我國高階主管特別管理制度規劃方向之研究：以對外開放競爭取才為核心之討論 - 政大學術集成
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(2) 摘. 要. 1980 年 代 以 來 先 進 國 家 所 進 行 之 政 府 再 造 ， 其 外 在 環 境 背 景 因 素 中 ， 主 因 是 企 業 部 門 面 對 經 濟 全 球 化 （ globalization） 競 爭 壓 力 ， 轉 為 政 府 層 次 的國家競爭力，以及資訊及通信技術之急速變遷，衝擊政府運作方式，此 一趨勢驅使政府職能因應轉換，也導致政府必須就其組織重新設計或調整 並 加 速 改 革 步 伐 。 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 （ Organization for Economic and Development， 以 下 簡 稱 OECD） 會 員 國 為 應 此 趨 勢 ， 紛 紛 建 構 獨 立 的 高 級 文官制度以為因應。至於我國除以行政院組織改造為主軸，打造精簡、彈. 政 治 大 參 採 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 經 驗 ， 希 望 建 立 有 別 於 現 行 一 般 公 務 人 立. 性、有 效 能 的 政 府 外；考 試 院 則 提 出「 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 」規 劃 ，. ‧ 國. 學. 員之特別管理制度，以系統化延攬及培育推動國家政務主幹之高階常任文 官，藉以回應外界之要求。. ‧. 我 高 階 主 管 制 度 應 採 何 種 取 才 途 徑，一 直 是 規 劃 過 程 中 之 重 點，因 以 何. sit. y. Nat. 種取才途徑為設計基礎，影響後續配套措施，諸如俸給、考核、訓練及退. n. al. er. io. 離 機 制 等 規 劃。換 言 之，取 才 途 徑 之 選 擇，關 乎 整 個 特 別 管 理 制 度 之 規 劃 。. v. 本研究認為確立對外開放競爭取才之政策目標，始能導引高階主管制度整. Ch. engchi. i Un. 體規劃方向。至於對外開放競爭取才相關配套如高階主管職務範圍及其外 補比例，宜細緻化及彈性化。推動上需漸進並建構合理有效之誘因體系； 亦應強化政策溝通及研訂外部人才培育計畫，以爭取高階文官對於政策之 認同。未來則應以對外開放競爭取才為前提，重行檢視並研究各議題之妥 適性，俾使我國高階主管制度更為妥善可行，更於制度實施後，能提升國 家之競爭力。. 2.
(3) Abstract Since 1980, government reformed in advanced countries because the external environment background and factors. Due to corporates were facing competitive pressure of economic globalization which turned the competition to the level of government, as well as rapid changes in information and communication technology that impact government’s operation. Hence government functions need to be converted and the structure need to be redesigned or reformed as soon as possible. The member of OECD (Organization for Economic and Development) built an independent senior civil service to respond these trends. In Taiwan, the main target is to redevelop Executive Yuan’s organization as well as create a retrench, flexible, and efficiency government. Furthermore, Examination Yuan planned “Building Senior Executives Administration System” based on OECD member’s experience of senior civil service in past years. The goal was to establish a special administration system other than the current one and to recruit and train senior civil service systemically as well as in response to public concern. Which recruiting method and devise basis should our senior executive service use was always our main concern because different method and measurement will effect stipend, assessment, training, and retirement etc. as a l each method we take planned. In other words, v will result different i administration system. It is C suggested thei research U n that setting the goal of h e n ginc h opening to external competition in government will lead the scheme for our senior executive service. Supplementary regulations for senior executive service need to be meticulous and flexible for open competition. Reasonable administration system should be built before moving to next step, as well as enhance communication policy and set up a training plan for external talent people to strive for senior civil service system identification. In the future, our government need to be focused on opening competition as a premise, and revise all the issues that might happen; this will result our senior executive service administration system more appropriate and make our country competitive worldwide after implementation.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 3.
(4) 目. 次. 第一章 緒論.......................................................1 第一節 研究動機 ..................................................... 1 第二節 研究目的與問題 ................................................ 3 第二章 文獻回顧...................................................6 第一節 OECD 建構高級文官制度經驗概述 ............................... 6 第二節 我國高階主管制度規劃概述 ................................... 21 第三節 相關文獻及理論 ............................................... 30 第三章 第一節. 政 治 大 研究方法 ................................................... 40 立. 研究方法.................................................40. ‧ 國. 學. 第二節 研究倫理 ..................................................... 43 第三節 研究限制 .................................................... 44. ‧. 第四章. 研究分析.................................................45 建構高階主管制度原因分析 .................................. 45. 第二節. 對外開放競爭取才相關規劃分析 .............................. 52. er. io. sit. y. Nat. 第一節. n. a 第五章 研究發現與建議...........................................66 iv 第一節. l C hengchi Un 研究發現 .................................................... 66. 第二節 研究建議 .................................................... 70 第三節 未來研究方向 ................................................. 75 參考文獻.........................................................76 附錄.............................................................82. I.
(5) 表 次 表 2-1 OECD 國家建構高級文官制度之理由 ............................8 表 2-2 政府職位開放競爭情形......................................13 表 2-3 美國、英國、荷蘭、韓國高級文官制度甄選方式................14 表 2-4 美國、英國、荷蘭、韓國高級文官制度甄選標準................15 表 2-5 OECD 國家之高級文官規模 ...................................17 表 2-6 美國、英國、荷蘭及韓國 4 國之俸給及績效獎金制度 ............20 表 2-7 公務人員官等、職等、俸級..................................22. 政 治 大 表 2-9 中央行政機關簡任第十二職等以上正、副主管職務..............29 立 表 2-8 職務列等簡任第十二職等以上正副主管職務....................27. ‧ 國. 學. 表 2-10 激勵理論分類.............................................38 表 3-1 深度訪談對象..............................................42. ‧. 表 3-2 訪談題綱 .................................................43. er. io. sit. y. Nat. v. n. a. 圖 次. l 圖 2-1 文官制度興革規劃方案目標－再造國家新文官 n i .................24 圖 2-2. Ch. U i e h n c g 華人組織內上下衝突的歷程與後果 ...........................35. 圖 2-3 華人組織內水平衝突的歷程與後果 ...........................36. II.
(6) 第一章 緒論 第一節. 研究動機. 政 策 學 者 Wildavsky 曾 言：組 織 變 革 是 為 了 適 應 外 部 環 境 的 變 化，其 之 所以採取組織內部結構的調整，乃是因為相對於人們對外部環境變遷束手 無 策 ， 只 得 對 其 所 創 設 的 組 織 加 以 再 造 （ Elcock,1991:61； 孫 本 初 ， 2011： 115）。1980 年 代 以 來 先 進 國 家 所 進 行 之 政 府 再 造，其 外 在 環 境 背 景 因 素 中， 主 因 是 企 業 部 門 面 對 經 濟 全 球 化 （ globalization） 競 爭 壓 力 ， 轉 為 政 府 層 次. 政 治 大. 的國家競爭力，以及資訊及通信技術之急速變遷，衝擊政府運作方式（孫. 立. 其組織重新設計或調整並加速改革步伐。. 學. ‧ 國. 本 初 ， 2011： 87） ， 此 一 趨 勢 驅 使 政 府 職 能 因 應 轉 換 ， 也 導 致 政 府 必 須 就. ‧. 為了讓我國在全球經濟競爭體系中取得有利位置，並藉由組織改造提. y. Nat. 升 國 家 競 爭 力 ， 第 一 次 政 黨 輪 替 後 ， 政 府 於 2001 年 8 月 召 開 「 經 濟 發 展 諮. er. io. sit. 詢委員會議」決議，由總統府邀集各界代表組成「政府改造委員會」推動 政府改造，並以行政院組織改造為主軸，打造精簡、彈性、有效能的政府. al. n. iv n C （ 行 政 院 ， 2009） ； 然 而 政 府h改 造 運 動 中 ， 文 e n g c h i U官 身 為 組 織 政 府 主 體 之 一 ，. 勢必為改革之重點。職司文官制度之考試院，除從人事法制面進行相關檢 討修正外，亦在其提出之「文官制度興革規劃方案」中明列「建構高階主 管 特 別 管 理 制 度 」 1 項 （ 考 試 院 ， 2009a： 26） ， 擬 從 系 統 化 延 攬 及 培 育 推 動國家政務主幹之高階常任文官面向著手，規劃就高階主管之延攬及培育 制定特別法律，建立有別於現行一般公務人員之特別管理制度，以回應外 界對於政府效能、國家競爭力提升之需求。 銓 敘 部 2010 年 會 同 行 政 院 人 事 行 政 局 1及 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 共同撰擬並提出「建構高階主管特別管理制度」規劃報告，除參考美國、 1. 行政院人事行政局業於 2012 年 2 月 6 日改制為行政院人事行政總處。 1.
(7) 英國、荷蘭及韓國等國家特別之高級文官管理制度經驗，進行管理體系上 之變革外，在我國已有一套嚴謹完整之公務人員人事管理制度情形下，採 特別立法方式建構高階主管特別管理制度，其重點包含嚴謹選拔、建制高 階主管訓練制度、建立國家高階主管人才庫、成立全國高階主管遴選培育 委員會、建構高階主管人員專屬待遇制度、建構嚴格考核及退場機制、專 法 規 範 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 等 2（ 銓 敘 部 ， 2010） 。 綜觀高階主管特別管理制度（以下簡稱高階主管制度），除制定專屬 特別管理法律外，首先必須由遴選及建立人才庫做起，其所遴選之職務範 圍，初期以我國簡任第十二職等以上正、副主管職務為範圍，嗣後再視推. 政 治 大. 動之情形，逐步擴及至文官興革規劃方案之簡任第十一職等以上正、副主. 立. 管職務。而此高階主管職務並不對外開放公開競爭，採封閉性遴選方式，. ‧ 國. 學. 與該規劃報告參採之先進國家公開競爭取才之經驗不同，至於作此規劃之. ‧. 理由，從銓敘部之報告中，係衡諸我國國情及實務運作現況，並於現行文. y. Nat. 官制度系絡下，兼顧落實憲法考試用人及建立公平合理之高階主管遴選培. er. io. sit. 育 制 度 之 精 神 ， 借 鏡 他 國 制 度 ， 但 不 完 全 移 植 （ 銓 敘 部 ， 2010） 。 不 過 此 種封閉性任命之規劃，在嗣後考試院審查該規劃報告或銓敘部舉辦之諮詢. al. n. iv n C 會 議 過 程 中 ， 迭 有 採 取 先 進 國h家 開 放 公 開 競 爭 e n g c h i U取 才 成 功 經 驗 ， 讓 外 界 菁 英 進入公部門之建議。其後為回應此些建議，銓敘部在其草擬之高階主管特 別 管 理 條 例 草 案 中 ， 開 放 不 超 過 高 階 主 管 職 務 20％ 之 比 例 ， 透 過 公 開 競 爭 方式向外界取才。 高階主管制度應採何種取才途徑，一直是規劃過程中之重點，因為以 何種取才途徑為設計基礎，影響後續配套措施，諸如俸給、考核、訓練及 退離機制等規劃。換言之，取才途徑之選擇，關乎整個特別管理制度之規 劃。然而，對外開放競爭取才與否，似應回歸我國究竟需要怎樣的高階主. 2. 見銓敘部 2010 年 8 月 30 日函陳考試院之「建構高階主管特別管理制度規劃報告」，其中高階主管 制度規劃架構圖及重點摘錄，詳見附錄一及附錄二。 2.
(8) 管制度問題，也就是該制度是為解決文官體制中怎樣的問題，而怎樣之取 才途徑才有助於問題之解決，如此才能在相關問題釐清後，確立取才途徑 目標，設計出符合政策需求之高階主管制度。. 第二節. 研究目的與問題. 壹、研究目的 制 度 貴 在 可 行，而 之 所 以 可 行，在 於 政 策 目 標 明 確，能 依 此 作 價 值 之 取捨，並據以設計出合理可行的內容加以落實。經濟合作暨發展組織. 政 治 大. （ Organization for Economic and Development， 以 下 簡 稱 OECD） 會 員 國 20. 立. 餘年來，對於建構有別於一般文官體制的高級文官制度，一直是國家的人. ‧ 國. 學. 事 管 理 改 革 重 點（ OECD,1995,2008a）。依 據 OECD 的 調 查，在 其 30 個 會 員 國 中，已 有 23 個 國 家 建 置 了 獨 立 的 高 級 文 官 制 度，或 者 視 其 為 獨 特 的 團 體. ‧. （ OECD,2011） 。 而 同 為 OECD 會 員 國 之 韓 國 ， 自 2006 年 起 也 開 始 實 施 高. y. Nat. sit. 級 文 官 制 度 ， 藉 此 強 化 政 府 的 競 爭 力 ， 提 升 施 政 之 品 質 （ Republic of Korea. n. al. er. io. Civil Service Commission,2009）。顯 見，建 構 獨 立 的 高 級 文 官 制 度，在 OECD. i Un. v. 國家中是一種趨勢。然而各國建構高級文官制度之原因，基於不同的國情. Ch. engchi. 考 慮 和 歷 史 背 景 下 並 非 相 同。例 如 1.克 服 各 自 為 政 問 題；2 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件 ； 3. 釐 清 政 治 與 行 政 之 分 際 ； 4. 強 化 政 府 職 能 等 理 由 （ OEC,2008b）。 不 過 ， 各 國 在 建 構 高 級 文 官 制 度 原 因 上 雖 有 不 同 ， 但 以 其 中之一或部分理由為其建構政策目標，則是共同規劃之原則，也因其政策 目標明確，而使得其制度合理可行。 銓 敘 部 雖 於 2010 年 參 考 前 開 OECD 國 家 中 之 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 、 韓 國 等 4 國高級文官制度經驗，提出我國高階主管制度之規劃，不過由於取才 途徑目標並未明確，在無明確目標得以依循之下，以致高階主管之取才途 徑受外界意見影響，由原先的封閉性取才規劃，改變為開放競爭取才。另 3.
(9) 外，雖然也相應取才途徑改變，訂定出一些配套措施，例如對外取才之比 例；然而對於開放對外取才之法制與組織面衝擊，例如憲法公開競爭取才 問題、內外部人員相互適應、誘因機制，以及原所規劃之高階主管職務之 範圍、進用方式等，似並未進一步研析並探究其合理妥適性，因此，本研 究基於以下目的，希望能促進高階主管制度之規劃內容之更合理可行： 一、探尋我國建構高階主管制度之取才途徑目標及釐清文官體制內有待克 服之因素，提供主政者參考，俾在確定取才途徑政策目標後，規劃合 理可行之制度。 二、對於原所規劃條件之妥適性，以及開放外補等衝擊，探尋合理調整及. 政 治 大. 回應策略提供參考，俾使高階主管制度更為周全可行。. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究問題. 我 國 在 高 階 主 管 制 度 上，相 較 於 已 實 施 高 級 文 官 制 度 之 國 家，實 居 於. ‧. 制度學習者的地位。然而在制度學習過中，有論者以為，若毫無思考餘地. sit. y. Nat. 的 引 進 國 外 制 度，雖 能 促 使 本 國 制 度 結 構 發 生 改 變，卻 有 發 生 形 式 主 義（ 雖. n. al. er. io. 具 有 形 式 制 度 ， 但 無 法 發 揮 該 制 度 應 有 功 能 ）之 風 險 ， 尤 其 是 高 度 借 用 外. v. 部 制 度，而 低 度 源 於 內 部 創 新 之 情 形（ 金 耀 基，1992：135-134）。因 此 ，. Ch. engchi. i Un. 在建構高階主管制度之政策目標之探尋上，擬從比較的觀點，循著部分 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 之 脈 絡 理 由 ， 逐 一 探 尋 我 國 可 能 之 取 才 途 徑 政策目標，另外，銓敘部針對高階主管職務嗣後已採開放外補之規劃，擬 併 就 開 放 外 補 所 衍 生 相 關 問 題 加 以 釐 清，俾 其 政 策 內 容 之 設 計 更 為 合 理 可 行，基此，本研究之問題如下： 一、我 國 文 官 體 制 內 有 待 克 服 之 因 素 為 何 ？ 高 階 主 管 制 度 取 才 途 徑 政 策 目 標是甚麼？ 二、開 放 外 補 有 無 違 反 憲 法 公 開 競 爭 考 試 規 定 ？ 高 階 主 管 職 務 之 範 圍 及 開 放外補比例妥適性？. 4.
(10) 三、開 放 外 補 對 於 組 織 內 部 之 衝 擊 為 何 ？ 公 部 門 之 誘 因 機 制 為 何 ？ 開 放 外 補之進用方式可否彈性多元？. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i Un. v.
(11) 第二章. 文獻回顧. 本章就高階主管制度相關文獻資料作一回顧，所著重的文獻來源包 括 ： 1、 國 內 外 之 學 術 研 究 成 果 、 發 表 之 期 刊 論 文 ； 2、 國 內 外 公 部 門 高 級 文 官 制 度 相 關 政 策 資 訊 與 法 令 規 定；3、 網 路 資 訊 與 其 他 出 版 與 未 出 版 之 相 關 資 料 。 第 一 節 就 OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 經 驗 作 一 概 述 ； 第 二節再就我國高階主管制度規劃作概要說明；最後第三節就本研究相關 文獻及理論，包含憲法公開競爭取才、組織衝突及激勵理論等相關論述 作一文獻回顧。. OECD 立 建構高級文官制度經驗概述. 學. ‧ 國. 第一節. 政 治 大. 本 節 就 OECD 國 家 建 構 其 高 級 文 官 制 度 相 關 經 驗 概 述 ， 包 含 建 構 之 理由、職務開放競爭取才情形、高級文官規模及職務範圍，以及激勵機. er. io. sit. Nat. 壹、建構高級文官制度理由. y. ‧. 制等。. 公共行政的一個全球性趨勢，是各國思考如何用更企業導向的方式. al. n. iv n C 管 理 ， 並 讓 他 們 的 高 級 文 官h能 更 有 效 率 。 高 e n g c h i U級 文 官 在 國 家 發 展 中 扮 演 著. 重 要 的 角 色，其 有 著 特 殊 地 位，以 及 特 殊 的 招 聘 任 用 與 薪 資 條 件。因 此 ， 高 級 文 官（ The senior civil service, SCS）可 以 界 定 成 是 處 於 政 治 領 導 者（ 政 治的政府與內閣）與公共行政的連結。高級文官負責執行合法的政策和 政治性策略，他們也同時確保政府活動的連貫性、效能、合適性。基於 對領導者日益增長的期待，在不同的人力資源管理政策下，單獨建構與 管 理 高 級 文 官 有 漸 增 的 趨 勢 （ OECD,2008b,2009； Kim,2010） 。 另外，面臨國內外各種環境快速變遷，政府必須要有更高的政策規 劃 能 力、反 應 力、執 行 力，而 對 於 這 些 能 力 的 要 求，除 了 政 務 人 員 之 外 ， 更 需 要 有 一 群 穩 定 且 有 能 力 的 高 階 文 官。事 實 上，OECD 國 家 面 臨 政 府 形 6.
(12) 象惡化、勞力競爭市場越趨激烈、薪水相對偏低、企業精神缺乏等多重 困境，這些都讓如何優化文官領導階層的問題顯得重要. (OECD,. 2001:25； 彭 錦 鵬 ， 2010： 58-59)。 基 此 ， OECD 多 數 國 家 選 擇 建 構 一 個 特 別且獨立的高級文官制度，以吸引優秀人才強化文官領導階層。依據 OECD 分 析 其 部 分 會 員 國 建 構 獨 立 的 高 級 文 官 制 度 有 以 下 4 個 主 要 理 由 （ OEC,2008b:19-20） ： 一、克服各自為政問題 對於不是一個部門或機關可以單獨處理的問題，例如重疊政策 （移民之議題）、風險挑戰（全球暖化導致環境的危機和災難議題）. 政 治 大. 等，希 望 創 造 一 個 具 有 共 同 合 作 文 化，可 以 促 進 跨 部 門、跨 機 關 間 之. 立. 意見流動與交換機制，以解決各自為政的問題。. ‧ 國. 學. 二、創造彈性之招聘和就業條件. 創 造 彈 性 靈 活 的 招 聘 條 件，是 為 了 吸 引 私 部 門 優 秀 人 才，藉 由 外. ‧. 部 進 入 高 級 文 官 團 的 人 才，引 進 不 同 的 技 術 與 觀 念。通 常 彈 性 的 招 募. y. Nat. sit. 條 件 中 有 關 待 遇 部 分，其 薪 資 結 構 必 須 不 同 於 其 他 的 文 官，其 薪 水 多. n. al. er. io. 寡或任期長短，則視目標達成程度或貢獻度而定。 三、釐清政治與行政之分際. Ch. engchi. i Un. v. 政 治 與 行 政 分 際 可 以 基 於 3 個 面 向 釐 清：1.功 能：政 務 官 給 予 政 策 方 向 ， 文 官 負 責 執 行 實 施 ； 2.職 務 ： 政 府 最 高 位 階 職 務 ， 是 政 治 任 命 ， 其 餘 則 是 招 聘 人 員 ； 3.課 責 ： 釐 清 政 務 官 與 事 務 官 各 自 責 任 和 角 色，避免造成責任政治之難題。 四、促進改革 在 比 利 時 及 義 大 利，將 建 制 高 級 文 官 制 度 視 為 是 一 種 促 進 改 革 的 手段。 另 外 ， 同 為 OECD 會 員 國 之 韓 國 ， 自 2006 年 起 開 始 實 施 高 級 文 官 制 度，其 目 的 在 於 加 強 政 府 職 能，以 強 化 政 府 的 競 爭 力，提 升 施 政 之 品 質 ， 在 作 法 上 則 透 過 1.使 高 級 文 官 對 其 個 人 或 組 織 績 效 負 責；2.從 政 府 人 才 庫 7.
(13) 挑 選 並 培 養 高 級 文 官；3.開 放 高 級 文 官 之 來 源，除 由 基 層 內 升 外，亦 可 外 補 等 手 段 加 以 達 成 （ Republic Of Korea Civil Service Commission,2009） 。 綜 合 上 述 OECD 國 家 之 經 驗 ， 本 研 究 整 理 出 四 個 主 要 建 構 理 由 如 表 2-1： 表 2-1 國家. OECD 國 家 建 構 高 級 文 官 制 度 之 理 由. 克服各自為政. 創造彈性之招. 釐清政治與行. 促進改革. 問題. 聘和就業條件. 政之分際. 強化政府職能. 澳洲. ※. 比利時. ※. ※. ※. 義大利. ※. ※. ※. 紐西蘭. ※. 英國. ※. 美國. ※. 韓國. 立. 政 治 大 ※. ‧ 國. ※. ※. 學. 荷蘭. ※. ※. ‧. 資料來源：修改自 OECD,2008b 及 Republic Of Korea Civil Service Commission,2009. y. Nat. io. sit. 然 而，上 開 各 國 高 級 文 官 制 度 建 構 之 原 因，依 據 彭 錦 鵬（ 2007）分 析，. n. al. er. 並非都能用全球化影響或新公共管理所造成的改革風潮加以解釋。例如. Ch. i Un. v. 在 柴 契 爾 夫 人 主 政 時 期 的 英 國 ， 創 造 最 小 作 為 的 國 家 (minimalist state). engchi. (Rhodes & Weller, 2001: 239)是 其 主 要 政 策 目 標，而 荷 蘭 則 在 解 決 部 會 各 自 為 政 的 問 題 。 另 外 Pollitt & Summa（ 1997) 認 為 ， 各 國 因 經 濟 壓 力 、 政 治 體系的本質、行政結構，以及政黨的政治信念等因素，造就其不同的行 政 改 革 方 案 。 （ 彭 錦 鵬 ， 2007： 641） 是 以 ， 在 各 國 都 有 其 不 同 的 國 情 考 慮和歷史背景下，探究該等國家高級文官制度建構理由，並不宜以單一 導向或單一成因觀察。 此 外 ， 在 前 面 OECD 國 家 中 ， 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 及 韓 國 之 建 構 經 驗 為我國規劃高階主管制度所參考，其中荷蘭高級文官制度，其高級文官 是 採 逐 步 由 上 而 下 納 入 方 式（ 考 試 院，2005：89），與 我 國 高 階 主 管 制 度 8.
(14) 初步採簡任第十二職等以上主管為範圍，嗣再逐步擴大至簡任第十一職 等以上人員之方式相同，而韓國文官體制與我國較為相近，因此再就荷 蘭 與 韓 國 之 高 級 文 官 建 構 經 驗 作 一 概 述 ， 俾 能 進 一 步 窺 探 OECD 國 家 建 構高級文官制度之理由。. 一、荷蘭高級文官建構經驗 荷 蘭 的 中 央 政 府 組 織 包 括 13 個 部 ， 以 及 兩 位 相 當 部 長 級 的 政 務 委 員，各部會間並不互相管轄，部長向國會負責，部務則由常任文官的祕 書 長 （ Secretary-General） 負 責 。 至 於 文 官 體 系 的 人 事 政 策 協 調 ， 則 由 內. 政 治 大 院 ， 2005： 89-90）。 不 過 ， 1970 年 代 之 前 ， 政 治 因 素 會 影 響 高 階 文 官 的 立 政 和 王 國 關 係 部 （ Ministry of Interior and Kingdom Relations） 負 責 （ 考 試. ‧ 國. 學. 升遷，黨籍常是一種阻礙，但晚近則成為文官職涯發展的資產，然而在 政 治 主 導 的 任 命 上，還 是 以 專 業 的 需 求 為 考 量（ 彭 錦 鵬，2005：89-90）。. ‧. 據 2010 年 時 任 荷 蘭 高 級 文 官 署 署 長 Jan Willem Weck 指 出，荷 蘭 高 級. sit. y. Nat. 文官制度的概念最早可回溯到二次世界大戰。當時荷蘭遭到佔領，流亡. n. al. er. io. 政府設立在英國倫敦，並在那裡花了很多時間準備其戰後的行政管理。. v. 其中高級文官制度的概念受到一些部會首長及高階文官的熱烈討論，並. Ch. engchi. i Un. 期 待 看 見 有 效 能 (potent)的 文 官，但 也 擔 心 這 些 文 官 可 能 跨 越 部 門 界 限 而 創造一個強大的新的官僚階層。另外在一份官方報告中提到，許多部會 的秘書長指出，這項高級文官制度提案將可以有效改善公務人員的組織 與運作。部分高級文官也認為，當時荷蘭政府的組織與運作並不足以解 決歐洲問題，也無法處理每天層出不窮的重要社會議題。因此，他們主 張建立一個高級文官團去解決過去認為，每個中央部會都應該要有自己 的 「 人 才 庫 」 (pool of wise men)、 自 己 的 立 法 部 門 、 自 己 發 號 施 令 並 進 行人員配置，最後再由自己來審計稽核等狹隘的觀點所造成部會各自為 政之問題。. 9.
(15) 荷 蘭 在 1994 年 的 一 項 聯 合 協 議 中 ， 政 府 同 意 著 手 建 立 一 個 高 級 文 官 團，讓文官可以定期的更換工作，俾利獲取不同部會的工作經驗。這樣 的做法可提升公共行政內部的合作，同時也可藉此汰換不適任的文官。 到 了 1995 年 ， 成 立 高 級 文 官 制 度 (Senior Public Service, SPS )， 所 有 原 本 為 中 央 政 府 高 階 管 理 者 的 公 務 人 員 都 成 為 SPS 的 成 員 。 同 時 ， 高 級 文 官 署 (Dutch office for the Senior Civil Service)也 成 立 ， 這 是 一 個 「 事 權 統 一 的單位」. (centralized unit) ， 關 注 所 有 關 於 管 理 發 展. (management. development)的 議 題 ， 主 要 工 作 是 培 養 高 級 文 官 的 品 質 ， 以 及 提 供 高 級 文 官招募、選才、發展、教育等工作的諮詢。此外，為了提高政府的職能. 政 治 大. 與 功 能，SPS 的 任 務 必 須 實 質 地 擴 充，而 擴 充 SPS 的 工 作 在 千 禧 年 之 後 逐. 立. 步 落 實 ， 及 至 2002 年 ， 所 有 負 責 整 合 人 事 及 資 源 的 高 階 管 理 者 都 被 納 入. ‧ 國. 學. SPS 當 中 ， SPS 擴 充 為 800 個 高 階 管 理 者 的 團 體， 範 圍 擴 及 各 部 會 的 處 長 (director-generals) 以 及 秘 書 長. (secretary-generals). ‧. (directors) 、 司 長. y. Nat. （ Weck,2010 ） 。. er. io. sit. 綜合上述，荷蘭創立高級文官制度，主要的目的是在解決部會各自 為政的問題。而該國在其高級文官制度建立後，透過該機制確實成功的. al. n. iv n C 改 變 了 原 本 各 部 會 各 自 為 政h 之 文 化 （ OECD,2008b:95） 。另外，依據考試 engchi U. 院研究報告，荷蘭政府同時希望解決文官管理方面的 4 大問題（轉引彭 錦 鵬 ， 2004） ： 第一、政府政策問題的日益複雜化和國際化。政府的政策領域越來越發 現高度的重疊現象，部會內部的，以及跨部會的諮詢、合作和協 調就更加需要。 第二、對於公部門主管人員的要求日漸增加。主管人員除了必須擁有相 當 的 知 識、專 業 和 正 確 態 度，更 必 須 具 有 相 當 的 管 理 和 行 政 才 能 。 第三、高級文官應有更大的流動性。不斷變動的社會環境需要高級文官 保有更大的彈性，能夠不斷的創新並且提出務實的解決方案，能 10.
(16) 夠隨時注意外在因素的變化，以及對於政治情勢的敏銳判斷，這 些特質能夠經由不同職位的定期任命而培養出來。 第四、目前的勞動市場迫使政府更難遴選人才和留住人才。為了要應付 人力資源上的新情況，政府需要採用跨部會，以及聯合的方式來 解決問題。. 二、韓國高級文官建構經驗 韓 國 為 OECD 會 員 國 之 一 ， 並 已 列 入 已 開 發 國 家 之 林 。 在 其 文 官 制 度發展上，起始雖受中國科舉制度之影響，但新近制度則受美國、日本. 政 治 大 進入現代化，並在經過政府主導多次人事改革後，其文官體制除已發生 立. 影 響 較 大（ 考 試 院 ，2009b）。從 1961 年 朴 正 熙 總 統 開 始 ，韓 國 文 官 體 制. ‧ 國. 學. 典 範 變 遷 外 ， 對 於 高 效 率 政 府 的 促 成 ， 已 發 生 實 質 之 效 果 。 韓 國 於 2006 年 7 月 1 日 採 行 高 級 文 官 制 度，並 配 合 多 項 文 官 制 度 改 革 措 施 包 括：文 官. ‧. 委 員 會 的 建 立 （ The Civil Service Commission, CSC） 、 文 官 職 位 空 缺 公 開. sit. y. Nat. 後競爭任命制度（政府範圍內的競爭）、指定的職位實施開放職位（內. n. al. er. io. 部 與 外 部 ）（ 第 3 職 等 以 上 的 職 務 占 20%。按 韓 國 政 治 任 命 職 位 － 部 長 和. v. 副 部 長 以 下 的 文 官 職 位 共 分 為 9 個 職 等 ， 1-3 職 等 為 高 級 文 官 職 位 包 括. Ch. engchi. i Un. Director Generals 和 助 理 部 長 ） 、 依 據 績 效 的 薪 資 與 獎 金 制 度 、 多 樣 化 的 文 官 任 用 考 試 、 從 各 個 方 向 交 換 調 動 人 員 、360 度 評 估 回 饋 的 使 用，或 者 更 多 的 改 革 措 施 （ Kim,2002、 2007、 2010） 。 韓 國 高 級 文 官 制 度 有 以 下 主 要 特 徵：1.政 府 機 關 甄 補 的 來 源 含 開 放 從 內、外 部 來 的 申 請 者；2.該 制 度 為 了 加 強 高 級 文 官 的 職 能，藉 由 實 行 更 明 確 的 評 估 制 度 和 人 力 資 源 發 展；3.採 用 績 效 協 定 與 工 作 績 效 結 合、職 能 評 估、全 面 性 的 人 事 考 核，以 強 化 課 責 並 確 保 達 到 更 大 的 成 果；4.該 管 理 制 度整合了政府各部門的廣泛觀點。人員在各部門和機關之間流通填補空 缺。 另 外 ，也 從 法 律 上 確 立 此 高 級 文 官 制 度，依 據 韓 國 國 家 公 務 員 法 第 2. 11.
(17) 條 規 定： 1.為 了 強 化 政 府 的 競 爭 力，應 該 建 立 高 級 文 官 制 度，藉 由 有 效 管 理 政 府 所 有 機 構 的 高 階 公 務 員 的 人 事 事 務 方 式 進 行；2.中 央 人 事 當 局 應 該 設 定 屬 於 高 級 文 官 制 度 的 公 務 員 需 要 達 成 的 職 能 標 準 與 特 性，而 這 樣 的 標 準 可 以 被 廣 泛 地 使 用 於 衡 量 可 能 被 任 命 於 高 級 文 官 的 人，並 且 管 理 人 事 事 務，包 括 諸 如 新 任 命、升 職 等；3.關 於 管 理 人 事 事 務 的 具 體 範 圍 在 條 文 中 的 段 落 中 被 論 及、職 能 與 特 性 的 細 節 亦 在 條 文 中 的 段 落 被 論 及、衡 量 一 個 人 的 標 準 範 圍、執 行 衡 量 的 方 式、衡 量 結 果 的 廣 泛 使 用 等 等，應 該 由 總 統 行 政 命 令 所 明 定 （ Kim, 2010） 。 Kim（ 2010）指 出 ， 在 這 個 高 級 文 官 新 制 度 之 下 ， 韓 國 文 官 體 制 發 生. 政 治 大. 一 些 關 鍵 性 的 變 革：1.在 特 定 的 部 會 與 機 構 人 事 管 理 中 加 強 競 爭 與 開 放 性. 立. （ 公 開 競 爭 與 公 開 招 聘 ）；2.從 由 層 級 節 制 與 年 資 作 為 薪 資 支 付 標 準（ 品. ‧ 國. 學. 位 制 ）到 由 職 位 的 種 類 與 績 效 決 定 薪 資 多 寡（ 職 位 分 類 制 ）；3.從 以 年 資. ‧. 為 基 礎 的 升 遷，到 依 據 績 效 評 估 與 競 爭 為 基 礎 的 升 遷；4.由 不 合 適 的 績 效. y. Nat. 管 理，到 經 由 外 包 與 更 清 楚 說 明 的 審 查 制 度 而 加 強 績 效 管 理；5.從 職 位 輪. er. io. 強專業化。. sit. 調，到建立對特定職位設立最短任期的建立，並且經由事業發展計畫加. al. n. iv n C 綜 合 而 言 ， 韓 國 高 級 文h官 的 變 革 是 為 了 e n g c h i U加 強 高 階 領 導 的 職 能 和 競 爭. 力，並且藉由晉升的競爭、公開與整體績效來提升他們的職能。其目的. 在培養關鍵的人力資源，從而期待提升政府的政策制定和執行的狀況 (Kim, 2007） 。. 貳、開放競爭取才情形 OECD 國 家 高 級 文 官 制 度 為 了 遴 選 最 優 秀 的 領 導 者，多 適 度 採 用 公 開 競 爭 的 方 式 ， 尤 其 是 不 排 除 文 官 體 系 以 外 的 人 才 。 根 據 OECD 的 調 查 結 果 顯 示，在 文 官 體 系 各 階 層 職 位 都 開 放 競 爭 的 包 括：奧 地 利、比 利 時、丹 麥 、 芬蘭、匈牙利、紐西蘭、斯洛伐克及瑞士。各階層職位都開放競爭，但只 有最高階的職位由政府任命包括：澳大利亞、加拿大、義大利、挪威及瑞 12.
(18) 典。沒有開放任何競爭的有：日本、法國、西班牙和愛爾蘭。中階和高階 職 位 部 分 開 放 的 有 ： 英 國 、 韓 國 及 盧 森 堡 (OECD, 2004: 5)。 如 果 單 純 以 高 級文官是否對外開放競爭而言，則完全沒有限制的國家包括：比利時、加 拿 大 、 芬 蘭 、 荷 蘭 、 紐 西 蘭 、 英 國 和 美 國 ( OECD, 2003: 11)。 但 是 ， 韓 國 的 高 級 文 官 制 度 ， 其 中 高 級 文 官 20％ 的 職 位 向 社 會 公 開 選 拔 ， 30％ 左 右 的 職 位 自 系 統 內 部 通 過 公 開 招 聘 產 生 ， 其 餘 50％ 職 位 由 各 部 會 自 主 決 定 任 用 補 充 (Republic Of Korea Civil Service Commission,2009)。 從 上 開 調 查 來 看 ， 高 級文官制度之職位係以公開競爭取才為原則，而其開放之層級以各階層職 位都開放競爭較多，不過上開所謂完全公開競爭，並非限定這些職位一定. 政 治 大. 要由文官體系內部的人才能夠獲得，而是私部門的人想要進來，或高級文. 立. 官團想要延攬私部門的人才，都可以透過公開競爭方式來達成的。不過即. ‧ 國. 學. 使 像 OECD 將 高 級 文 官 職 務 全 面 性 的 對 外 開 放 競 爭 取 才 的 國 家 ， 其 實 際 來. ‧. 自 私 部 門 的 高 級 文 官 比 例 並 不 高 （ OECD,2008:8） 。 OECD 國 家 政 府 職 位 開. y. Nat. 放 競 爭 情 形 如 表 2-2。. v ni. n. al. sit. io. 政策. OECD 國 家 政 府 職 位 開 放 競 爭 情 形. er. 表 2-2. Ch. 國家. e n g c（包含中高階職務） hi U 澳地利、比利時、丹麥、芬蘭、匈牙利、. 原則上所有層及職位均開放競爭. 紐西蘭、斯洛伐克及瑞士 （只有最高階的職位由政府任命） 澳洲、加拿大、義大利、挪威及瑞典. 中階和高階職位部分開放. 英國、韓國及盧森堡. 沒有開放任何競爭. 日本、法國、西班牙和愛爾蘭. 資料來源：OECD，2004. 另 外，進 一 步 就 銓 敘 部 規 劃 報 告 所 參 考 之 美 國、英 國、荷 蘭 及 韓 國 等 4 國實施高級文官制度觀察，各國均採內升與外補併行之方式，美國依候選 13.
(19) 發展計畫分為「現任文官」計畫與「非現任文官」計畫；現任文官計畫需 現任永業職之公務人員方得參加。私部門或非永業職公務人員等則參加非 現 任 文 官 計 畫 。 英 國 採 開 放 模 式 ， 現 職 文 官 與 非 現 職 文 官 均 可 參 與 SCS （ Senior Civil Service） 職 位 競 爭 ； 荷 蘭 則 除 現 職 文 官 外 ， 公 部 門 以 外 之 人 才 亦 可 參 與 SPS（ Senior Public Service）職 位 之 競 爭，惟 屬 少 數。至 於 韓 國 ， 其 SCS（ Senior Civil Service） 職 位 是 一 種 完 全 開 放 的 任 用 制 度 ， 主 要 有 3 種選拔方式：透過公開競爭方式向社會進行選拔招聘、在中央各部會內部 進 行 公 開 招 聘 ， 以 及 由 各 部 會 自 主 決 定 人 選 （ 銓 敘 部 ， 2010） 。 因 此 ， 在 上開國家中，「開放」是基本原則，僅開放幅度大小之差別而已。上開國 家 之 甄 選 方 式 整 理 如 表 2-3：. 立. 政 治 大. 荷蘭. 韓國. Senior Executive. Senior Civil Service,. Senior Public Service,. Senior Civil Service. Service, SES. SCS. SPS. System, SCS. 內升與外補. 內升與外補. 內升與外補. er. 內升與外補. sit. y. ‧. 英國. io. 管道. 美國. Nat. 進用. 學. 國家. ‧ 國. 表 2-3： 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 、 韓 國 高 級 文 官 甄 選 方 式. al. iv n C 文官與非現職文官 h e n g c h部門以外之人才亦 i U 均可參與 SCS 職位 可參與 SPS 職位之. n. 分為「現任文官」 採開放模式，現職 除現職文官外，公 主要有 3 種選拔方 計畫與「非現任文 官」計畫；現任文. 官計畫需現任永業 競爭。. 競爭，惟屬少數。. 式： 1.透過公開競爭方 式向社會進行選. 選拔. 職之公務人員方得. 拔招聘。. 方式. 參加。私部門或非. 2.在中央各部會內. 永業職公務人員等. 部進行公開招. 則參加非現任文官. 聘。. 計畫。. 3.由各部會自主決 定人選。. 資料來源：銓敘部，2010. 至於公開競爭取才的方法，核心關鍵在於運用依工作分析而得來的工 作職能要求作為選拔的標準。依銓敘部規劃報告所參考國家之高級文官選 14.
(20) 拔 標 準 ， 在 美 國 ， 主 管 核 心 能 力 資 格 是 進 入 SES 之 必 要 門 檻 ， 其 標 準 有 領 導變革、領導員工、結果導向、現勢敏銳度、建立合作聯盟等 5 項。英國 則以核心職能作為選拔標準，包括：人員管理、財務管理、方案與計畫管 理、證 據 分 析 與 使 用、溝 通 與 行 銷、策 略 性 思 考，以 及 主 導、能 力 及 結 果 3 方面之領導特性。荷蘭則以核心能力作為甄補適當候選人最主要客觀標 準，包含個人的品質、管理的品質、多方面能力、高級文官團成員的承諾 與 行 政 部 門 的 合 作。至 於 韓 國 則 以 溝 通 能 力、顧 客 導 向 服 務、願 景 的 呈 現 、 協 調 和 整 合、目 標 和 結 果 導 向、創 新 性 領 導、專 業 精 神、瞭 解 潛 在 的 問 題 、 策 略 性 思 考 等 9 個 核 心 工 作 職 能 為 選 拔 標 準 （ 銓 敘 部 ， 2010） 。 因 此 ， 該. 政 治 大. 等國家之選拔標準上，亦是強調專業能力及高階職務上之核心職能。上開. 立. 英國 Senior Civil Service, SCS. 荷蘭 Senior Public Service, SPS. 韓國 Senior Civil Service System, SCS. sit. Nat. 美國 Senior Executive Service, SES. ‧. 國家. 美國、英國、荷蘭、韓國高級文官甄選標準. y. 表 2-4. 學. ‧ 國. 國 家 之 甄 選 標 準 整 理 如 表 2-4。. al. er. io. 各 機 關 自 行 設 標 以核心職能作為選 以核心能力作為甄 高級文官必須擁有. n. 準。主管核心能力資 拔標準，包括：人員 補適當候選人最主 以下 9 項核心工作. Ch. i Un. v. 格是進入 SES 之必 管理、財務管理、方 要客觀標準，可歸納 職能：. 選拔 標準. engchi. 要門檻，其標準有領 案與計畫管理、證據 為 5 個部分：. 1.溝通能力。. 導變革、領導員工、 分析與使用、溝通與 1.個人的品質。. 2.顧客導向服務。. 結果導向、現勢敏銳 行銷、策略性思考、 2.管理的品質。. 3.願景的呈現。. 度、建立合作聯盟等 以及主導、能力及結 3.多方面能力。. 4.協調和整合。. 5 項。. 果 3 方面之領導特 4.高級文官團成員 5.目標和結果導向。 的承諾。. 性。. 6.創新性領導。. 5.與行政部門的合 7.專業精神。 作。. 8.了解潛在的問題。 9.策略性思考。. 資料來源：銓敘部，2010. 又 荷 蘭 自 2011 年 起 ， 對 於 每 一 個 SPS 職 位 的 申 請 者 增 加 了 3 個 工 作 經 驗 方 面 的 條 件 限 制 （ Weck,2010） ： 15.
(21) 一、不同的工作背景：例如在幾個不同的部會、大都市、自治行政機關 或 者 是 政 府 外 部 機 關 的 工 作 經 驗，目 的 是 希 望 能 以 社 會 發 展 或 中 央 政 府整體做為思考的出發點。 二、不同部門的工作經驗：例如政策、執行、支援、監察等部門，目的 是希望能在工作鏈中了解如何與他人合作。 三、國際經驗：目的是希望能深刻了解歐洲政策的制定過程，並知道如 何進行國際合作。 這 些 標 準 在 2009 年 時 首 次 被 應 用 在 高 級 文 官 職 位 的 評 估 上 面 ， 並 自 2011 年 起 應 用 在 每 一 個 SPS 職 位 的 申 請 者，而 這 也 意 味 著 各 部 會 及 高 級 文 官署必須讓所有的管理人才都有前述的 3 個工作經驗。. 治. 參 、 高 級 文 官 規 模 與 職政 務範圍. 立. 大. 高級文官團人數多少，是一個重要的課題。其人數會影響到高級文官. ‧ 國. 學. 團制度的管理品質、建立跨部會整合文化的能力，以及創造高級文官間的 團結力。一般而言，高級文官團的成員人數較少，比較能夠形成團隊的團. ‧. 結力，尤其是在跨部會的配置上。人數越少，就越容易進行聚會、形成網. y. Nat. io. sit. 絡、建立非正式的連結關係。同時，人數越少也就越能夠一起參加相同的. n. al. er. 甄 選 和 訓 練 過 程，並 且 和 高 級 長 官 一 起 開 會。高 級 文 官 共 同 擁 有 行 為 準 則 、. Ch. i Un. v. 相同的文化，有利於在各部門中使用相同的作法，例如管理發展的規劃、. engchi. 需要訓練哪些技能、運用何種文辭用語。更進一步而言，認同和團隊文化 也 有 助 於 融 合 高 級 文 官 團 的 新 進 成 員 和 外 補 人 員 （ OECD, 2008b: 21； 轉 引 自 彭 錦 鵬 ， 2012： 3） 。 在 OECD 部 分 國 家 中， 高 級 文 官 之 規 模， 有 少 於 1000 人 者， 例 如 比 利 時 、 荷 蘭 及 紐 西 蘭 ， 亦 有 超 過 2000 人 者 ， 例 如 澳 洲 、 加 拿 大 、 義 大 利 、 法 國 、 英 國 及 美 國 等 國 （ OECD,2008b:9-10） ， 若 從 所 占 公 務 員 人 數 之 比 例 觀 察 ， 除 加 拿 大 之 2.3％ 及 澳 洲 之 1.7％ 最 高 ， 其 餘 國 家 所 占 百 分 比 均 低 於 1 ％ （ OECD,2008b:22） 。 另 外 ， 韓 國 高 級 文 官 約 有 1528 個 職 位 ， 約 占 中 央 政 府 總 人 力 的 0.25%； 約 占 整 體 中 央 和 地 方 政 府 人 力 0.17%（ Kim,2010） 。 16.
(22) 總體而言，高級文官制度是在傳遞「集團」的高級文官概念，建立高級文 官 的 獨 特 性 與 認 同 感 （ 施 能 傑 ， 2006： 35） ， 因 此 OECD 國 家 之 高 級 文 官 規 模 均 不 大 ， 並 控 制 在 一 定 比 例 之 內 。 有 關 OECD 國 家 之 高 級 文 官 規 模 整 理 如 表 2-5。 表 2-5. OECD 國 家 之 高 級 文 官 規 模. 國家. 公務員人數. 1994 年 scs 人數. 2007 年 scs 人數. 澳洲. 146434. 1695. 2253（1.7％）. 比利時. 55580. 563. 450（0.8％）. 加拿大. 155360. 3523（2.3％）. 法國. 2301349. 3910 政 治 大 -. 義大利. 1986209. ‧ 國. 42268. 154. 550010. 3878. 2713200. 7509. 296（0.7％）. y. 4640（0.8％）. sit. io. 資料來源：OECD：2008b. 797. 6811（0.3％）. er. 美國. 469. Nat. 英國. -. 4359（0.2％）. ‧. 紐西蘭. -. 學. 荷蘭. 立. 3573（0.2％）. al. n. iv n C 至 於 高 級 文 官 職 務 範 圍 ，h銓 敘 部 之 規 劃 報 e n g c h i U 告 （ 2010） 指 出 ： 美 國. SES. 範 圍 ， 包 含 行 政 首 長 層 級 之 4、 5 級 與 分 類 職 位 16 職 等 至 18 職 等 人 員 。 英 國高級文官，則是居於政務官之下，是常任文官體系中之領導層。該國自 1996 年 4 月 起，其 高 等 文 官 制 改 為「 高 級 文 官 」 （ Senior Civil Service，SCS）， 其 定 義 為 ： 「 被 首 相 歸 類 為 高 級 文 官 之 成 員 」 ， 包 括 1 級 (Grade)常 務 次 長 以 下 至 5 級 副 司 處 長 之 職 務。荷 蘭 高 級 文 官 團（ Senior Public Service，SPS）。 其 SPS 範 圍 包 括 15 職 等 到 19 職 等 的 所 有 管 理 領 導 性 職 位（ 不 包 括 15 職 等、 16 職 等 的 專 業 或 技 術 性 職 位 ） 。 最 後 ， 在 韓 國 方 面 ， 韓 國 SCS 涵 蓋 中 央 政 府各部和機關內所有局處長級以上的職位，這些都需要具備管理和領導能 力，包括永業職、特殊除外職，簽約外包和外交職位，同時包括政策顧問 17.
(23) 和助理部長，但不包括檢察官，警察首長，軍事將領，以及政治任命的部 長 和 副 部 長 （ Kim,2010） 。. 肆、高級文官激勵機制 高級文官制度為了確保領導主管能夠有清晰的工作績效目標和明確 的 課 責 對 象，其 任 命 採 用 固 定 任 期 契 約 制，將 契 約 和 績 效 結 合 起 來。而 在 許 多 國 家，更 將 其 和 績 效 與 薪 俸 制 度 結 合 在 一 起，形 成 績 效 薪 俸 制 度（ 彭 錦 鵬 ， 2007： 667） 。 另 外 ， 從 OECD 國 家 的 經 驗 來 看 ， 高 級 文 官 的 待 遇 中 ， 績 效 獎 金 （ performance-related pay） 所 占 的 比 率 大 約 是 其 總 薪 資 的 3. 政 治 大. － 15％ （ OECD,2008b:40） 。 至 於 銓 敘 部 所 參 考 之 美 國 、 英 國 、 荷 蘭 及 韓. 立. 國 等 4 國 之 薪 給 及 績 效 獎 金 制 度 大 致 如 下 （ 銓 敘 部 ， 2010） ：. ‧ 國. 學. 一、 美國. ‧. 美 國 SES 薪 水 係 依 據 2004 年 1 月 實 施 之 績 效 薪 俸 制 度 ， 並 視 其 個 人 以 及 組 織 具 體 績 效 而 定，其 薪 水 下 限 是 一 般 俸 表 15 職 等 1 級 薪 額 之 120%，. y. Nat. io. sit. 上 限 為 行 政 首 長 3 級 之 俸 給 。 不 過 在 薪 水 上 限 方 面 ， SES 如 果 經 過 人 事 管. n. al. er. 理局核准之機關績效考核制度考核認定擁有卓越領導能力及其他知能，並. Ch. i Un. v. 經預算管理局同意，可提高至行政首長 2 級之俸給。. engchi. 在 績 效 獎 金 部 分 ， 永 業 SES 可 因 其 工 作 績 效 發 給 績 效 獎 金 與 品 位 獎 金 。 績 效 獎 金 由 服 務 機 關 核 發 ； 品 位 獎 金 係 由 總 統 核 發 （ 銓 敘 部 ， 2010： 94-95）。績 效 獎 金 需 年 度 考 績 列 完 全 成 功 等 級 以 上 者 方 具 領 取 資 格，獎 金 數 額 是 基 本 俸 額 之 5%至 20%間，由 各 機 關 首 長 詳 加 考 量 績 效 審 核 委 員 會 所 做建議後自行決定如何核發。品位獎金係由總統核發，得核頒 1 萬元「優 秀 主 管 」 獎 金 給 有 良 好 成 就 之 永 業 SES， 核 頒 2 萬 元 「 傑 出 主 管 」 獎 金 給 工作極為優異之人員。. 18.
(24) 二、英國 英 國 SCS 之 俸 給 與 津 貼，主 要 是 在 公 共 服 務 局 頒 定 之 俸 段 (Pay band)架 構 下 ， 依 據 高 級 職 位 工 作 評 估 法 (Job Evaluation of Senior Post, JESP)， 考 量 各 該 職 位 之 工 作 比 重 評 分 ， 裁 量 決 定 SCS 所 適 用 之 薪 俸 寬 帶 （ 銓 敘 部 ， 2010：94-95）。雖 然 英 國 自 2002 年 4 月 1 日 開 始 實 施 新 的 SCS 薪 俸 制 度 ， 不過仍然採行薪俸寬帶結構，只是在同一寬帶中，又可依節點、俸區而區 分 為 16 個 績 效 表 現 方 格，每 個 方 格 之 基 本 俸 和 績 效 獎 金 不 同，SCS 則 依 據 被 評 定 位 於 此 16 方 格 之 一 來 支 領 基 本 俸 和 績 效 獎 金（ 銓 敘 部，2010：94-95） 。. 政 治 大 文 官，考 核 其 工 作 績 效 給 與 不 同 比 例 之 績 效 獎 金，其 金 額 最 低 為 500 英 鎊 ， 立 另 外，各 部 會 尚 得 在 部 長 與 次 長（ 第 2 級 ）之 外，針 對 第 3 級 至 第 7 級. ‧ 國. 學. 至 於 最 高 額 度 雖 然 無 限 制 ； 但 實 務 上 通 常 不 超 過 本 薪 之 10％ （ 銓 敘 部 ， 2010： 94-95） 。. ‧. 三、荷蘭. y. Nat. sit. 荷 蘭 公 務 人 員 係 依 照 職 位 與 職 責 程 度 來 決 定 給 俸，其 公 務 人 員 職 等 分. n. al. er. io. 為 19 個 職 等，15 至 18 職 等 屬 於 SPS 層 級 職 務，除 19 職 等 為 單 一 俸 級 外 ，. i Un. v. 1 至 18 各 職 等 內 有 10 至 12 個 不 等 之 俸 級 ， 其 俸 表 型 式 類 似 我 國 現 行 階 梯. Ch. engchi. 式 俸 表（ Ministry of the Interior and Kingdom Relations,2006；銓 敘 部，201 0：94-95）。 因 此 ， 荷 蘭 SPS 之 俸 給 制 度 ， 大 致 上 與 一 般 文 官 相 同 ， 並 不 具 有 特 別 之 激 勵誘因。 不過，在其俸給實務之運作上，允許部長可以在各部會之預算內，依 據 SPS 績 效 表 現 決 定 特 別 之 待 遇 調 整 和 獎 金 ， 如 其 表 現 傑 出 ， 薪 給 可 以 調 高 至 高 一 職 等 之 最 高 3 個 俸 級 ， 但 是 18 職 等 人 員 不 能 調 高 至 19 職 等 （ 銓 敘 部 ， 2010： 94-95） 。. 四、韓國 韓 國 SCS 俸 給 係 以 績 效 、 工 作 之 重 要 性 與 困 難 度 為 基 礎 ， 主 要 包 含 ： 19.
(25) 1.基 本 給 與 （ Basic Pay） ； 2.工 作 給 與 （ Job Pay） ； 3.績 效 給 與 (Performance Pay)； 4.其 他 津 貼 （ 銓 敘 部 ， 2010： 94-95） 。 另 外 ， 韓 國 SCS 自 1999 年 起 適用績效待遇制度中之年度功績加薪方案，該方案包含固定薪及變動薪之 調 整 。 其 中 依 據 目 標 管 理 評 比 結 果 調 整 變 動 薪 部 分 分 別 為 ： 1.超 等 ： 調 薪 幅 度 8％ ， 人 數 比 例 前 10％ ； 2.A 等 ： 調 薪 5％ ， 人 數 比 例 前 11-40％ ； 3.B 等 ： 調 薪 3％ ， 人 數 比 例 前 41-90％ ； 4.C 等 ： 不 調 薪 ， 人 數 比 例 前 91-100 ％ （ 銓 敘 部 ， 2010： 94-95） 。 總體而言，前開 4 國之高級文官激勵機制，在作法上仍以績效獎金為 主，茲將美國、英國、荷蘭及韓國等 4 國之俸給及績效獎金制度整理如表 2-6。. 立. 美國、英國、荷蘭及韓國高級文官薪給及績效獎金制度 荷蘭 Senior Public Service, SPS. 韓國 Senior Civil Service System. n. Ch. sit. y. 在俸段架構下，由 採固定俸表，並不 俸給包含 4 種要 各機關自由裁量 具有特別激勵誘 素： 決定其 SCS 所適 因。 1.基本給與。 用之薪俸寬帶。 2.工作給與。 3.績效給與。 4.其他津貼。. er. io. 績效獎金. al. 英國 Senior Civil Service, SCS. ‧. 俸給制度. SES 之薪水下限是 一般俸表15職等1 級薪額之 120%， 上限為行政首長 3 級之俸給。但可例 外提高為行政首 長 2 級之俸給。. Nat. 國家. 美國 Senior Executive Service, SES. 學. ‧ 國. 表 2-6. 政 治 大. engchi. i Un. v. 永業 SES 人員可 績效獎金金額最 表現傑出，薪水 依目標管理結果 支領績效獎金與 低為 500 英鎊，無 可以增加至高一 分 4 種： 品位獎金。 最 高 額 度 之 限 職等之最高 3 個 1.前 10%為超等： 制；實務上多不超 俸級，但是 18 職 調薪 8%； 過本薪之 10%。 等人員不能加薪 2.前 11%-40%為 A 至 19 職等之單 等：調薪 5%； 一俸級。 3.前 41%-90%為 B 等：調薪 3%； 4.前 91%-100 %為 C 等：不調薪。. 資料來源：銓敘部，2010：94-95 20.
(26) 第二節. 我國高階主管制度規劃概述. 本節首從我國公務人員任用制度作一概述，俾便對於常任文官任用體 制有一概觀瞭解，續再就我國建構高階主管制度之緣由敘述，並就高階主 管制度對外開放競爭取才相關進用規劃，包含進用方式、高階主管職務範 圍與規模、激勵機制等作相關文獻回顧。. 壹、公務人員任用制度概述 我 國 現 行 常 任 文 官 之 任 用，依 據 憲 法 第 18 條、第 85 條 及 第 86 條 等 規 定，需經公開競爭之考試選拔及格，始得任用。考試及格人員依照其考試. 政 治 大. 等級、類科之不同，取得不同官等職等及考試職系之任用資格。至於任用. 立. 體制上，現行制度係融合「簡薦委制」及「職位分類制」兩制之「職務分. ‧ 國. 學. 類制」。其特色在於將官等與職等合併設置，並且設立職組，讓部分職系 之 間 可 以 調 任 流 通 （ 歐 育 誠 ， 2011） 。 「 官 等 」 由 低 至 高 分 委 任 、 薦 任 、. ‧. 簡 任 三 個 官 等。「 職 等 」則 分 為 14 個 職 等，以 第 十 四 職 等 為 最 高，委 任 官. y. Nat. sit. 等包含第一職等至第五職等，薦任官等包含第六職等至第九職等，簡任官. n. al. er. io. 等則包含第十職等至第十四職等。. i Un. v. 此外，依公務人員任用法之規定，「職系」包括工作性質及所需學識. Ch. engchi. 相似之職務，「職組」則包括工作性質相近之職系。另考試院發布之職組 暨 職 系 名 稱 一 覽 表 及 職 系 說 明 書 ， 公 務 人 員 職 系 為 95 個 ， 分 屬 於 43 個 職 組之下。公務人員任用後，須依考績結果晉升職等、經升官等考試及格或 升官等訓練合格晉升官等；又除簡任第十二職等以上人員，得在各職系之 職務間調任外，其他職等人員得調任同職組各職系之職務或依職系專長調 任 其 他 職 組 職 系 之 職 務 。 有 關 公 務 人 員 官 等 、 職 等 及 俸 級 如 表 2-7：. 21.
(27) 表 2-7： 我 國 公 務 人 員 官 等 、 職 等 、 俸 級 官等. 簡任. 薦任. 職等. 俸級. 第十四職等. 1級. 第十三職等. 本俸 3 級、年功俸 3 級. 第十二職等. 本俸 5 級、年功俸 4 級. 第十一職等. 本俸 5 級、年功俸 5 級. 第十職等. 本俸 5 級、年功俸 5 級. 第九職等. 本俸 5 級、年功俸 7 級. 第八職等. 本俸 5 級、年功俸 6 級. 第七職等. 本俸 5 級、年功俸 6 級. 第六職等. 本俸 5 級、年功俸 6 級. 政 治 本大俸 5 級 、 年 功 俸 10 級 本俸 5 級、年功俸 8 級 立第 四 職 等 第五職等 第三職等. 本俸 5 級、年功俸 8 級. 第二職等. 本俸 5 級、年功俸 6 級. 第一職等. 本俸 7 級、年功俸 6 級. 學. ‧. ‧ 國. 委任. 資料來源：本研究自製. sit. y. Nat. 我國文官依法任用後，除於初任時依其考試所應考試之等級銓敘審. n. al. er. io. 定不同職等外，其後，各官等人員均依相同之人事法規辦理俸級核敘、. i Un. v. 考績、陞遷等事項並無差別。至於在陞遷上，須依公務人員陞遷法規定. Ch. engchi. 循序逐級辦理陞遷；其中薦任公務人員如欲晉升簡任第十職等以上之高 階文官，需先經簡任升官等考試及格或晉升簡任官等訓練合格，始能取 得簡任第十職等任用資格，嗣後再依公務人員陞遷法之規定遇缺辦理陞 任。不過為使機關首長能遴用理念相同之人員充任所屬機關首長、副首 長 或 高 階 主 管，公 務 人 員 陞 遷 法 第 10 條 規 定，機 關 首 長、副 首 長、幕 僚 長及副幕僚長、機關內部一級單位主管職務、機關內部較一級業務單位 主 管 職 務 列 等 為 高 之 職 務 、 駐 外 使 領 館 (代 表 機 構 )、 機 構 簡 任 第 十 二 職 等以上職務等，得免經內部甄審或外部公開甄選程序，直接由本機關或 其上級機關首長逕行核定任命。整體而言，現行行政機關中除政治任命. 22.
(28) 之政務人員、毋需公務人員任用資格之機要人員，或比照教育人員任用 條例聘任者外，高階文官之陞遷，仍屬封閉型態之陞遷，並無法逕由民 間優秀人才充任。 此外，我國現行文官任用制度中，並未針對高階主管之範圍作界 定，亦無單獨之管理制度。至在銓敘部規劃中，則界定為簡任第十二職 等以上職務。而依「職等標準」之規定，簡任第十二職等之職責：「係 在法律規定及政策或行政指示下，運用頗為廣博之學識暨豐富之行政或 專 業 經 驗 獨 立 判 斷 以：1.獨 立 執 行 職 務；2.綜 理 或 主 管 中 央 各 主 管 機 關 以 下 或 省 市 級 職 責 甚 艱 巨 之 機 關 或 單 位 全 盤 業 務 ； 3.襄 助 長 官 處 理 職 責 甚. 政 治 大. 艱 巨 之 機 關 業 務 ； 4.辦 理 技 術 或 各 專 業 方 面 工 作 艱 巨 ， 涉 及 對 國 家 有 重. 立. 大意義之創造性、發明性計畫、設計、研究或審理業務。而其在處理業. ‧ 國. 學. 務時，通常需要與本機關內外高級人員、中央或地方民意機關接觸，推. ‧. 行本機關或單位政策、重要業務或探討職務上計畫、設計、研究、審理. y. Nat. 事項，爭取各方面之支持合作，或獲取共同結論，並需建議、創新、決. er. io. sit. 定本機關或單位政策、施政計畫、業務方針或對國家具有深遠影響之新 觀念、新制度。其對本機關或單位政策、施政計畫，就職務上所作決定. al. n. iv n C 或建議有約束力或影響力。 任第十二職等以上主管人員，通常 h」e顯n見g簡 chi U. 扮演高階決策性質角色，並著重其領導通才能力，且得在各職系之職務 間調任。. 貳、建構高階主管制度理由 建構我國高階主管制度源於考試院「文官制度興革規劃方案」，該 興 革 方 案 之 所 以 提 出 ， 乃 考 試 院 鑒 於 當 今 21 世 紀 ， 全 世 界 面 臨 全 球 化 、 人口高齡化與少子化、資訊科技快速發展、經濟環境連動震撼、知識經 濟時代來臨等強烈的衝擊，有為的政府必須掌握此時代之脈動，有效因 應人民之需求，造福全民，提供及時的政治經濟施政計劃及服務，並同. 23.
(29) 時表現出高品質、高效能。然而，現職常任文官素質雖具相當之水平， 但是其表現常與民眾期待尚有差距，須進行再造，以快速有效地提升其 效率，並在遵循我國憲法所明定考試用人之基本規範，當今公私部門人 事 管 理 的 普 世 通 則 － 功 績 制 原 則 ， 近 20 年 來 各 國 政 府 再 造 帶 動 了 文 官 制 度 改 革 之 經 驗，以 及 不 斷 成 長 之 現 代 化 管 理 技 術，要「 再 造 國 家 新 文 官 」， 建 立 一 流 政 府 ， 快 速 提 升 國 家 競 爭 力 （ 考 試 院 ， 2009a） 。 因 此 ， 文 官 制 度興革規劃方案之總體目標是「再造國家新文官」，其興革政策思維包 含憲法考試用人基本政策、功績原則、參酌各國興革經驗及運用現代管 理技術等。有關文官制度興革規劃方案之背景、政策思維、總體目標概 要 ， 如 圖 2-1。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-1、 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 目 標 － 再 造 國 家 新 文 官 資料來源：考試院文官興革規劃方案，2009a. 至於本研究之高階主管制度則屬於文官制度興革規劃方案四「健全 培訓體制，強化高階文官」之一，該方案認為高階主管特別管理制度有 待 建 構 之 理 由 有 3（ 考 試 院 ，2009a：23）：1.歐 美 各 國 高 階 主 管 人 員 特 別 管 理 制 度 業 已 行 之 多 年 。 2.高 階 主 管 資 料 庫 仍 未 建 構 ， 進 用 管 道 未 臻 周 延 。 3.缺 乏 高 階 主 管 退 場 機 制 ， 影 響 高 階 主 管 人 力 運 用 。. 24.
(30) 綜合前述，高階主管制度是在文官制度興革規劃方案總體目標「再 造國家新文官」之下，為強化我國高階文官，爰予特別建構。因此，就 文官制度興革規劃方案整體脈絡而言，建構高階主管制度之目標，在於 達到強化我國高階文官目的，然前開高階主管制度有待建構之理由中， 「歐美各國高階主管人員特別管理制度業已行之多年」屬參酌各國改革 經驗之思維，此於銓敘部規劃報告中亦說明，高階主管制度是參據歐美 先 進 國 家 成 功 經 驗 而 規 劃 （ 銓 敘 部 ， 2010： 1） 。 是 以 ， 我 國 高 階 主 管 制 度係循此脈絡為主要規劃思維。. 政 治 大 參、高階主管對外開放競爭取才相關規劃 立. ‧ 國. 學. 一、進用方式. 我國高階主管制度，在銓敘部之規劃上已採對外開放競爭取才方. ‧. 式，亦即文官體制內現職文官或私部門之人員均可競爭高階主管職務，. y. Nat. sit. 至於內、外部人員之進用方式，則分為具有公務人員任用資格與未具任. n. al. er. io. 用資格兩部分。其中對於具有公務人員相關任用資格者，依銓敘部所擬. i Un. v. 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 3之 規 劃 ， 在 基 於 彈 性 用 人 及 尊 重 機 關 首 長 用. Ch. engchi. 人權責情形下，由任免權責機關依現行公務人員相關任用法律規定，以 任用、聘任方式進用。 至於未具公務人員任用資格者，在該特別管理條例草案規劃上，得 以契約進用或比照專科以上學校校長或教授之資格聘任。上開規劃主要 係參酌美國、英國、荷蘭及韓國等各國高級文官制度，開放性競爭用人 精神，使未具公務人員任用資格者不受公務人員任用法第 9 條任用資格 限 制，並 以 契 約 進 用 或 比 照 聘 任；另 外 亦 對「 未 具 公 務 人 員 任 用 資 格 」，. 3. 銓敘部所擬高階主管特別管理條例草案，僅由其邀集有關機關召開內部會議討論， 故 相 關 規 定 內 容 並 未 定 案，亦 無 政 策 共 識。因 此，本 研 究 並 不 引 據 具 體 條 文 規 定，而 僅就其規劃方向內容作一引述。 25.
(31) 界定指未具擬任職務之任用資格。至於「比照專科以上學校校長或教授 之資格」，則指簡任第十二職等之職務比照專科以上學校教授之資格， 簡任第十三職等以上之職務比照專科以上學校校長之資格。因此，我國 高階主管之進用方式，依上開規定，對於未具公務人員任用資格者，係 以契約或比照聘任之方式進用。. 二、外補比例 高階主管職務因規劃上已採部分對外開放競爭取才之方式，因此銓 敘 部 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 草 案 中 ， 亦 訂 有 20％ 之 外 補 比 例 ， 以 作 為 進. 政 治 大 管之總人數，不得低於該主管院及其所屬機關組織法規所定高階主管總 立 用人數上之限制。其作法上，首先，各主管院及其所屬機關遴用高階主. ‧ 國. 學. 人 數 50％ ， 其 次 ， 各 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 遴 用 外 部 高 階 主 管 之 總 人 數 ， 以 不 超 過 該 主 管 院 及 其 所 屬 機 關 組 織 法 規 所 定 高 階 主 管 總 人 數 20 ％ 為. ‧. 限。簡言之，係先將主管院及其所屬機關組織法規所定高階主管總人數. sit. y. Nat. 50％ 劃 定 為 高 階 主 管 之 範 圍 ， 再 由 該 50％ 範 圍 中 ， 以 不 超 過 20％ 為 限 ，. n. al. er. io. 由各主管院及其所屬機關以契約及比照聘任方式進用高階主管。至於以. v. 不 超 過 20％ 為 限 ， 揆 其 用 意 ， 主 要 在 避 免 影 響 公 務 人 員 之 陞 遷 機 會 。. Ch. engchi. i Un. 綜 合 前 開 規 定 ， 我 國 高 階 主 管 20％ 得 對 外 取 才 ， 30％ 自 國 家 高 階 主 管人才庫內現任高階主管及參加高階主管訓練合格者遴薦之人員中圈定 進 用 ， 至 其 餘 50％ ， 則 由 主 管 院 及 所 屬 部 會 自 行 進 用 。. 三、高階主管職務範圍與規模 依據考試院文官制度興革規劃方案，高階主管係指簡任第十一職等 以上正、副主管職務，不過銓敘部考量高階主管範圍小較易於管理，而 且成員人數少彼此間能培養良好互動關係，有利部際合作以及提升文官 體 系 運 作 之 協 調，並 能 增 加 高 階 主 管 的 歸 屬 感（ 銓 敘 部，2010）。因 此 ， 在高階主管之界定上，暫以簡任第十二職等以上正、副主管職務為高階 26.
(32) 主管職務範圍，俟日後推動順遂後再擴大至原規劃之簡任第十一職等以 上 正、副 主 管 職 務。另 外，考 量 國 外 高 級 文 官 制 度 都 有 將 特 定 公 職 排 除 ， 並多僅以中央政府為主，而且依地方制度法之規定，直轄市政府一級單 位主管或所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風主管或首長外均 為政務職，縣（市）政府一級單位主管及所屬一級機關首長，其總數二 分之一得列政務職，因此，銓敘部將高階主管職務，以公務人員任用法 列有職系之中央行政機關職務為範圍，排除政務人員、警察、關務、醫 事人員及聘任人員。又法官、檢察官之職務屬性較為特殊，且另有一套 任用、陞遷規定，故亦予以排除。. 政 治 大. 在前開規劃原則下，高階主管職務以公務人員任用法列有職系之中. 立. 央行政機關簡任第十二職等以上正、副主管職務為範圍，而其職務列等. ‧ 國. 學. 態樣包含簡任第十二職等、簡任第十二職等至第十三職等、簡任第十三. ‧. 職等、簡任第十三職等至第十四職等及簡任第十四職等等 5 組列等態樣. y. Nat. 職務，至於中央行政機關職務列等簡任第十二職等以上詳細正、副主管. er. io. sit. 職 務 情 形 如 表 2-8 4。. al. n. iv n C 職 務 列 等 簡h 任第十二職等以 e n g c h i U上 正 副 主 管 職 務. 表 2-8 列等態樣. 正副主管職務. 簡任第十四 中央一級機關： 職等. 總統府局長 五院常任副秘書長 中央二級機關： 各部會處局署常務副首長(常務次長、副主任委員、副署長、副局長、副審 計長、副主計長)、國史館副館長、國立故宫博物院副院長、司法院司法人 員研習所所長、中華民國駐世界貿易組織代表團副常任代表. 簡任第十三 中央一級機關：. 4. 表 2-8 職務列等簡任第十二職等以上正副主管職務，因銓敘部取材時間為 2010 年 7 月，故相關職務會 因行政院及所屬自 2012 年開始之組織改造結果而有所變動。 27.
(33) 職等至第十 行政院顧問 四職等. 行政院法規委員會主任委員 國家安全會議處長 中央二級機關： 秘書長 國家安全局主任秘書、主任、副指揮官 中華民國駐世界貿易組織代表團副常任代表 中央三級機關： 外交部駐外大使館大使、代表處代表、經濟部國際貿易局局長 國防部軍事情報局局長 法務部調查局局長. 政 治 大. 法務部司法官訓練所所長. 立. 簡任第十三 中央一級機關： 總統府主任. ‧ 國. 學. 職等. 中央三級機關：. ‧. 部會處局署所屬機關之機關首長（如署長、局長、主任委員、館長、處長、 總局長、總隊長、所長、副主任委員）. y. Nat. sit. 簡任第十二 中央一級機關：. Ch. 國家安全會議副處長. engchi. er. al. 立法院局長、主任、館長、處長. n. 三職等. io. 職等至第十 總統府副局長、副主任. i Un. v. 總統府、立法院、司法院人事、會計、統計、政風處之處長 中央二級機關： 副執行秘書、執行秘書 中央三級機關： 部會處局署所屬之機關首長（如署長、局長、主任委員、館長、所長、院 長） 簡任第十二 中央二級機關： 職等. 部會處局署主任秘書、內部一級單位主管（如司長、處長、總隊長）. 資 料 來 源 ： 銓 敘 部 ， 2010. 另 外 ， 依 據 銓 敍 部 2010 年 組 織 編 制 資 訊 系 統 之 職 務 歸 系 資 料 庫 所 篩 28.
(34) 選 出 的 簡 任 第 十 二 職 等 以 上 正 、 副 主 管 (含 首 長 、 副 首 長 、 幕 僚 長 ， 不 含 地 方 政 府 機 關 職 務 及 歸 入 審 檢 職 系 之 司 法 官 )職 務 數 計 有 774 個 （ 銓 敘 部，2010）。但 上 開 統 計 數，排 除 對 於 涉 及 國 家 安 全、兩 岸 關 係、涉 外 事 務等總統權責之特定職務；此外，各部會以機要人員進用之主任秘書、 幕僚長等職務，因其範圍及人數較具變動性，不易確定其需予排除之範 圍，故均納入計算。有關中央行政機關簡任第十二職等以上正、副主管 職 務 數 如 表 2-9：. 表 2-9. 中央行政機關簡任第十二職等以上正、副主管職務. 治 政 大 列等樣態. 立. 簡任第十四 職等. 總計. 72. 59. 44. 55. 774. ‧ 國. 簡任第十三 職等至第十 四職等. ‧. 544. 簡任第十三 職等. 學. 簡任第十二 職等. 簡任第十二 職等至第十 三職等. sit. y. Nat. 資料來源：修改自銓敘部，2010。. n. al. er. io. 四、高階主管激勵機制. i Un. v. 銓敘部在規劃高階主管激勵機制時認為，我國高階公務人員之待遇. Ch. engchi. 水準，實際上低於一般民間企業部門相當職務，已缺乏激勵功能，而且 未來成為高階主管必須經過嚴格選拔與訓練培育，適用特別之考核及退 場機制，勢必增加其工作要求與壓力，縱然各國實施經驗顯示，高階主 管之激勵部分主要來自於職位上的晉升及領有較高待遇，故激勵機制上 須有所變革，才能給予足夠提升工作能力之誘因，因此，原擬對於高階 主管之待遇建構專屬制度。不過基於以下考量，規劃報告就高階主管人 員 特 別 待 遇 制 度 ， 仍 僅 規 劃 發 給 績 效 獎 金 （ 銓 敘 部 ， 2010） ： （一）發給績效獎金，較提高高階主管俸給之方式易取得認同。 （二）高階主管制度著重於拔擢優秀人才並予以快速陞遷，而非加發俸. 29.
(35) 給。 （三）兼顧國家財政、社會觀感，以及常務與政務人員俸給結構衡平等 因素。 （四）高階主管人員之俸級架構如有變動，將直接影響退休人員支領月 退休金之權益，增加政府財政負擔。 綜合而言，我國高階主管制度在激勵機制上，主要是在兼顧績效管 理之精神與常態分配之原理，依其績效表現以加發績效獎金之方式微幅 調整，以激勵並提升高階主管之工作表現。而績效獎金發給額度，則與 考核機制一併規劃。. 政 治 大. 至於在高階主管特別管理條例草案則延續前開規劃思維，針對以契. 立. 約進用之高階主管（亦即外補人員）薪給，除本薪及加給外，如契約高. ‧ 國. 學. 階 主 管 年 終 考 績 優 等 ， 給 與 1.5 個 月 薪 給 總 額 之 一 次 獎 金 ； 甲 等 ， 給 與 1. ‧. 個月薪給總額之一次獎金。乙等、丙等或丁等，終止契約或不續約。另. y. Nat. 外，各機關尚得視團體績效情形及高階主管貢獻程度發給績效獎金，如. er. io. sit. 年 終 考 績 列 優 等 者，給 與 1.5 個 月 俸（ 薪 ）給 總 額 之 一 次 獎 金；列 甲 等 者 ， 則 給 與 0.5 個 月 俸（ 薪 ）給 總 額 之 一 次 獎 金。是 以，高 階 主 管 人 員 之 薪 給. al. n. iv n C 結 構 ， 基 本 上 由 本 薪 及 加 給h 、考績獎金及績 e n g c h i U效 獎 金 等. 3 部分組成，而激. 勵誘因，主要來自於績效獎金。至於其他誘因部分，雖前述銓敘部規劃 中尚提及快速升遷，惟在銓敘部之規劃報告或高階主管特別管理條例草 案中，並未見有進一步之規劃。. 第三節. 相關文獻及理論. 高階主管制度如採對外開放競爭取才方式，實務界仍對於是否未符憲 法公開競爭取才精神、可能造成組織衝突，以及提供之誘因不足等存有顧 慮。因此，本節就憲法公開取才、組織衝突、激勵理論等相關文獻作一回. 30.
(36) 顧。. 壹、憲法公開競爭取才相關論述 高階主管是否對外競爭取才，銓敘部在規劃報告中，原顧慮開放外補 恐 違 反 憲 法 第 85條 ， 公 務 人 員 選 拔 應 施 行 「 公 開 競 爭 」 考 試 制 度 規 定 ， 而 採封閉式進用規劃，究竟憲法「公開競爭」考試制度之真正意涵為何，相 關論述如下： 一、司法實務見解 在 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 341 號 大 法 官 鄭 健 才 及 張 特 生 不 同 意 見 書 5. 政 治 大 面規定『非經考試及格不得任用』，而非從正面規定『經考試及格應 立. 中 ，就 有 關 憲 法「 考 試 用 人 」制 度 之 建 立 認 為 ：「 憲 法 第 85 條 係 從 反. ‧ 國. 學. 即任用』，故基本上考試僅係賦予及格者以任用資格，理論上稱此為 『資格考式』。考試機關經由『資格考試』選拔人才儲為國用，匯為. ‧. 『才庫』。全國用人機關受上述反面規定之限制，非從此『才庫』求. sit. y. Nat. 才 不 可，『 考 試 用 人 』制 度 乃 得 以 貫 徹。惟 因 行 憲 後『 才 庫 』貧 乏（ 考. n. al. er. io. 試及格人員極其有限），不敷需要，而考試及格者又渴望即獲任用，. v. 逐漸將考試分為『資格考試』與『任用考試』。凡應各機關特殊需要. Ch. engchi. i Un. 而舉辦之特種考試，概屬『任用考試』，非僅賦及格者以任用資格， 且逕予分發任用之。」 二、專家、學者見解 （一）許濱松的看法，「公開競爭」考試包括二種意涵，一是「公開」， 指程序及應考資格之公開；二是「競爭」，有擇優錄取的精神（許 濱 松 ， 1992： 95） 。 （ 二 ）施 能 傑 認 為 ， 公 開 競 爭 考 試 的 最 重 要 指 標 是 指 ， 參 與 考 試 的 權 利 應 該對大眾普遍公開，特別是需要減少對應考資格的限制，同時，讓. 5. 司法院，http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/P03_01_detail.asp?expno=341&showtype=意見書 31.
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