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第一章 緒論
第一節 研究動機
政 策 學 者 Wildavsky 曾 言：組 織 變 革 是 為 了 適 應 外 部 環 境 的 變 化，其 之 所 以 採 取 組 織 內 部 結 構 的 調 整 ， 乃 是 因 為 相 對 於 人 們 對 外 部 環 境 變 遷 束 手 無 策 ， 只 得 對 其 所 創 設 的 組 織 加 以 再 造 （ Elcock,1991:61； 孫 本 初 ， 2011：
115）。1980 年 代 以 來 先 進 國 家 所 進 行 之 政 府 再 造，其 外 在 環 境 背 景 因 素 中，
主 因 是 企 業 部 門 面 對 經 濟 全 球 化 （ globalization） 競 爭 壓 力 ， 轉 為 政 府 層 次 的 國 家 競 爭 力 ， 以 及 資 訊 及 通 信 技 術 之 急 速 變 遷 ， 衝 擊 政 府 運 作 方 式 （ 孫 本 初 ， 2011： 87） ， 此 一 趨 勢 驅 使 政 府 職 能 因 應 轉 換 ， 也 導 致 政 府 必 須 就 其 組 織 重 新 設 計 或 調 整 並 加 速 改 革 步 伐 。
為 了 讓 我 國 在 全 球 經 濟 競 爭 體 系 中 取 得 有 利 位 置 ， 並 藉 由 組 織 改 造 提 升 國 家 競 爭 力 ， 第 一 次 政 黨 輪 替 後 ， 政 府 於 2001 年 8 月 召 開 「 經 濟 發 展 諮 詢 委 員 會 議 」 決 議 ， 由 總 統 府 邀 集 各 界 代 表 組 成 「 政 府 改 造 委 員 會 」 推 動 政 府 改 造 ， 並 以 行 政 院 組 織 改 造 為 主 軸 ， 打 造 精 簡 、 彈 性 、 有 效 能 的 政 府
（ 行 政 院 ， 2009） ； 然 而 政 府 改 造 運 動 中 ， 文 官 身 為 組 織 政 府 主 體 之 一 ， 勢 必 為 改 革 之 重 點 。 職 司 文 官 制 度 之 考 試 院 ， 除 從 人 事 法 制 面 進 行 相 關 檢 討 修 正 外 ， 亦 在 其 提 出 之 「 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 」 中 明 列 「 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 」 1 項 （ 考 試 院 ， 2009a： 26） ， 擬 從 系 統 化 延 攬 及 培 育 推 動 國 家 政 務 主 幹 之 高 階 常 任 文 官 面 向 著 手 ， 規 劃 就 高 階 主 管 之 延 攬 及 培 育 制 定 特 別 法 律 ， 建 立 有 別 於 現 行 一 般 公 務 人 員 之 特 別 管 理 制 度 ， 以 回 應 外 界 對 於 政 府 效 能 、 國 家 競 爭 力 提 升 之 需 求 。
銓 敘 部 2010 年 會 同 行 政 院 人 事 行 政 局1及 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 共 同 撰 擬 並 提 出 「 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 」 規 劃 報 告 ， 除 參 考 美 國 、
1 行政院人事行政局業於 2012 年 2 月 6 日改制為行政院人事行政總處。
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英 國 、 荷 蘭 及 韓 國 等 國 家 特 別 之 高 級 文 官 管 理 制 度 經 驗 ， 進 行 管 理 體 系 上 之 變 革 外 ， 在 我 國 已 有 一 套 嚴 謹 完 整 之 公 務 人 員 人 事 管 理 制 度 情 形 下 ， 採 特 別 立 法 方 式 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 ， 其 重 點 包 含 嚴 謹 選 拔 、 建 制 高 階 主 管 訓 練 制 度 、 建 立 國 家 高 階 主 管 人 才 庫 、 成 立 全 國 高 階 主 管 遴 選 培 育 委 員 會 、 建 構 高 階 主 管 人 員 專 屬 待 遇 制 度 、 建 構 嚴 格 考 核 及 退 場 機 制 、 專 法 規 範 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 等2（ 銓 敘 部 ， 2010） 。
綜 觀 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 （ 以 下 簡 稱 高 階 主 管 制 度 ） ， 除 制 定 專 屬 特 別 管 理 法 律 外 ， 首 先 必 須 由 遴 選 及 建 立 人 才 庫 做 起 ， 其 所 遴 選 之 職 務 範 圍 ， 初 期 以 我 國 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 為 範 圍 ， 嗣 後 再 視 推 動 之 情 形 ， 逐 步 擴 及 至 文 官 興 革 規 劃 方 案 之 簡 任 第 十 一 職 等 以 上 正 、 副 主 管 職 務 。 而 此 高 階 主 管 職 務 並 不 對 外 開 放 公 開 競 爭 ， 採 封 閉 性 遴 選 方 式 ， 與 該 規 劃 報 告 參 採 之 先 進 國 家 公 開 競 爭 取 才 之 經 驗 不 同 ， 至 於 作 此 規 劃 之 理 由 ， 從 銓 敘 部 之 報 告 中 ， 係 衡 諸 我 國 國 情 及 實 務 運 作 現 況 ， 並 於 現 行 文 官 制 度 系 絡 下 ， 兼 顧 落 實 憲 法 考 試 用 人 及 建 立 公 平 合 理 之 高 階 主 管 遴 選 培 育 制 度 之 精 神 ， 借 鏡 他 國 制 度 ， 但 不 完 全 移 植 （ 銓 敘 部 ， 2010） 。 不 過 此 種 封 閉 性 任 命 之 規 劃 ， 在 嗣 後 考 試 院 審 查 該 規 劃 報 告 或 銓 敘 部 舉 辦 之 諮 詢 會 議 過 程 中 ， 迭 有 採 取 先 進 國 家 開 放 公 開 競 爭 取 才 成 功 經 驗 ， 讓 外 界 菁 英 進 入 公 部 門 之 建 議 。 其 後 為 回 應 此 些 建 議 ， 銓 敘 部 在 其 草 擬 之 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 中 ， 開 放 不 超 過 高 階 主 管 職 務 20％ 之 比 例 ， 透 過 公 開 競 爭 方 式 向 外 界 取 才 。
高 階 主 管 制 度 應 採 何 種 取 才 途 徑 ， 一 直 是 規 劃 過 程 中 之 重 點 ， 因 為 以 何 種 取 才 途 徑 為 設 計 基 礎 ， 影 響 後 續 配 套 措 施 ， 諸 如 俸 給 、 考 核 、 訓 練 及 退 離 機 制 等 規 劃 。 換 言 之 ， 取 才 途 徑 之 選 擇 ， 關 乎 整 個 特 別 管 理 制 度 之 規 劃 。 然 而 ， 對 外 開 放 競 爭 取 才 與 否 ， 似 應 回 歸 我 國 究 竟 需 要 怎 樣 的 高 階 主
2 見銓敘部 2010 年 8 月 30 日函陳考試院之「建構高階主管特別管理制度規劃報告」，其中高階主管 制度規劃架構圖及重點摘錄，詳見附錄一及附錄二。
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管 制 度 問 題 ， 也 就 是 該 制 度 是 為 解 決 文 官 體 制 中 怎 樣 的 問 題 ， 而 怎 樣 之 取 才 途 徑 才 有 助 於 問 題 之 解 決 ， 如 此 才 能 在 相 關 問 題 釐 清 後 ， 確 立 取 才 途 徑 目 標 ， 設 計 出 符 合 政 策 需 求 之 高 階 主 管 制 度 。
第二節 研究目的與問題
壹 、 研究目的
制 度 貴 在 可 行，而 之 所 以 可 行，在 於 政 策 目 標 明 確，能 依 此 作 價 值 之 取 捨 ， 並 據 以 設 計 出 合 理 可 行 的 內 容 加 以 落 實 。 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織
（ Organization for Economic and Development， 以 下 簡 稱 OECD） 會 員 國 20 餘 年 來 ， 對 於 建 構 有 別 於 一 般 文 官 體 制 的 高 級 文 官 制 度 ， 一 直 是 國 家 的 人 事 管 理 改 革 重 點（ OECD,1995,2008a）。依 據 OECD 的 調 查，在 其 30 個 會 員 國 中，已 有 23 個 國 家 建 置 了 獨 立 的 高 級 文 官 制 度，或 者 視 其 為 獨 特 的 團 體
（ OECD,2011） 。 而 同 為 OECD 會 員 國 之 韓 國 ， 自 2006 年 起 也 開 始 實 施 高 級 文 官 制 度 ， 藉 此 強 化 政 府 的 競 爭 力 ， 提 升 施 政 之 品 質 （ Republic of Korea Civil Service Commission,2009）。顯 見，建 構 獨 立 的 高 級 文 官 制 度，在 OECD 國 家 中 是 一 種 趨 勢 。 然 而 各 國 建 構 高 級 文 官 制 度 之 原 因 ， 基 於 不 同 的 國 情 考 慮 和 歷 史 背 景 下 並 非 相 同。例 如 1.克 服 各 自 為 政 問 題；2 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件 ； 3. 釐 清 政 治 與 行 政 之 分 際 ； 4. 強 化 政 府 職 能 等 理 由
（ OEC,2008b）。 不 過 ， 各 國 在 建 構 高 級 文 官 制 度 原 因 上 雖 有 不 同 ， 但 以 其 中 之 一 或 部 分 理 由 為 其 建 構 政 策 目 標 ， 則 是 共 同 規 劃 之 原 則 ， 也 因 其 政 策 目 標 明 確 ， 而 使 得 其 制 度 合 理 可 行 。
銓 敘 部 雖 於 2010 年 參 考 前 開 OECD 國 家 中 之 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 、 韓 國 等 4 國 高 級 文 官 制 度 經 驗 ， 提 出 我 國 高 階 主 管 制 度 之 規 劃 ， 不 過 由 於 取 才 途 徑 目 標 並 未 明 確 ， 在 無 明 確 目 標 得 以 依 循 之 下 ， 以 致 高 階 主 管 之 取 才 途 徑 受 外 界 意 見 影 響 ， 由 原 先 的 封 閉 性 取 才 規 劃 ， 改 變 為 開 放 競 爭 取 才 。 另
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外 ， 雖 然 也 相 應 取 才 途 徑 改 變 ， 訂 定 出 一 些 配 套 措 施 ， 例 如 對 外 取 才 之 比 例 ； 然 而 對 於 開 放 對 外 取 才 之 法 制 與 組 織 面 衝 擊 ， 例 如 憲 法 公 開 競 爭 取 才 問 題 、 內 外 部 人 員 相 互 適 應 、 誘 因 機 制 ， 以 及 原 所 規 劃 之 高 階 主 管 職 務 之 範 圍 、 進 用 方 式 等 ， 似 並 未 進 一 步 研 析 並 探 究 其 合 理 妥 適 性 ， 因 此 ， 本 研 究 基 於 以 下 目 的 ， 希 望 能 促 進 高 階 主 管 制 度 之 規 劃 內 容 之 更 合 理 可 行 ： 一 、 探 尋 我 國 建 構 高 階 主 管 制 度 之 取 才 途 徑 目 標 及 釐 清 文 官 體 制 內 有 待 克
服 之 因 素 ， 提 供 主 政 者 參 考 ， 俾 在 確 定 取 才 途 徑 政 策 目 標 後 ， 規 劃 合 理 可 行 之 制 度 。
二 、 對 於 原 所 規 劃 條 件 之 妥 適 性 ， 以 及 開 放 外 補 等 衝 擊 ， 探 尋 合 理 調 整 及 回 應 策 略 提 供 參 考 ， 俾 使 高 階 主 管 制 度 更 為 周 全 可 行 。
貳、研究問題
我 國 在 高 階 主 管 制 度 上，相 較 於 已 實 施 高 級 文 官 制 度 之 國 家，實 居 於 制 度 學 習 者 的 地 位 。 然 而 在 制 度 學 習 過 中 ， 有 論 者 以 為 ， 若 毫 無 思 考 餘 地 的 引 進 國 外 制 度，雖 能 促 使 本 國 制 度 結 構 發 生 改 變，卻 有 發 生 形 式 主 義（ 雖 具 有 形 式 制 度 ， 但 無 法 發 揮 該 制 度 應 有 功 能 ）之 風 險 ， 尤 其 是 高 度 借 用 外 部 制 度，而 低 度 源 於 內 部 創 新 之 情 形（ 金 耀 基，1992：135-134）。因 此 ， 在 建 構 高 階 主 管 制 度 之 政 策 目 標 之 探 尋 上 ， 擬 從 比 較 的 觀 點 ， 循 著 部 分 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 之 脈 絡 理 由 ， 逐 一 探 尋 我 國 可 能 之 取 才 途 徑 政 策 目 標 ， 另 外 ， 銓 敘 部 針 對 高 階 主 管 職 務 嗣 後 已 採 開 放 外 補 之 規 劃 ， 擬 併 就 開 放 外 補 所 衍 生 相 關 問 題 加 以 釐 清，俾 其 政 策 內 容 之 設 計 更 為 合 理 可 行 ， 基 此 ， 本 研 究 之 問 題 如 下 ：
一、我 國 文 官 體 制 內 有 待 克 服 之 因 素 為 何 ？ 高 階 主 管 制 度 取 才 途 徑 政 策 目 標 是 甚 麼 ？
二、開 放 外 補 有 無 違 反 憲 法 公 開 競 爭 考 試 規 定 ？ 高 階 主 管 職 務 之 範 圍 及 開 放 外 補 比 例 妥 適 性 ？
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三、開 放 外 補 對 於 組 織 內 部 之 衝 擊 為 何 ？ 公 部 門 之 誘 因 機 制 為 何 ？ 開 放 外 補 之 進 用 方 式 可 否 彈 性 多 元 ？