 在 晉 升 制 度 上 就 應 有 較 高 、較 快 速 的 預 期 ， 以 上 均 為 可 行 之 思 考 途 徑 。

四 、 中 央 三 級 機 關 首 長 之 進 用 方 式 ， 存 在 著 擴 大 以 政 務 職 進 用 之 空 間 在 高 階 主 管 進 用 方 式 規 劃 上 ， 對 於 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 者 ， 除 以 契 約 或 比 照 聘 任 進 用 外 ， 多 數 建 議 尚 可 以 政 務 方 式 進 用 ， 不 過 ， 在 高 階 主 管 職 務 範 圍 內 ， 內 部 單 位 主 管 並 不 負 責 政 治 之 決 定 ， 若 以 政 務 職 進 用 ， 恐 混 淆 政 治 與 行 政 之 界 線 ； 至 於 中 央 二 級 所 置 綜 合 處 理 幕 僚 事 務 之 簡 任 第 十 二 職 等 主 任 秘 書 ， 因 尚 得 依 各 機 關 機 要 人 員 進 用 辦 法 規 定 ， 於 一 定 條 件 下 以 機 要 人 員 進 用 ， 因 此 ， 在 其 進 用 上 ， 亦 有 一 定 之 彈 性 。 另 中 央 一 、 二 級 機 關 首 長 ， 依 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 之 規 定 ， 必 須 以 政 務 職 進 用 ， 故 不 在 高 階 主 管 職 務 範 圍 之 列 。 中 央 三 級 機 關 首 長 ， 需 性 質 特 殊 且 法 律 有 規 定 ， 始 得 列 政 務 職 務 ， 因 此 ， 在 高 階 主 管 制 度 職 務 範 圍 中 ， 中 央 三 級 機 關 首 長 之 進 用 方 式 存 在 著 常 務 、 政 務 、 契 約 及 比 照 聘 任 等 4 種 進 用 方 式 之 競 合 。 換 言 之 ， 該 首 長 職 務 存 在 著 擴 大 以 政 務 進 用 之 空 間 。

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不 過 ， 在 高 階 主 管 制 度 職 務 中 ， 若 中 央 三 級 機 關 首 長 擴 大 以 政 務 職 進 用 ， 雖 亦 能 因 政 務 人 員 之 尊 榮 性 ， 而 滿 足 外 補 人 員 自 我 實 現 之 需 求 ， 也 可 回 應 考 試 院 文 官 興 革 規 劃 方 案 ， 有 關 擴 大 該 層 級 機 關 首 長 以 政 務 職 進 用 之 政 策 要 求 。 然 而 ， 因 為 考 試 院 研 究 發 現 ， 中 央 三 級 機 關 首 長 職 務 契 約 化 ， 涉 及 到 院 級 機 關 之 權 力 協 調 問 題 ， 且 須 進 行 組 織 改 造 以 為 配 合 ， 故 比 政 務 化 較 為 困 難 ， 而 人 事 實 務 運 作 上 ， 已 有 於 組 織 法 律 中 訂 定 「 比 照 政 務 」 方 式 ， 以 進 用 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 人 員 之 變 通 方 式 。 因 此 ， 在 中 央 三 級 機 關 首 長 之 進 用 雖 然 存 在 著 擴 大 以 政 務 進 用 之 空 間 ， 但 如 何 避 免 進 用 未 具 任 用 資 格 人 員 時 ， 因 以 政 務 進 用 相 較 契 約 進 用 ， 更 具 便 利 與 可 行 性 ， 進 而 影 響 高 階 主 管 制 度 職 務 範 圍 在 此 層 級 首 長 係 以 契 約 進 用 之 規 劃 ， 亦 為 須 思 考 之 問 題 。

五 、 高 階 主 管 職 務 對 外 開 放 競 爭 取 才 ， 仍 存 有 造 成 組 織 內 衝 突 之 顧 慮 本 研 究 發 現 ， 高 階 主 管 制 度 如 果 對 外 開 放 競 爭 取 才 ， 高 階 主 管 主 觀 上 仍 認 為 會 造 成 組 織 內 之 衝 突 發 生 ， 而 且 持 負 面 看 法 的 居 多 ， 除 集 中 於 文 官 升 遷 管 道 受 到 阻 礙 而 影 響 士 氣 外 ， 對 於 外 部 人 員 仍 擔 心 其 思 維 模 式 與 內 部 人 員 不 同 ， 恐 會 導 致 不 論 在 倫 理 面 或 實 務 操 作 面 上 ， 是 否 能 順 利 領 導 統 御 常 任 文 官 ， 發 揮 政 府 團 隊 精 神 與 績 效 問 題 ， 且 心 態 上 亦 希 望 採 漸 進 開 放 方 式 藉 以 觀 望 。

不 過，在 西 方 組 織 學 者 探 討 組 織 衝 突，已 有 從 原 本 將 衝 突 視 為 反 功 能 ， 轉 而 朝 組 織 內 衝 突 所 具 有 的 正 功 能 研 究 趨 勢 ， 換 言 之 ， 高 階 主 管 制 度 如 果 對 外 開 放 競 爭 取 才 ， 雖 會 造 成 文 官 體 系 內 之 衝 突 ， 然 而 衝 突 所 帶 來 之 影 響 ， 若 從 正 面 看 待 ， 也 應 該 有 其 正 面 的 效 果 ， 尤 其 內 、 外 部 人 員 各 自 因 所 面 臨 之 環 境 、 訓 練 及 養 成 教 育 不 同 ， 其 具 有 之 職 能 即 有 不 同 ， 亦 各 有 所 長 。 研 究 發 現 外 部 人 員 在 前 瞻 思 考 、 政 策 行 銷 、 危 機 處 理 、 績 效 管 理 或 創 新 、 媒 體 公 關 等 方 面 能 力 較 內 部 高 階 主 管 強 ， 而 透 過 內 、 外 部 人 員 之 交 流 ， 應 有 助 形 成 競 爭 文 化 ， 讓 彼 此 瞭 解 相 互

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間 之 優 劣 勢 而 互 相 學 習，進 而 強 化 內 部 高 階 主 管 職 能，提 升 決 策 品 質 。 另 外 ， 研 究 也 發 現 ， 也 有 少 數 意 見 是 正 面 看 待 組 織 之 衝 突 ， 並 對 於 台 灣 文 官 適 應 力 具 有 信 心 。

綜 合 而 言 ， 對 於 高 階 主 管 職 務 對 外 開 放 競 爭 取 才 ， 雖 然 具 有 正 面 之 意 義 ， 但 高 階 文 官 在 思 維 上 仍 不 免 存 有 負 面 之 顧 慮 ， 然 而 高 階 主 管 制 度 規 劃 上 既 係 參 酌 國 外 先 進 國 家 之 實 施 經 驗 ， 並 在 避 免 對 現 行 制 度 衝 擊 過 劇 情 形 下 所 為 縝 密 精 細 之 規 劃 ， 高 階 文 官 理 應 正 面 思 考 看 待 此 制 度 ， 是 否 因 政 策 溝 通 不 足 所 致 ， 恐 需 嚴 肅 看 待 。