第四章 研究分析
第一節 建構高階主管制度原因分析
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第四章 研究分析
本 章 第 一 節 擬 以 文 獻 分 析 法 就 我 國 建 構 高 階 主 管 制 度 原 因，循 著 OECD 國 家 4 個 建 構 理 由 ： 克 服 各 自 為 政 問 題 、 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件 、 釐 清 政 治 與 行 政 之 分 際 、 強 化 政 府 職 能 等 進 行 分 析 ； 第 二 節 則 依 據 前 開 文 獻 回 顧 資 料 及 訪 談 結 果 ， 就 對 外 開 放 競 爭 取 才 相 關 規 劃 ， 包 含 對 外 開 放 競 爭 取 才 看 法 、 開 放 比 例 妥 適 性 、 高 階 主 管 職 務 範 圍 與 規 模 、 未 具 任 用 資 格 者 之 進 用 方 式 、 開 放 外 補 與 組 織 內 衝 突 ， 高 階 主 管 激 勵 機 制 等 6 個 面 向 逐 一 進 行 分 析 。
第一節 建構高階主管制度原因分析
政 策 規 劃 係 指 為 滿 足 或 解 決 政 策 問 題 ， 決 策 者 或 政 策 分 析 人 員 採 取 科 學 方 法 ， 廣 泛 地 蒐 集 資 料 ， 發 展 一 套 具 有 目 標 、 變 革 、 選 擇 、 理 性 與 集 體 取 向 的 未 來 行 動 替 選 方 案 的 動 態 過 程 （ 吳 定 ， 2003） 。 因 此 ， 政 策 規 劃 屬 於 目 標 導 向 的 ， 故 在 規 劃 的 步 驟 上 ， 首 要 確 定 政 策 目 標 為 何 。 而 政 策 目 標 的 重 要 性，可 由 政 策 執 行 之 定 義 反 面 推 論 得 之。Pressamn & Wildavsky 認 為，
執 行 乃 是 目 標 設 定 之 後，與 為 達 成 目 標 所 採 取 行 動 間 的 互 動 過 程（ Pressamn
& Wildavsky， 1973)； 學 者 林 水 波 與 張 世 賢 指 出 ， 政 策 執 行 是 一 種 動 態 的 過 程 ， 由 負 責 的 機 關 與 人 員 ， 糾 合 各 種 要 素 ， 採 取 各 種 行 為 ， 以 成 就 預 懸 的 政 策 目 標（ 林 水 波，張 世 賢，2006)。綜 合 言 之，具 體 的 目 標 對 執 行 者 而 言 ， 是 有 效 執 行 的 關 鍵 ， 也 是 邁 向 成 功 的 開 始 。
我 國 在 建 構 高 階 主 管 制 度 之 上 位 階 政 策 目 標 ， 當 係 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 之 總 體 目 標 「 再 造 國 家 新 文 官 」 ， 至 於 高 階 主 管 制 度 規 劃 本 身 之 興 革 政 策 思 維 則 以 參 酌 各 國 興 革 經 驗 為 主 要 ， 然 而 ， 為 何 需 要 建 構 高 階 主 管 制 度 ？ 應 如 何 參 據 歐 美 先 進 國 家 成 功 經 驗 ？ 我 國 文 官 體 制 有 待 克 服 之 問 題 為 何 ？ 在 對 外 開 放 競 爭 取 才 方 向 上 是 否 正 確 ？ 均 必 須 釐 清 相 關 因 素 ， 始 能 設
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計 出 合 理 並 切 合 制 度 要 旨 之 內 容 。 以 下 將 從 前 述 OECD 國 家 在 建 構 高 級 文 官 制 度 4 項 理 由 ， 逐 一 分 析 我 國 文 官 體 制 上 是 否 面 臨 相 同 的 問 題 而 有 待 克 服 ：
壹 、 克 服 各 自 為 政 問 題
在 前 面 OECD 國 家 中 ， 荷 蘭 創 立 高 級 文 官 制 度 ， 是 在 解 決 部 會 各 自 為 政 的 問 題 ， 並 且 在 其 高 級 文 官 制 度 建 立 後 ， 透 過 該 機 制 成 功 的 改 變 了 原 本 各 部 會 各 自 為 政 之 文 化 。 然 而 ， 我 國 在 相 關 法 規 與 制 度 之 規 範 下 ， 是 否 也 存 在 著 各 部 會 各 自 為 政 之 問 題 呢 ？ 一 般 而 言 ， 傳 統 型 官 僚 建 立 在 各 部 門 功 能 分 工 的 原 則 ， 由 各 部 會 分 別 處 理 其 組 織 所 管 轄 的 業 務 ， 強 調 控 制 、 效 率
（ Anthony Downs， 1967） 。 但 現 代 民 主 的 建 立 ， 並 非 以 效 率 為 基 礎 ， 而 是 強 調 分 工 和 制 衡 ， 此 種 分 工 和 制 衡 的 觀 念 ， 使 機 關 各 自 為 政 ， 甚 至 彼 此 制 衡 ， 在 運 作 上 呈 現 的 型 態 是 互 不 相 干 ， 或 不 互 相 干 擾 ， 不 同 政 策 間 ， 彼 此 內 在 邏 輯 不 一 致 ， 政 策 效 果 難 免 受 影 響 （ 關 中 ， 2012b） 。
我 國 高 階 主 管 透 過 文 官 體 系 之 培 育 、 歷 練 與 升 遷 ， 其 行 政 與 專 業 能 力 已 有 一 定 之 水 準 ， 毋 庸 置 疑 。 但 考 試 院 委 託 研 究 卻 指 出 ， 我 國 高 階 文 官 存 在 著 專 業 侷 限 ， 不 夠 宏 觀 之 問 題 （ 考 試 院 ， 2005： 38-39） 。 何 以 至 此 ， 除 體 制 上 ， 我 國 係 按 照 主 要 的 政 府 功 能 來 劃 分 部 會 組 織 ， 在 此 功 能 性 分 工 基 礎 上 ， 一 旦 依 法 完 成 分 工 ， 則 組 織 運 作 重 點 都 會 強 調 組 織 的 權 責 與 需 求 ， 其 他 機 關 對 本 機 關 的 需 求 在 優 先 順 序 上，比 較 不 會 被 考 慮（ 彭 錦 鵬，2005）；
依 照 我 國 有 關 考 選 及 任 用 法 規 ， 考 試 及 格 人 員 依 照 其 考 試 等 級 、 類 科 之 不 同 ， 取 得 不 同 官 等 職 等 及 考 試 職 系 之 任 用 資 格 。 而 現 行 考 試 院 發 布 之 職 組 暨 職 系 名 稱 一 覽 表 （ 以 下 簡 稱 一 覽 表 ） ， 公 務 人 員 職 系 有 95 個 ， 分 屬 於 43 個 職 組 之 下 。 故 在 此 高 密 度 之 專 業 分 工 下 ， 公 務 人 員 須 在 其 專 業 領 域 中 調 任 ， 因 此 造 就 公 務 人 員 具 有 高 度 專 業 能 力 ， 但 卻 因 為 專 業 侷 限 而 流 於 本 位 主 義 ， 再 加 上 我 國 公 務 人 員 鮮 少 在 各 部 會 間 輪 調 ， 也 因 此 對 於 公 共 事 務
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跨 部 會 之 橫 向 協 調 能 力 及 視 野 高 度 似 顯 不 足 ， 例 如 廣 大 興 號 漁 船 事 件 、 塑 化 劑 及 食 用 油 事 件 、 簽 定 服 務 貿 易 協 定 ， 均 屬 跨 部 會 協 調 問 題 ， 即 很 難 由 單 一 專 業 能 力 及 各 別 部 會 處 理 。
前 述 純 粹 的 專 業 功 能 性 分 工 所 造 成 治 理 缺 陷，英 國 學 者 Perri 68在 其 主 張 「 全 觀 型 治 理 」 （ holistic governance） 理 論 中 ， 認 為 政 府 組 織 體 系 的 運 作 應 著 重 整 合 性 與 協 調 性 ， 尤 其 在 政 策 層 次 的 整 合 上 ， 政 府 的 所 有 機 關 單 位 ， 在 政 策 制 定 階 段 ， 對 政 策 目 標 即 應 有 共 識 及 認 同 感 （ 6 Perri， 1999：
11-14） 。 學 者 彭 錦 鵬 （ 2005） 進 一 步 分 析 ， 功 能 性 分 工 的 部 會 組 織 結 構 ， 需 要 的 是 加 入 統 合 的 機 制 ， 使 整 合 的 能 力 能 夠 在 實 際 運 作 中 實 現 ， 因 此 ， 在 策 略 上 除 可 增 加 協 調 的 組 織 機 制 作 水 平 的 整 合 外 ， 亦 需 對 於 組 織 和 成 員 的 運 作 價 值 進 行 整 合 ， 整 合 多 元 的 組 織 價 值 ， 調 整 文 官 體 系 的 工 作 態 度 與 價 值 觀 。 顯 見 ， 面 對 各 部 會 各 自 為 政 之 情 形 ， 強 調 溝 通 與 合 作 ， 創 造 共 同 價 值 觀 ， 才 能 放 下 本 位 主 義 ， 更 全 面 宏 觀 的 處 理 政 策 。
誠 如 前 面 所 言 ， 我 國 公 務 人 員 之 本 位 主 義 ， 源 自 於 專 業 分 工 ， 亦 因 部 會 功 能 專 化 ， 導 致 各 自 為 政 之 情 形 。 OECD 部 分 國 家 建 制 高 級 文 官 制 度 理 由 之 一 ， 就 在 於 創 造 共 同 合 作 文 化 ， 促 進 跨 部 門 、 跨 機 關 間 之 意 見 流 動 ， 因 此 ， 對 我 國 而 言 ， 亦 存 在 著 各 部 會 各 自 為 政 之 問 題 。
貳 、 創 造 彈 性 之 招 聘 和 就 業 條 件
為 何 要 創 造 彈 性 的 招 聘 和 就 業 條 件 ？ 在 手 段 上 ， 是 為 了 要 突 破 政 府 體 制 內 較 為 僵 化 的 招 聘 與 就 業 條 件；在 目 的 上，則 是 為 了 廣 納 各 界 優 秀 人 才 ， 引 進 競 爭 機 制 ， 促 使 政 府 職 能 提 升 。 此 外 ， 彈 性 的 招 聘 和 就 業 條 件 ， 其 背 後 包 含 者 甄 補 是 對 內 還 是 對 外 開 放 ？ 進 用 方 式 係 以 政 務 、 契 約 ， 還 是 其 他 方 式 進 用 ？ 以 及 提 供 如 何 的 薪 資 待 遇 等 問 題 。 不 過 前 提 上 ， 還 是 以 是 否 甄
8Perri 6 是其本人自創之姓名（按此為彭錦鵬 2003 年 9 月 10 日於英國倫敦訪談 Perri 6 本人時之說明＜
彭錦鵬，2005＞），援英文姓名之通例，區分 6 為姓，Perri 為名。但為避免引用上之誤會，在引述及 列書目時依 Perri 6 本人原書之例使用 6 Perri，併此說明。
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補 公 部 門 以 外 之 人 員 ， 最 為 關 鍵 ， 因 為 若 允 許 外 補 公 部 門 以 外 人 員 ， 其 後 之 進 用 方 式 及 薪 資 待 遇 等 ， 將 因 此 而 有 不 同 的 配 套 規 劃 思 考 。
我 國 所 建 構 的 高 階 主 管 制 度 是 否 開 放 對 外 競 爭 取 才 ， 一 直 是 規 劃 過 程 中 所 討 論 的 焦 點 ， 銓 敘 部 初 始 原 採 封 閉 性 取 才 之 規 劃 ， 以 避 免 憲 法 考 試 用 人 之 爭 議 ， 以 及 對 現 行 如 考 選 、 待 遇 ， 退 離 等 制 度 的 衝 擊 。 惟 嗣 後 在 其 所 草 擬 的 高 階 主 管 特 別 管 理 條 例 中 ， 則 有 20％ 高 階 主 管 職 務 開 放 外 補 之 規 定 。 顯 見 ， 高 階 主 管 是 否 開 放 外 補 ， 在 政 策 取 捨 上 ， 有 其 困 難 度 。
從 人 力 資 源 管 理 之 角 度 言 ， 文 官 體 系 人 才 若 僅 作 內 部 封 閉 性 的 流 動 ， 在 缺 乏 競 爭 性 與 回 應 動 能 情 形 下 ， 恐 無 法 面 對 因 為 全 球 化 所 導 致 日 益 增 多 之 公 共 事 務 與 民 眾 之 要 求 。 因 此 ， 如 何 促 使 文 官 體 系 增 加 其 競 爭 性 與 流 動 性 ， 並 且 打 破 專 業 侷 限 ， 開 放 外 補 是 可 能 的 選 擇 途 徑 ， 此 從 設 有 高 級 文 官 制 度 之 OECD 國 家 ， 並 不 採 封 閉 性 取 才 之 實 施 經 驗 即 可 得 知 。 此 外 ， 相 關 論 說 亦 建 議 ， 競 爭 機 制 與 誘 因 結 構 為 高 階 文 官 改 革 成 敗 之 重 要 關 鍵 ， 我 國 應 全 面 開 放 或 開 放 中 、 高 階 職 位 ， 允 許 民 間 人 才 與 文 官 體 系 內 部 人 才 共 同 競 爭 （ 蔡 秀 涓 ， 2006， 考 試 院 2005， 考 試 院 ， 2010b） 。
綜 合 而 言 ， 引 進 外 界 的 競 爭 者 ， 激 發 內 部 的 活 力 ， 其 主 要 作 用 在 於 創 造 競 爭 機 制 ， 刺 激 績 效 產 出 （ 關 中 ， 2012a） 。 換 言 之 ， 開 放 是 一 種 手 段 ， 而 不 是 目 的，而 在 我 國 是 否 需 要 創 造 彈 性 的 招 聘 和 就 業 條 件 分 析 上，當 繫 於 高 階 主 管 制 度 對 外 開 放 競 爭 取 才 與 否 之 前 提 。
參、釐清政治 與行政 之 分 際
何 以 需 要 釐 清 政 治 與 行 政 之 分 際 ？ 在 前 述 OECD 國 家 中，例 如 加 拿 大 、 荷 蘭 及 紐 西 蘭，雖 然 政 務 官 通 常 不 大 去 干 涉 高 級 文 官，不 過，因 為 政 治 與 行 政 分 野 不 是 那 麼 清 楚 的 關 係，常 會 產 生 相 互 卸 責 之 情 形。因 此，這 些 國 家 希 望 透 過 高 級 文 官 制 度，加 強 課 責 之 透 明 度，釐 清 政 治 與 行 政 間 之 界 限。此 外，
在 美 國 政 治 性 任 命 之 人 員 比 例 非 常 小，甚 至 許 多 政 治 性 任 命，必 須 得 到 參 議
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院 的 確 認。這 些 政 治 任 命 人 員 隨 政 黨 輪 替 而 更 換，而 且 不 參 加 永 業 公 務 員 之 競 爭，亦 不 得 干 擾 高 級 文 官 之 任 命 程 序。而 這 些 作 為，也 都 是 希 望 在 一 定 透 明 度 下 ， 保 有 政 治 與 行 政 間 之 界 限 （ OECD， 2008： 9-10） 。
若 從 民 主 國 家 文 官 制 度 的 歷 史 演 進 觀 察，文 官 體 制 本 身 即 是 政 治 制 度 的 一 環 ， 受 民 主 制 度 的 指 導 而 運 作（ Paul Van Riper， 1958）。 美 國 公 共 行 政 學 者 殷 格 瑞 漢（ Patricia Ingraham）也 認 為，文 官 體 制 作 為 人 民 與 政 府 的 橋 樑 ， 不 可 僅 視 為 是 技 術 或 管 理 層 次，因 為 文 官 體 制 的 建 立，本 質 上 就 是 一 種 政 治 的 產 物。美 國 文 官 制 度 的 建 立 與 發 展，與 政 治 間 有 密 不 可 分 之 關 係，文 官 改 革 亦 常 帶 有 政 治 目 的 。 例 如 ， 1883 年 的 文 官 法 便 是 對 當 時 分 贓 制 和 恩 寵 制 當 道 的 「 政 治 性 」 解 決 ， 故 文 官 法 本 身 便 是 政 治 運 作 的 產 物 （ Patricia Ingraham， 1995； 關 中 ， 2010） 。 因 此 ， 政 治 與 行 政 兩 者 在 民 主 制 度 之 下 ， 並 不 是 這 麼 容 易 區 分。就 如 學 者 黃 錦 堂 指 出，政 府 事 務 雖 得 區 分 為 政 治 性 與 行 政 性 ， 但 其 中 亦 有 難 分 割 之 處 （ 黃 錦 堂 ， 2002） 。
而 在 政 府 組 織 人 員 配 置 上 ， 也 存 在 著 政 務 官 與 事 務 官 之 區 別 ， 某 種 程 度 上 也 代 表 者 政 治 與 行 政 的 分 野 。 政 務 官 重 視 政 府 的 目 的 （ ends）， 決 定 政 府 的 任 務 ； 事 務 官 強 調 政 府 作 事 的 手 段 （ means） ， 執 行 政 府 的 任 務 。 事 務 官 的 專 業，在 努 力 維 持 既 有 的 體 系，或 客 觀 分 析 各 種 選 項 供 政 務 官 選 擇。可 是 他 們 不 負 政 治 責 任 ， 不 能 也 不 該 作 重 大 抉 擇（ 關 中 ， 2011）。 是 以 ， 在 理
而 在 政 府 組 織 人 員 配 置 上 ， 也 存 在 著 政 務 官 與 事 務 官 之 區 別 ， 某 種 程 度 上 也 代 表 者 政 治 與 行 政 的 分 野 。 政 務 官 重 視 政 府 的 目 的 （ ends）， 決 定 政 府 的 任 務 ； 事 務 官 強 調 政 府 作 事 的 手 段 （ means） ， 執 行 政 府 的 任 務 。 事 務 官 的 專 業，在 努 力 維 持 既 有 的 體 系，或 客 觀 分 析 各 種 選 項 供 政 務 官 選 擇。可 是 他 們 不 負 政 治 責 任 ， 不 能 也 不 該 作 重 大 抉 擇（ 關 中 ， 2011）。 是 以 ， 在 理